中國(guó)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)方法變遷及調(diào)整方向*

蔡翼飛 張玉華

城鎮(zhèn)人口是了解中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的核心指標(biāo)，也是把握基本國(guó)情的重要依據(jù)。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，不僅涉及人口統(tǒng)計(jì)，還涉及行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。首先，統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口首先需要知道哪里是行政區(qū)劃上的市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。但是，行政區(qū)范圍是歷史傳承和制度安排的結(jié)果，與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間實(shí)體范圍并不完全吻合，特別是在當(dāng)前城鎮(zhèn)化大發(fā)展階段，城鎮(zhèn)范圍突破行政區(qū)界限成為普遍現(xiàn)象。其次，要識(shí)別實(shí)體城鎮(zhèn)區(qū)域范圍，即統(tǒng)計(jì)上的城鄉(xiāng)劃分界限。最后，在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)常住人口，得到城鎮(zhèn)人口的規(guī)模。

城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確程度，這一點(diǎn)在很多較早的文獻(xiàn)中已被論證。馬俠指出，城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，直接關(guān)系國(guó)情資料的準(zhǔn)確程度和能否反映國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)水平。張慶武進(jìn)一步指出，改革開(kāi)放以前中國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)字混亂的原因主要是20世紀(jì)60年代將市區(qū)、郊區(qū)和鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口等同于城鎮(zhèn)人口，市鎮(zhèn)總?cè)丝诤统擎?zhèn)人口兩個(gè)概念混用，導(dǎo)致數(shù)字上的混亂。“中國(guó)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題討論意見(jiàn)書(shū)”認(rèn)為，市管縣、撤縣設(shè)市、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)快速推進(jìn)，行政轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)人口大量增加，而城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)中又簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的人口統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)嚴(yán)重失真。宋克輝對(duì)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的研究之后認(rèn)為城鎮(zhèn)行政區(qū)域與實(shí)體區(qū)域嚴(yán)重偏離，統(tǒng)計(jì)口徑頻繁變動(dòng)，職業(yè)分類(lèi)和地域分類(lèi)相混淆等原因是導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確的根本原因。也有人持不同態(tài)度，于弘文研究了歷次人口普查過(guò)程中所使用的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為普查數(shù)據(jù)提供的城鎮(zhèn)化率大致能反映真實(shí)的城鎮(zhèn)化情況，而且在時(shí)間上是可比的。此外，也有一些學(xué)者注意到國(guó)家設(shè)置市鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)多次調(diào)整導(dǎo)致城市和鎮(zhèn)的數(shù)量劇烈變動(dòng)也是影響城鎮(zhèn)人口變動(dòng)的重要因素。

