集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新改革的國(guó)內(nèi)典型案例分析

邢承濱，宮攀

(青島科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東 青島　266061)

集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新改革的國(guó)內(nèi)典型案例分析

邢承濱，宮攀

(青島科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東 青島266061)

對(duì)國(guó)內(nèi)3種典型的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新改革實(shí)踐：重慶市“地票”、成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和嘉興市“兩分兩換”進(jìn)行了分析。著重研究了不同土地制度創(chuàng)新改革實(shí)踐下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度及管理模式的適應(yīng)環(huán)境。并通過總結(jié)歸納，得出土地制度創(chuàng)新改革的方向。

集體建設(shè)用地；制度創(chuàng)新改革；土地流轉(zhuǎn)

引文格式：邢承濱，宮攀.集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新改革的國(guó)內(nèi)典型案例分析[J].山東國(guó)土資源，2015,31(2)：63-66. XING Chengbin, GONG Pan. Typical Cases Analysis on Reform and Innovation of Collective Construction Using Land[J]. Shandong Land and Resources, 2015,31(2):63-66.

為更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)，突破城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下所造成的土地市場(chǎng)效率和公平的雙雙受損局面，以及更加高效地解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)實(shí)困境。重慶、成都、浙江等地率先成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，各地基于自身情況和優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和管理，提出了不同且行之有效的制度改革創(chuàng)新形式。該文針對(duì)重慶市“地票”制度、成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度和浙江省嘉興市的“兩分兩換”制度進(jìn)行分析，以了解各種不同土地制度的管理模式、適應(yīng)環(huán)境，為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革提供理論借鑒。

1　試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度改革實(shí)踐

1.1重慶市“地票”

所謂“地票”，是指將農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾后，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，并以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所，可以在全市范圍內(nèi)進(jìn)行公開拍賣[1]?！暗仄薄敝贫鹊幕玖鞒虨椋菏紫?，買家從農(nóng)戶手中成功競(jìng)拍“地票”，就擁有選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃條件的農(nóng)用地權(quán)利；然后，政府在取得農(nóng)用地承包者的征地意愿并進(jìn)行妥善安置后，依法將該地塊轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，最后，通過招、拍、掛的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

“地票”制度規(guī)定：“地票”交易所產(chǎn)生的各項(xiàng)收益及相應(yīng)的政府補(bǔ)貼均歸農(nóng)戶及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。對(duì)于自愿放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，給予原房補(bǔ)償、宅基地退出補(bǔ)償以及相應(yīng)的住房補(bǔ)償[2]。“地票”制度的制定和實(shí)施主要基于重慶市以下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)因素和條件：①隨著重慶市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，住房條件也有了較大程度提升，舊房大面積棄之不用，廢棄的村莊規(guī)模越來越大。②農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，造成了大量宅基地閑置與浪費(fèi)，空置住房、一戶多宅的現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地利用率很低[3]。③重慶市當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶具有流轉(zhuǎn)其擁有宅基地的意愿，是保障“地票”制度成功實(shí)施的基礎(chǔ)。

1.2成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度以“還權(quán)賦能”為核心，通過對(duì)農(nóng)村房屋實(shí)施確權(quán)、登記和頒證，積極引導(dǎo)并建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。該項(xiàng)制度充分肯定了農(nóng)戶在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位[4]。同時(shí)，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度還規(guī)定，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保的全覆蓋。

成都市專門創(chuàng)建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，也意味著集體建設(shè)用地使用權(quán)首次邁入了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的大門。在利益分配方面成都市明確規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，政府只能按照一定比例征收基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)和耕地保護(hù)金[13]。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度之所以能在成都市成功實(shí)施，主要基于以下2個(gè)方面：①成都市作為西北經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)，具有比較強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時(shí)，成都市又是一個(gè)明顯的大城市帶大郊區(qū)的城市。因此，成都市具備了實(shí)施“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度的先決條件。②成都市也已經(jīng)建立起了一系列有形的土地交易市場(chǎng)或土地交易中心，為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和投融資服務(wù)提供了平臺(tái)。

1.3嘉興市“兩分兩換”

嘉興市根據(jù)不同的因素條件，制定了相應(yīng)的宅基地退出安置政策和管理模式。首先，按照宅基地所處的不同區(qū)位和地理?xiàng)l件劃分，主要有以下3種管理模式：公寓式安置、公寓和聯(lián)排式安置以及聯(lián)體公寓房和排屋安置[6]。其次，按照宅基地退出后的購(gòu)房或安置需求的不同，又可以細(xì)分為以下3種管理模式：①一次性的現(xiàn)金貨幣補(bǔ)償模式；②統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)安置房模式；③選擇在規(guī)劃新區(qū)或中心村以內(nèi)自建房模式，該種模式下政府給予相應(yīng)的建房補(bǔ)貼。

