城市生病了

明遠(yuǎn)

國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)委員，

國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部中國(guó)建設(shè)資訊化專家委員會(huì)委員、

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)、首席專家

公共安全可細(xì)分為很多領(lǐng)域，譬如自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全、社會(huì)安全等，從城市發(fā)展的角度看，近年來，大陸城市社會(huì)安全問題突出，上海的除夕“踩踏”事件、昆明火車站砍人事件、直到近來發(fā)生的長(zhǎng)江船難，凡此種種，社會(huì)以震撼的力量傳遞出諸多警訊。

事故頻發(fā)，誰人之過

近年來，全球和中國(guó)的公共安全形勢(shì)嚴(yán)峻，也受到各界的高度關(guān)注。儘管具體原因很多，但都脫離不了經(jīng)濟(jì)全球化和世界城市化的大背景，它們引發(fā)的人口的高密度集聚和高速度流動(dòng)，是公共安全事件不斷增多、形勢(shì)日趨惡化的主要原因之一。但絕大多數(shù)的公共安全事件都有一個(gè)交叉節(jié)點(diǎn)，這就是城市。一是城市活動(dòng)多，規(guī)模大，發(fā)生突發(fā)事件的頻率相對(duì)就高；二是由於城市人口密集，一出問題就後果嚴(yán)重，而且容易成為暴恐團(tuán)夥的襲擊目標(biāo)；三是城市影響大，在自媒體的時(shí)代也容易傳播，引起的各方面的反應(yīng)比較強(qiáng)烈。和交通擁堵、房?jī)r(jià)飆升、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一樣，公共安全問題在本質(zhì)上是一種新的“城市病”。

“城市病”的根源在於城市人口的“爆棚式”增長(zhǎng)和城市要素的過度集中。中國(guó)的城市化具有大規(guī)模、高速度和集中化的特點(diǎn)，再加上人口眾多的背景，不管什麼領(lǐng)域，都容易發(fā)生“城市病”。因?yàn)椤叭艘欢唷本筒蝗菀桌硇?，也不容易管理好。比如今?月的“股災(zāi)”，其中一個(gè)重要因素就是“炒股的人太多”，人多而資源不足，競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)很殘酷，而為了達(dá)到目的，就會(huì)有人不擇手段甚至鋌而走險(xiǎn)。以危險(xiǎn)化學(xué)品管理運(yùn)輸為例，近年來這方面的事故也為數(shù)不少，這也與這個(gè)行業(yè)的規(guī)模相關(guān)。據(jù)國(guó)家安監(jiān)總局2011年的一份統(tǒng)計(jì)，全國(guó)登記的危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)超過2.5萬個(gè)，年生產(chǎn)能力超過了60億噸。“人多”還會(huì)影響到傳播，在人人都是“無冕之王”的時(shí)代，無論什麼樣的公共安全事件，在中國(guó)的傳播速度和影響深度，也是一般人口較少的國(guó)家無法比擬的。

從現(xiàn)狀看，以城市公共安全為中心，中國(guó)已進(jìn)入到各種公共安全事件“高頻次、多領(lǐng)域、無規(guī)則”的“新常態(tài)”。由於城市公共安全具有“牽一髮而動(dòng)全身”或“蝴蝶效應(yīng)”，所以需要像應(yīng)對(duì)“城市病”一樣，做好公共安全的戰(zhàn)略規(guī)劃，並準(zhǔn)備打一場(chǎng)艱苦的持久戰(zhàn)。

當(dāng)今的公共安全，既包括了傳統(tǒng)的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、糧食安全、能源安全，也涉及到環(huán)境安全、衛(wèi)生安全、恐怖主義等新領(lǐng)域，近年來大陸頻傳的社會(huì)公共安全事件的原因相當(dāng)複雜，很難一概而論。但總體上看，與世界的“多極化”和中國(guó)的“轉(zhuǎn)型期”幹係甚大。在古希臘有個(gè)神話傳說，叫“潘朵拉的盒子”：在既有平衡被打破而新的生態(tài)系統(tǒng)尚未建立時(shí)，各種喪失了既定位置和功能的因素和集團(tuán)，必然陷入“一切人反對(duì)一切人”的野蠻和混亂中。

從深層次看，公共安全問題的原因複雜多元。有國(guó)際的，如全球恐怖主義，也有國(guó)內(nèi)的，如貧富兩極分化；有傳統(tǒng)的，如農(nóng)村青年進(jìn)城“變壞”，也有新生的，如利用互聯(lián)網(wǎng)詐騙等；有自然方面的，如近年來頻發(fā)的“城市地面下沉”和“城市內(nèi)澇災(zāi)害”，也有社會(huì)方面的，如北京、上海的“踩踏”事件和一些地方的“礦難”；有屬於群體性質(zhì)的，如先後在廈門、寧波等城市發(fā)生的PX項(xiàng)目事件，也有純屬個(gè)體的，如一些精神病人突發(fā)的暴力攻擊事件等；有政治和宗教方面的，如2014年昆明火車站發(fā)生的“砍殺”事件，也有法律和倫理方面的，如一直被嚴(yán)厲打擊但仍不時(shí)發(fā)生的“酒駕”等；有必然的，可以預(yù)警和防控，也有偶然的，叫人防不勝防。