雖然前述文獻(xiàn)注意到城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑變動(dòng)的影響，但往往論述不夠清晰，特別是沒(méi)有將兩種影響區(qū)分開(kāi)來(lái)考察。如果將城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和城鎮(zhèn)行政區(qū)劃變動(dòng)視為“主觀”因素，城鎮(zhèn)在市場(chǎng)力量主導(dǎo)下的擴(kuò)張視為“客觀”因素，那么城鎮(zhèn)人口規(guī)模就是主客觀因素共同影響的結(jié)果。只有將城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)和行政區(qū)劃的調(diào)整影響城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的機(jī)制搞清楚，才能夠真正理解中國(guó)城鎮(zhèn)化率變動(dòng)背后的含義。而且，由于現(xiàn)在和過(guò)去城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同，如果對(duì)城鎮(zhèn)化的影響因素進(jìn)行定量分析，則必須考慮統(tǒng)計(jì)方法調(diào)整帶來(lái)的影響。此外，在進(jìn)行國(guó)際比較時(shí)需要謹(jǐn)慎，應(yīng)注意到在城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑上中國(guó)和其他國(guó)家的差別之處。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化的概念是一個(gè)舶來(lái)品，世界上大多數(shù)的國(guó)家使用“城市化”的稱(chēng)謂，兩個(gè)概念內(nèi)涵基本相同。由于中國(guó)將人口聚集點(diǎn)劃分行政層級(jí)，一般大的設(shè)為城市，小的設(shè)為鎮(zhèn)，為強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)在城市化過(guò)程中的作用，故稱(chēng)“城鎮(zhèn)化”。從統(tǒng)計(jì)意義上說(shuō)，城鎮(zhèn)化是指人口在一定規(guī)模以上人口聚集點(diǎn)居住的人口比重越來(lái)越大，從功能上表現(xiàn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從景觀上表現(xiàn)為高建筑密度區(qū)域范圍越來(lái)越大。城鎮(zhèn)化還涉及兩個(gè)基本概念，即什么是城市和鎮(zhèn)，什么是城鎮(zhèn)人口。城市和鎮(zhèn)在中國(guó)首先是一個(gè)行政區(qū)域劃的問(wèn)題，市鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)由民政部門(mén)制定。同時(shí)，城鎮(zhèn)人口的界定是一個(gè)城鄉(xiāng)劃分問(wèn)題：將整個(gè)空間從統(tǒng)計(jì)上劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，生活在城鎮(zhèn)中的居民就是城鎮(zhèn)人口。城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的制定由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局來(lái)實(shí)施。

以下將具體考察如何統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口。第一步需要明確哪里是城鎮(zhèn)，哪里是鄉(xiāng)村。在中國(guó)，城鎮(zhèn)既是一個(gè)行政區(qū)的概念，又是一個(gè)空間實(shí)體的概念。行政意義上的城市是由市級(jí)政府所管轄的區(qū)域，其中不僅包括城市實(shí)體范圍——通常稱(chēng)為城區(qū)，也包括市政府所管轄的縣，縣中既有較大的人口聚集節(jié)點(diǎn)——鎮(zhèn)區(qū)，也有大量的農(nóng)村。從行政級(jí)別來(lái)看，城市主要可劃分為三級(jí)：直轄市、地級(jí)城市和縣級(jí)城市，其中直轄市相當(dāng)于省，縣級(jí)市與縣同級(jí)①。此外，還包括計(jì)劃單列市、副省級(jí)市、省直管市等等，但這些城市數(shù)量比較少。一般來(lái)說(shuō)，地級(jí)以上城市會(huì)設(shè)立市轄區(qū)（下轄鎮(zhèn)和街道），直轄市的市轄區(qū)與地級(jí)城市同級(jí)，地級(jí)市的市轄區(qū)與縣同級(jí)?？h級(jí)城市不設(shè)立市轄區(qū)，其城區(qū)為縣級(jí)政府駐地基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋到的鎮(zhèn)或街道辦事處。鎮(zhèn)在中國(guó)也屬于城市體系重要一環(huán)，由縣級(jí)區(qū)域管轄，行政上與鄉(xiāng)同級(jí)。

第二步要在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)識(shí)別出城鎮(zhèn)人口。行政上界定的城市和鎮(zhèn)并不能真實(shí)反映城鎮(zhèn)人口規(guī)模。由于行政區(qū)劃上的城市和鎮(zhèn)，與實(shí)體的城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)范圍不完全重疊，往往是城鎮(zhèn)行政區(qū)范圍大于城鎮(zhèn)實(shí)體范圍。這就需要制定城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，從統(tǒng)計(jì)上規(guī)定城鎮(zhèn)的界限，再?gòu)木幼≡诔菂^(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的人口中識(shí)別城鎮(zhèn)常住人口。城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)中城鎮(zhèn)的最基本空間單元——居委會(huì)和村委會(huì)，一旦某個(gè)居委會(huì)或村委會(huì)被劃定為城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)，則其常住人口全部被統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)人口之中。城鎮(zhèn)基本空間單元分解如圖1所示。地級(jí)以上城市的城區(qū)通常包括在市轄區(qū)中，市轄區(qū)由街道和鎮(zhèn)組成；縣級(jí)市不設(shè)市轄區(qū)，其城區(qū)就是街道或城關(guān)鎮(zhèn)?？h城和建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)都屬于鎮(zhèn)區(qū)的范疇，也是要依據(jù)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出屬于鎮(zhèn)區(qū)的居委會(huì)和村委會(huì)，再統(tǒng)計(jì)出鎮(zhèn)區(qū)人口。