實(shí)施“兩分兩換”的土地管理制度，必須具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、群眾基礎(chǔ)和相應(yīng)的資源稟賦條件：首先，嘉興市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平較高，城鄉(xiāng)差距較小，農(nóng)業(yè)占比國(guó)民生產(chǎn)總值的比重逐年下降。其次，嘉興市在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來越旺盛，導(dǎo)致城市建設(shè)用地的供需矛盾加劇。最后，農(nóng)戶對(duì)于“兩分兩換”政策的支持和認(rèn)同，也是該制度可以穩(wěn)步向前推行的重要原因。

2　試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度綜述

2.1“地票”制度的綜合評(píng)價(jià)

重慶市“地票”制度在制定和實(shí)施過程中，展現(xiàn)了以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)和實(shí)效：一方面，“地票”制度打破了城鄉(xiāng)增減掛鉤制度所存在的區(qū)域局限性，實(shí)現(xiàn)了市域統(tǒng)籌，更大程度上化解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。另一方面，“地票”制度實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶、政府和城市建設(shè)用地需求者的三方共贏。此外，“地票”制度采取“先復(fù)墾、后交易”的管理模式，取代之前的“先占再補(bǔ)”的征地模式，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)上，更有效地保護(hù)了耕地。

然而，目前的重慶“地票”制度在實(shí)踐中，還存著諸多的問題和不足，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：①在集體建設(shè)用地復(fù)墾流轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題；②在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定，即“地票”的價(jià)格確定方面也缺乏合理依據(jù)；③在對(duì)失地農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償和實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的公平性方面，“地票”制度仍存在一些不足。

2.2“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度的綜合評(píng)價(jià)

成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度，在制定和實(shí)踐過程中，主要有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：①實(shí)施一元化的戶籍制度，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。②成都市所引導(dǎo)并建立的以“還權(quán)賦能”為核心的現(xiàn)代化土地產(chǎn)權(quán)制度，從根本上落實(shí)了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益[5]。③在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度的實(shí)踐過程中，充分做到了尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基本原則，有效地增加了農(nóng)民收入。

然而，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度在實(shí)施過程中，還存在3個(gè)方面的矛盾，亟待化解：①現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾。主要表現(xiàn)在規(guī)劃的完備性不足和規(guī)劃缺乏民主性；②征地制度改革與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之間的矛盾，如何合理恰當(dāng)?shù)膭澐侄叩慕缇€，是成都市又一亟待解決的問題；③現(xiàn)有征地補(bǔ)償安置政策體系與城鄉(xiāng)房屋自由流轉(zhuǎn)之間的矛盾也急需解決。

2.3“兩分兩換”制度的綜合評(píng)價(jià)

嘉興市“兩分兩換”制度所具有的優(yōu)勢(shì)和取得的一些成效：①通過落實(shí)“兩分兩換”制度，極大程度上盤活農(nóng)村宅基地，拓寬了其發(fā)展空間；有效解決了城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾。②推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。為發(fā)展高效生態(tài)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)鋪平了道路。與此同時(shí)，“兩分兩換”制度在保障失地農(nóng)民的社會(huì)保障、就業(yè)和養(yǎng)老問題上，也做出了良好表率，充分保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，得到了農(nóng)戶的普遍認(rèn)同，其參與積極性較高。

然而，該制度在制定和實(shí)施過程中，仍然存在缺點(diǎn)和問題：首先，從政府角度看，該項(xiàng)制度的工程浩大，啟動(dòng)資金較大且籌集難度較高，政府所承受的財(cái)政壓力較大[7]。同時(shí)，對(duì)政府而言，置換后土地的監(jiān)督管理也面臨較大的困境。其次，對(duì)農(nóng)戶而言，該項(xiàng)制度在實(shí)施過程中也存在著以下2方面問題:①土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償制度以及評(píng)估體系還存在較多問題；②失地農(nóng)戶的就業(yè)及過渡安置存在文化困境和處理不當(dāng)?shù)睦Ь砙8]。

3　集體建設(shè)用地管理制度改革方向

綜合分析和借鑒3個(gè)典型案例的基本管理模式、制度適應(yīng)環(huán)境以及制度自身的優(yōu)缺點(diǎn)，該文對(duì)集體建設(shè)用地制度改革方向進(jìn)行了以下探究性研究。