這與中國(guó)城市公共安全的整體水準(zhǔn)不高有直接關(guān)係。以上海為例，儘管上海和長(zhǎng)三角的治安、管理在中國(guó)已經(jīng)算很好了，但據(jù)國(guó)外的一份“21世紀(jì)機(jī)會(huì)城市”研究報(bào)告，上海的公共安全指標(biāo)僅排在倒數(shù)第三。但毋庸置疑的是，中國(guó)各級(jí)政府一直在努力加強(qiáng)應(yīng)對(duì)，否則像這樣大的一個(gè)國(guó)家，現(xiàn)在的安全問題要嚴(yán)重得多。以城市災(zāi)害管理為例，目前中國(guó)已有“整合條塊關(guān)係強(qiáng)化屬地管理”的北京模式、“多元協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)與應(yīng)急回應(yīng)機(jī)構(gòu)相對(duì)接”的上海模式、“依託公安部門建立社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的廣州模式、“建立直屬市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急處置事業(yè)單位”的南寧模式等。此外，在應(yīng)對(duì)境外中資企業(yè)突發(fā)安全事件上，中國(guó)政府也有良好表現(xiàn)。如及時(shí)解救被綁架員工、“撤僑”等。

國(guó)際典範(fàn)，難抵本土化

目前全球在公共安全的預(yù)防或者應(yīng)急管理、救治領(lǐng)域，客觀上講，全面、絕對(duì)成功的城市案例很少，或者說是沒有。因?yàn)楣舶踩婕暗匠鞘械姆椒矫婷妫妥匀画h(huán)境變化的關(guān)係也越來越密切，很多事情不是完全憑藉人力就能控制的。但由於“安全需要”是建立城市的初衷之一，在當(dāng)今世界的很多城市，或是由於人口少、政治比較開明、社會(huì)矛盾不突出，或由於在慘痛教訓(xùn)中積累了充足經(jīng)驗(yàn)，在公共安全的技術(shù)、機(jī)制、制度、評(píng)估等方面，還是取得了很多成功的樣板，大的方面如德國(guó)早就建立的“衛(wèi)星預(yù)警系統(tǒng)”，小的方面如公共場(chǎng)所的安全預(yù)警及危機(jī)管理辦法。如已被中國(guó)城市廣泛採(cǎi)用的網(wǎng)格化城市管理和應(yīng)急處置，就是利用資訊技術(shù)劃定網(wǎng)格單元，通過即時(shí)監(jiān)測(cè)發(fā)出預(yù)警和提示風(fēng)險(xiǎn)。如在熱門旅遊景區(qū)安裝人流探測(cè)器控制流量，並隨時(shí)調(diào)度安保力量等。最新的是利用手機(jī)熱力圖，來疏導(dǎo)和控制公共場(chǎng)合因人流量大而可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。它們各有所長(zhǎng)，已成為全人類應(yīng)對(duì)公共安全的共同智慧。

但坦率而言，這些都是在各自的社會(huì)土壤中形成，有其獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)文化邏輯，對(duì)有些國(guó)家可能有效，對(duì)有些國(guó)家也不見得適合。就中國(guó)而言，可能“借鑒”意義有限。由於空間與經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大、人口和行政單元眾多、社會(huì)關(guān)係和文化成分複雜，中國(guó)的每一個(gè)問題，都因加入了“人口參數(shù)”而變得無比複雜，很難借鑒和使用其他國(guó)家的模式和經(jīng)驗(yàn)，或者說，在其他國(guó)家很成功的經(jīng)驗(yàn)和模式，一旦納入中國(guó)巨大的空間和人口框架，往往會(huì)變色、變質(zhì)和走樣。改革開放以來，我們學(xué)習(xí)和引進(jìn)了很多西方城市管理和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，大的方面如新城規(guī)劃、城市交通建設(shè)，小的方面如主題公園、汽車限購(gòu)，其中絕大多數(shù)就算不是夭折和失敗，也基本上不解決現(xiàn)實(shí)問題。在公共安全方面也是如此。那種簡(jiǎn)單“拿來”的做法，不可能解決中國(guó)城市的公共安全問題。比直接“拿來”更重要的，是結(jié)合國(guó)情甄別和選擇，因?yàn)椤靶雍喜缓夏_，只有自己才知道”。中國(guó)要形成應(yīng)對(duì)公共安全的“實(shí)用”模式，也需要進(jìn)行長(zhǎng)期的探索，不是一朝一夕就可以成功的。