圖1 城鎮(zhèn)體系空間單元分解

二、建制市和鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整歷程

行政區(qū)劃調(diào)整直接決定了城市和鎮(zhèn)數(shù)量的變化，建制市和鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的框架。表1中列出了新中國(guó)成立以來(lái)各層級(jí)城市和鎮(zhèn)的數(shù)量。1949—2012年間，直轄市的數(shù)量比較穩(wěn)定，60多年來(lái)僅增加一個(gè)。地級(jí)市數(shù)量一直處于遞增狀態(tài)，2000年以來(lái)基本穩(wěn)定?？h級(jí)市的數(shù)量波動(dòng)較大，1949—1970年，縣級(jí)市數(shù)量快速提高，1978年后縣級(jí)市數(shù)量又大幅度縮小，隨后逐步增加，1995年達(dá)到頂點(diǎn)后又逐步下降。鎮(zhèn)的數(shù)量總體在不斷增加，特別是改革開(kāi)放初期增長(zhǎng)比較快，但其數(shù)量在2000年后也開(kāi)始下降。

中國(guó)第一部有關(guān)城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)在1954年出臺(tái)，最近一部則是1993年發(fā)布的（見(jiàn)表2）。從第一部設(shè)市和設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)至今，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城鎮(zhèn)數(shù)量影響可大致劃分為四個(gè)階段（見(jiàn)圖2）。

第一階段為新中國(guó)成立初期至20世紀(jì)60年代。隨著國(guó)家第一部城鎮(zhèn)行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，以及第一個(gè)五年計(jì)劃順利實(shí)施，經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，城市數(shù)量也出現(xiàn)了從無(wú)到有的迅猛增加，10年左右時(shí)間增加了272個(gè)城市。

表1 新中國(guó)成立以來(lái)主要年份城鎮(zhèn)數(shù)量

第二階段為20世紀(jì)60年代初到改革開(kāi)放前后。20世紀(jì)60年代初期，中國(guó)經(jīng)歷嚴(yán)重的自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)困難，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)人口的糧食需求，為減少城鎮(zhèn)人口，政府提高城鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，致使城鎮(zhèn)數(shù)量在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)幾乎沒(méi)有增加。隨后，中國(guó)又開(kāi)始了“文化大革命運(yùn)動(dòng)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎是停止，導(dǎo)致城鎮(zhèn)萎縮，這段時(shí)期城市的數(shù)量不增反降。

表2 市鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的變化

第三階段為20世紀(jì)80年代中期到1997年。這段時(shí)期，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，很多鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展成為人口聚集區(qū)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，政府分別于1984年、1986年和1993年修改了建制鎮(zhèn)和城市的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，放松了標(biāo)準(zhǔn)，大大促進(jìn)了城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口的增加。

第四階段為1997年之后，國(guó)家暫停了縣改市工作，到如今10多年時(shí)間中城市數(shù)量幾乎沒(méi)有發(fā)生改變，而且由于臨近地級(jí)城市主城區(qū)的縣級(jí)市被撤縣改區(qū)，縣級(jí)市的數(shù)量有一定程度的減少，致使全部城市數(shù)量減少。