3.1逐步放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

通過對(duì)該文3種集體建設(shè)用地制度改革的基本管理模式研究，可以發(fā)現(xiàn)都在不同程度上嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，重慶市“地票”和成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度所依托的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)就是一個(gè)很好的實(shí)踐。現(xiàn)階段法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的絕對(duì)限制規(guī)定，顯然已經(jīng)不再適合現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)該對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，逐步放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。結(jié)合該文所分析的3種制度創(chuàng)新的成功實(shí)踐，可以因地制宜地采取不同形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式。例如，可以規(guī)定：在大城市周邊地區(qū)率先建立統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)城市周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)；對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)可以采取宅基地有償退出補(bǔ)償?shù)牧鬓D(zhuǎn)形式，降低農(nóng)村宅基地的空置率，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移[9]。從而在制度層面踐行黨的十八屆三中全會(huì)所提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的設(shè)想，實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

3.2明確農(nóng)村集體和農(nóng)戶在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的主體地位

該文所列舉的3種制度創(chuàng)新形式，在實(shí)踐過程中都著重強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶和農(nóng)村集體在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位，均充分尊重農(nóng)戶在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的意愿，這也是3種制度能夠在各自地區(qū)取得成功的先決因素。因此，未來土地管理制度應(yīng)進(jìn)一步明確將完整的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)賦予給集體和農(nóng)民，明確農(nóng)村集體和農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的主體地位[10]。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表的選擇，則應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的不同情況進(jìn)行確定，可以采取村民小組式的股份公司，也可以采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)商總公司或者是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社。另外，重慶市“地票”制度和嘉興市的“兩分兩換”制度的成功經(jīng)驗(yàn)也顯示，政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制中的角色應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督者而不是直接參與者，政府應(yīng)充分發(fā)揮其在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督職能。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，維護(hù)集體建設(shè)用地市場(chǎng)交易秩序，確保集體建設(shè)用地依法有序進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.3加強(qiáng)流轉(zhuǎn)收益分配和就業(yè)社保體制改革

結(jié)合3種成功的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，在不同形式的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利益分配中，3種制度均充分賦予了農(nóng)村集體和農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)收益分配中的主體權(quán)利，保障農(nóng)戶和農(nóng)村集體的合法土地收益權(quán)。也是這些制度能夠成功實(shí)踐的又一決定性因素。因此，結(jié)合3個(gè)典型案例的分析，認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善和推動(dòng)集體建設(shè)用地制度的改革：首先，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中應(yīng)進(jìn)一步明確失地農(nóng)戶的合法補(bǔ)償和收益權(quán)利，政府和國(guó)家不應(yīng)直接從流轉(zhuǎn)收益中抽取利潤(rùn)，為體現(xiàn)公平性原則，政府可以通過適當(dāng)?shù)呢?cái)稅機(jī)制進(jìn)行土地收益的二次分配和調(diào)節(jié)。其次，失地農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工，所面臨的就業(yè)難和社保機(jī)制不統(tǒng)一、不健全等問題，也是目前土地制度改革推進(jìn)的關(guān)鍵。只有從根本上解決和保障了原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)戶的根本生存和生活條件，才能更好地推進(jìn)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，推動(dòng)集體建設(shè)用地的制度改革和創(chuàng)新[11]。成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度中所規(guī)定的統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度就是一個(gè)積極的改革方向。與此同時(shí)，還要注重統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保養(yǎng)老機(jī)制，使失地農(nóng)戶可以享受同等的社會(huì)保障待遇。確保失地農(nóng)戶的就業(yè)和社保等問題得到妥善解決和安置。

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Typical Cases Analysis on Reform and Innovation of Collective Construction Using Land

XING Chengbin, GONG Pan

(Economics and Management College of Qingdao University of Science and Technology, Shandong Qingdao 266061, China)

In this paper, three typical reforms of rural collective construction land system, such as “l(fā)and license” in Chongqing, “decreasing urban using land and increasing rural using land ”in Chengdu and "seperation of homestead and the contracted land, seperation of relocation and land circulation, replacement of urban real estate by using homestead, and replacement of social security by using contractual operation right” in Jiaxing city have been analyzed. Adaptation environment of construction using land system and management mode under reform and innovation of different land policies have been studied emphasisly. Direction of land system in the future has been gained as well.

Collective construction using land; system reform and innovation; transfer; the direction of reform

2014-10-12；

2014-12-06；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

邢承濱(1989—)，山東濱州人，碩士在讀，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；E-mail:xingchengbin@163.com

F301.2

C

青島社科規(guī)劃項(xiàng)目：新型城鎮(zhèn)化背景下青島市集體建設(shè)用地管理制度創(chuàng)新研究(QDSKL140439)