而如何建立符合中國(guó)的“實(shí)用”社會(huì)安全機(jī)制，這個(gè)問題社會(huì)各界已經(jīng)探討多時(shí)。如樹立公共安全意識(shí)、開展公共安全教育和技能訓(xùn)練、建立應(yīng)對(duì)危機(jī)的資源儲(chǔ)備、健全公共場(chǎng)所、大型活動(dòng)的安全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制等。但2015年新年上海外灘陳毅廣場(chǎng)的“踩踏”事件，卻足以證明我們的理論研究與機(jī)制建構(gòu)多麼不切實(shí)際。上海幾乎是中國(guó)市民素質(zhì)最高、城市精細(xì)化管理最好的城市，所以這個(gè)事件的深層次原因，不是上海市民的公共安全意識(shí)不高，缺乏相關(guān)的安全教育和訓(xùn)練，也不是政府不重視或安防技術(shù)設(shè)施落後，甚至不是相關(guān)部門缺少應(yīng)急預(yù)案和規(guī)範(fàn)流程，而是這些平時(shí)的投入、積累和儲(chǔ)備，一到關(guān)鍵時(shí)刻都失靈了。這就說明，要解決的主要問題，不是外部而是內(nèi)部，不是客觀而是主體。

近年來，中國(guó)城市建設(shè)發(fā)展很快，在城市基礎(chǔ)設(shè)施等“硬體”方面，已不輸於西方的任何城市。但這只是為市民提供了“物質(zhì)條件”，更重要的是“人的城市化”。我曾說，中國(guó)城市化的三大問題之一是“不守規(guī)矩”。俗話說“沒有規(guī)矩，不成方圓”。城市是一個(gè)最需要“規(guī)矩”和遵守遊戲規(guī)則的地方。但長(zhǎng)期以來，在農(nóng)業(yè)文明背景下自由散漫慣了的人們，“沒有規(guī)矩”、“不講規(guī)矩”、“解構(gòu)規(guī)矩”已是“本性難移”，中國(guó)的很多城市公共安全事件，其實(shí)就是由於不按規(guī)矩行事、不遵守規(guī)則導(dǎo)致的。也可以說，“人的城市素質(zhì)低”，是我國(guó)城市化發(fā)展成本高、後遺癥多，也是城市公共安全事件頻發(fā)的主要原因之一。因此，如何儘快提升城市市民的理性素質(zhì)和文化素質(zhì)，養(yǎng)成遵循城市生活規(guī)範(fàn)和規(guī)則的良好習(xí)慣，完成自身從“農(nóng)村人”向“城市人”的轉(zhuǎn)換，才是應(yīng)對(duì)城市公共安全的治本之策。

智慧浪潮下的“安全模式”

自2008年IBM提出“智慧地球”的概念，目前，世界上已有超過50多個(gè)國(guó)家進(jìn)行試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)，形成了1200多個(gè)解決方案，廣泛應(yīng)用於交通、能源、環(huán)境、醫(yī)療、行政管理、物流等領(lǐng)域，其中很多都和公共安全有交集。以2012年“國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作”啟動(dòng)為標(biāo)誌，中國(guó)迅速進(jìn)入智慧城市規(guī)劃和建設(shè)的高潮期。目前，住建部等聯(lián)合批復(fù)的國(guó)家智慧城市試點(diǎn)已達(dá)277個(gè)，中國(guó)三大電信運(yùn)營(yíng)商簽約共建的智慧城市超過了400個(gè)，公共安全是其中的重要組成部分。

實(shí)際上，在此之前，以城市資訊化建設(shè)和網(wǎng)格化管理為代表，新一代資訊技術(shù)就已廣泛運(yùn)用於城市的交通管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、國(guó)家安全、社會(huì)治安等領(lǐng)域。智慧城市作為城市資訊化建設(shè)的綜合升級(jí)版，目的是使城市管理運(yùn)行更有效率，成本更低。再加上城市、特別是大城市公共安全形勢(shì)越來越嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，可以預(yù)測(cè)，在未來的智慧城市建設(shè)中，公共安全不僅會(huì)佔(zhàn)據(jù)越來越重要的位置，同時(shí)也是各城市要優(yōu)先和重點(diǎn)解決的版塊。如充分運(yùn)用城市資訊化基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)平臺(tái)，打破部門間的資料“壁壘”和聯(lián)通障礙，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建立大資料城市綜合性公共管理模型和平臺(tái)，及時(shí)抓取、分析和評(píng)估相關(guān)資料資訊，提升應(yīng)對(duì)公共安全事件和危機(jī)的反應(yīng)速度和決策效率等。

目前，中國(guó)智慧城市建設(shè)的主要問題，也不是技術(shù)和資訊化基礎(chǔ)設(shè)施，而是部門各自為戰(zhàn)，企業(yè)多頭並進(jìn)，如同外表華麗但並不宜居的大都市，往往成為“中看不中用”的擺設(shè)。對(duì)此我們團(tuán)隊(duì)曾提出，要強(qiáng)調(diào)資訊化技術(shù)手段與人文服務(wù)理念的結(jié)合，以城市的宜居度和人文關(guān)懷引領(lǐng)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)管理平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)形成一種科技、管理、人文有機(jī)結(jié)合和包容發(fā)展的智慧城市模式，這是綜合解決包括公共安全在內(nèi)的“城市病”的一劑良方。