圖2 新中國(guó)成立以來(lái)各階段城市數(shù)量的增量

三、城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的變化過(guò)程

城鎮(zhèn)數(shù)量是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，一些發(fā)展較快的城鎮(zhèn)達(dá)到設(shè)立更高級(jí)城市的標(biāo)準(zhǔn)，從而使得城鎮(zhèn)數(shù)量發(fā)生變化。設(shè)市、鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的松緊對(duì)城鎮(zhèn)數(shù)量的變動(dòng)產(chǎn)生影響，而這種標(biāo)準(zhǔn)往往要與國(guó)家的大政方針相符合，因而具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。如果把市鎮(zhèn)行政區(qū)劃比作城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)體系的“骨架”，那么城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)就是其“脈絡(luò)”，標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整對(duì)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)結(jié)果也具有重要的影響。新中國(guó)成立以來(lái)，城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次調(diào)整，由最初的完全是行政區(qū)域邊界轉(zhuǎn)變?yōu)樵谛姓^(qū)的基礎(chǔ)上盡可能符合城鄉(xiāng)景觀界限。在對(duì)人群的識(shí)別上，第五次人口普查以前，城鎮(zhèn)人口都是戶(hù)籍人口，即將居住在城鎮(zhèn)行政區(qū)中的戶(hù)籍人口作為城鎮(zhèn)人口。2000年，第五次人口普查首次將常住人口作為城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)口徑。為配合此次常住城鎮(zhèn)人口的調(diào)查，1999年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定（試行）》。該規(guī)定判別是否屬于城市的指標(biāo)是人口密度，基本劃分單位是市轄區(qū)，如果市轄區(qū)人口密度在1500人/km2，則整個(gè)市轄區(qū)都被劃歸為城市人口的統(tǒng)計(jì)范圍。雖然這種劃分方法比較粗略，但以人口密度為基礎(chǔ)的方法與許多發(fā)達(dá)國(guó)家做法一致，體現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)方法的進(jìn)步。但是，以市轄區(qū)為單位按照人口密度整體將其劃入城市的范疇會(huì)高估真實(shí)城市人口的規(guī)模，因?yàn)槭休爡^(qū)面積較大，往往包含很多農(nóng)村，如果整體劃入城市人口的范圍會(huì)將農(nóng)村人口也算作城市人口。為此，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂，中國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)是2008年出臺(tái)的《統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》。2010年人口普查的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)即按照這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行。按照這一規(guī)定，城鎮(zhèn)包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)：城區(qū)是指市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)和其他區(qū)域；鎮(zhèn)區(qū)是指城區(qū)以外縣人民政府和建制鎮(zhèn)的政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域。實(shí)際建設(shè)連接是指已建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施服務(wù)到的范圍。2008年的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了以景觀劃分城鄉(xiāng)的思想，這使中國(guó)的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)與國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)具有了一定可比性。表3總結(jié)了歷次人口普查城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)方法的變化?？梢钥吹?，城區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)更為放松，同等條件下，縣級(jí)市人口統(tǒng)計(jì)范圍更廣，縣城仍是鎮(zhèn)區(qū)范疇，在統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口時(shí)調(diào)整幅度更小。這就是為什么設(shè)市行政區(qū)劃調(diào)整能夠大大推動(dòng)城鎮(zhèn)人口增加的重要原因。

為觀察城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的影響，我們?cè)趫D3中繪制了城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口年度增量的變化趨勢(shì)。由圖3（a）可以看到，中國(guó)城鎮(zhèn)化率大體經(jīng)歷了先慢后快的變化過(guò)程，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)中國(guó)就進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的快速時(shí)期，目前這種趨勢(shì)仍沒(méi)有見(jiàn)到減緩的跡象。圖3（b）中描繪了1952年以來(lái)城鎮(zhèn)人口每年的增量。改革開(kāi)放初期，基本不存在人口自發(fā)流動(dòng)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模變化很大程度上是由城鎮(zhèn)數(shù)量改變決定。1952-1965年間城鎮(zhèn)人口增幅的波動(dòng)就反映了城市區(qū)劃調(diào)整的影響。1954—1959年間，國(guó)家放開(kāi)設(shè)市，城市數(shù)量大幅提升，城鎮(zhèn)人口迅速增長(zhǎng)。1960年后，國(guó)家開(kāi)始收緊設(shè)市與設(shè)鎮(zhèn)，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了標(biāo)準(zhǔn)，清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的城市。這一時(shí)期城市數(shù)量和城鎮(zhèn)人口都呈現(xiàn)急劇波動(dòng)現(xiàn)象。1965年后，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)呈現(xiàn)出低水平穩(wěn)定的狀態(tài)，這種狀態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末期。1978—1995年，城鎮(zhèn)規(guī)模開(kāi)始逐步提升，這一方面反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，結(jié)合圖2可知，由于城鎮(zhèn)數(shù)量大幅度增加，其對(duì)城鎮(zhèn)人口規(guī)模的增長(zhǎng)也起到了很大的促進(jìn)作用。1995年后，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)躍升到第三臺(tái)階，城鎮(zhèn)數(shù)量卻沒(méi)有發(fā)生太大變化，這說(shuō)明城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)主要是經(jīng)濟(jì)內(nèi)生力量的作用。

表3 城鄉(xiāng)劃分及城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的主要變化②

圖3（b）中還可以觀察到一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象：1990—1995年和1995—2005年是兩個(gè)非常明顯人口均勻增長(zhǎng)時(shí)期。這是巧合還是人為作用的結(jié)果？這個(gè)問(wèn)題需要結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)的調(diào)整制度來(lái)回答。1990年后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每隔10年進(jìn)行一次人口普查，每逢5年份進(jìn)行1%人口抽樣調(diào)查（簡(jiǎn)稱(chēng)小普查），其他年份進(jìn)行1‰人口抽樣調(diào)查，以人口普查為基點(diǎn)，根據(jù)1‰人口抽樣調(diào)查結(jié)果推算非普查年份的城鎮(zhèn)人口數(shù)，再用下一次的普查或小普查的結(jié)果對(duì)前5年或10年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。很顯然，這兩個(gè)均勻增長(zhǎng)期的出現(xiàn)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整的結(jié)果。例如，《2010年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中顯示2009年城鎮(zhèn)化率為46.59%，《2011年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中已將2009年城鎮(zhèn)化率調(diào)整為48.34%，而且將數(shù)據(jù)調(diào)整追溯到2006年。同樣，2005年小普查也將數(shù)據(jù)調(diào)整追溯到2000年。

綜上，統(tǒng)計(jì)年鑒中公布的城鎮(zhèn)化率是城鎮(zhèn)化真實(shí)趨勢(shì)、行政區(qū)劃調(diào)整和城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)變化三種力量相互交織、共同作用的結(jié)果。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析，20世紀(jì)60年代以來(lái)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)量的臺(tái)階式躍升反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的影響，而在階梯內(nèi)，設(shè)市區(qū)劃調(diào)整所導(dǎo)致的城鎮(zhèn)數(shù)量驟變，城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計(jì)口徑的變化以及統(tǒng)計(jì)部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的回調(diào)都是影響階梯內(nèi)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)量形態(tài)的重要原因。因此，在使用城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率指標(biāo)時(shí)必須謹(jǐn)慎，特別是涉及城鎮(zhèn)人口年度增長(zhǎng)指標(biāo)時(shí)，必須搞清楚數(shù)字變化背后的“故事”。

圖3 中國(guó)城鎮(zhèn)化率變化及年度城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)情況

四、發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)方法借鑒

對(duì)其他國(guó)家城鄉(xiāng)劃分的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，能夠?yàn)榱私庵袊?guó)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)際上所處位置以及存在的問(wèn)題提供參照。表4給出了世界上主要國(guó)家劃分城市的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各國(guó)對(duì)城市認(rèn)識(shí)不同，劃分城市的依據(jù)可歸納為三種：人口聚集規(guī)模、城市景觀和行政區(qū)域。一些國(guó)土面積不大、城鎮(zhèn)空間形態(tài)比較單一的國(guó)家，城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)簡(jiǎn)單，一般采用人口聚集規(guī)模+行政區(qū)作為確定城鎮(zhèn)的依據(jù)，例如古巴和以色列以2000人作為認(rèn)定城市的門(mén)檻值，巴西、韓國(guó)等國(guó)直接將列為城市的行政區(qū)作為城市的范圍。對(duì)國(guó)土面積廣闊，城鎮(zhèn)拓展形式比較復(fù)雜的國(guó)家，往往以城市景觀+人口聚集規(guī)模作為依據(jù)。例如，英國(guó)、法國(guó)劃分城市采用的是建成區(qū)面積、建筑間距等指標(biāo)。美國(guó)將城市劃分為城市化區(qū)域和城鎮(zhèn)點(diǎn)兩個(gè)維度，城市化區(qū)域根據(jù)市政區(qū)和定居點(diǎn)人口規(guī)模、人口密度、空間位置和公共設(shè)施等屬性確定其是否為城鎮(zhèn)化區(qū)域，城鎮(zhèn)點(diǎn)為人口大于2500人的定居點(diǎn)。日本城鄉(xiāng)劃分基本單元是人口集中地區(qū)，人口集中區(qū)要么為人口規(guī)模超過(guò)50000人的市，要么區(qū)域內(nèi)建筑密度在60%以上或者非農(nóng)業(yè)人口比重在60%以上。

總體來(lái)看，各國(guó)劃分基本空間單元城鄉(xiāng)屬性所采用的指標(biāo)不盡相同。歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)城市的界定主要采用人口密度、房屋間距等城市景觀和人口聚集規(guī)模指標(biāo)劃定城鄉(xiāng)界限，指標(biāo)簡(jiǎn)單明確，城市范圍更科學(xué)；而亞洲、非洲、南美諸國(guó)對(duì)城市范圍的界定指標(biāo)并不完善，很多國(guó)家直接采用行政中心所在地，或者劃定幾個(gè)區(qū)域作為城市化區(qū)域而無(wú)任何客觀標(biāo)準(zhǔn)，例如巴西、坦桑尼亞、馬來(lái)西亞等。中國(guó)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整逐步偏向于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家景觀標(biāo)準(zhǔn)，第六次人口普查得到的城鎮(zhèn)化率與發(fā)達(dá)國(guó)家具有一定的可比性，但與拉美、非洲的城鎮(zhèn)化率并不可比。

五、未來(lái)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)方法調(diào)整方向

從中國(guó)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)方法的變遷來(lái)看，早期城鎮(zhèn)人口基本由行政劃分，而且只統(tǒng)計(jì)戶(hù)籍人口。經(jīng)過(guò)近些年的調(diào)整，目前城鄉(xiāng)劃分雖然仍以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，但越來(lái)越多地體現(xiàn)了景觀內(nèi)涵，對(duì)人群的識(shí)別也變?yōu)槌Ｗ∪丝诘目趶?。然而，相比其他?guó)家，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)有著更濃的行政色彩，而且指標(biāo)選擇也不夠客觀。首先，城和鎮(zhèn)的確定不是按照景觀或者功能指標(biāo)，而是行政區(qū)劃上已確定好的。自1997年以來(lái)，設(shè)市工作就已暫停，而這10多年來(lái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的時(shí)期，不少縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展水平遠(yuǎn)超過(guò)一部分“縣級(jí)市”，但由于設(shè)市工作暫停，這些縣城或鎮(zhèn)被排除在“市”之外。其次，在劃分城鄉(xiāng)時(shí)，采用市政基礎(chǔ)設(shè)施連接到的居委會(huì)或者村委會(huì)作為標(biāo)準(zhǔn)，這樣劃分帶有很大主觀性。到底市政設(shè)施包括哪些內(nèi)容并不清楚，而且什么是“連接”標(biāo)準(zhǔn)也不明確。

表4 主要國(guó)家城市內(nèi)涵的界定

未來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)實(shí)體范圍擴(kuò)張突破行政區(qū)邊界的現(xiàn)象將更為普遍，實(shí)體城鎮(zhèn)范圍界定需要更為科學(xué)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。為使城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)更為科學(xué)，我們認(rèn)為在行政區(qū)劃和城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)口徑上需要做出兩方面的調(diào)整：一是實(shí)現(xiàn)市鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)態(tài)化和規(guī)范化?，F(xiàn)行設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是1993年制定的，至今未發(fā)生變化，而經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此該標(biāo)準(zhǔn)早已不適合當(dāng)前的形勢(shì)。為最低限度地保障城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，必須實(shí)現(xiàn)建制市鎮(zhèn)設(shè)置動(dòng)態(tài)化，使行政上的城市和實(shí)際已經(jīng)成為城市的區(qū)域在數(shù)量上相一致。二是由以往空間切塊認(rèn)定城市的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)為以功能區(qū)劃分城市的標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去無(wú)論是行政劃分城市還是景觀劃分城市，都是在空間上將城鎮(zhèn)實(shí)體范圍切出來(lái)。但隨著大都市區(qū)發(fā)展不斷突破行政界線，以及城市居民郊區(qū)化居住模式日益頻繁。原有劃分城市的方法都不能準(zhǔn)確地反映城市的功能覆蓋范圍。OECD國(guó)家正在嘗試使用功能城市重新界定城鄉(xiāng)。所謂“城市功能區(qū)”，包括城市核心區(qū)加上勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)域，這體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)空間普遍存在的“中心-外圍”模式。城市中心區(qū)仍然是以城市景觀特征為劃分依據(jù)，通過(guò)建筑間距、公共設(shè)施密度能夠最為直觀的反應(yīng)城市中心的實(shí)體范圍。而勞動(dòng)力市場(chǎng)反映了城市功能的拓展和輻射范圍，就業(yè)崗位主要分布在城市中，通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)能夠確定城市中心區(qū)，這是城市基本功能最低應(yīng)該覆蓋到的范圍。

注釋

①同層級(jí)的城市一般是根據(jù)其經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模大小來(lái)劃分的。地級(jí)以上城市是區(qū)域的概念，下轄市轄區(qū)、縣和縣級(jí)市。②參見(jiàn)于弘文：《我國(guó)人口普查中城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑探討》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2002年第6期。

［1］馬俠.中國(guó)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)發(fā)展水平［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，1988，（6）：29-33.

［2］張慶五.中國(guó)城鄉(xiāng)劃分與城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)問(wèn)題［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，1989，（3）：3-7.

［3］馮立天.中國(guó)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)家研討會(huì)關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題討論意見(jiàn)書(shū)［J］，人口與經(jīng)濟(jì)，1988，（5）：3-6.

［4］宋克輝.對(duì)城鄉(xiāng)劃分范圍與統(tǒng)計(jì)口徑的研究［J］.統(tǒng)計(jì)研究，1994，（5）：41-45.

［5］王嗣均，韓波.關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的思考［J］. 探索，1988，（6）：49-53.

［6］周一星，史育龍.城鄉(xiāng)劃分與“中國(guó)城鎮(zhèn)人口之謎”［J］.中國(guó)國(guó)情國(guó)力，1992，（5）：60-65.

［7］Zhang Juwei,Cai Yifei.Redefining“Urban”：A New Way to Measure Metropolitan Area［R］,OECD Publishing,2012.

［8］Office for National Statistics of the United Kingdom.The definition of urban areas［G］.http://www.ons.gov.uk/ons/guide-method/census/1991-and-earlier-censuses/1991-census-data/1991-census-urban-area-definitions.pdf.

［9］United Nations Statistics Division.Definition of “URBAN”.Demographic Yearbook2005［Z］.table 6.http://unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/Defintion_of%20Urban.pdf.