新型城鎮(zhèn)化背景下淮北市城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌研究

李珊珊，孫　竹

新型城鎮(zhèn)化背景下淮北市城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌研究

李珊珊1，孫竹2

（1.合肥工業(yè)大學建筑設計研究院規(guī)劃二院，安徽合肥230022；2.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院設計九所，安徽合肥230022）

目前，我國處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為新型城鎮(zhèn)化的重點內容，從空間層面對它進行研究和梳理具有非常重要的意義。本文從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，分析礦業(yè)城市淮北在城鄉(xiāng)建設用地、居住空間、產業(yè)空間等方面的發(fā)展現狀，總結其在煤礦開采影響、行政界線限制和區(qū)域中心偏離下的全域空間特征，從而提出構建新型城礦鄉(xiāng)關系、培育組合次中心和引導控制全域空間的發(fā)展策略，探索在新型城鎮(zhèn)化背景下礦業(yè)城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間發(fā)展路徑，以期為其他礦業(yè)城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供借鑒。

新型城鎮(zhèn)化；空間統(tǒng)籌；淮北；礦業(yè)城市

DOI：10.13420/j.cnki.jczu.2015.06.017

淮北市位于全國中部平原，地處蘇魯豫皖四省交界地，是華東重要的能源基地之一和國家重要的糧、棉、畜禽、蔬菜生產基地。淮北市煤礦產業(yè)起步于20世紀50年代末期，在帶來城市經濟迅猛發(fā)展、城市人口迅速激增、城市地位迅速崛起的同時，也造成煤礦資源枯竭、沉陷區(qū)范圍進一步擴大和生態(tài)環(huán)境惡化的局面。國務院于2013年12月印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》中將淮北市列為衰退型城市，這意味著淮北市在煤礦資源面臨枯竭的期間，城鄉(xiāng)二元結構的局面會更加凸顯?；幢笔凶鳛槿珖?26個礦業(yè)城鎮(zhèn)之一，在全國推行新型城鎮(zhèn)化的背景下，進行城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的路徑研究，對礦業(yè)城市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的理論意義和現實意義。

1　淮北市城鄉(xiāng)空間發(fā)展現狀

1.1建設用地擴張與分布

1.1.1城鎮(zhèn)建設用地擴展，同時農村居民點用地縮減2003年以來，淮北市城鄉(xiāng)建設用地面積呈現顯著增長的態(tài)勢。十年間，建設用地總面積增長了28.4%，其中城市用地和建制鎮(zhèn)用地面積規(guī)模迅速擴大。2012年城市用地面積比2003年增長了1.41倍，建設鎮(zhèn)面積十年內增長了67倍，而在此期間農村居民點用地增減幾乎持平，唯一減少的是獨立工礦用地。

圖1　淮北市各類建設用地變化

從2003—2012年的土地利用變化來看，農村居民點用地和獨立工礦用地，經歷了兩次規(guī)模上縮減，分別是2005年和2008年，而這個時間段正是城市用地和建制鎮(zhèn)用地大幅擴張的轉折點，特別是城鎮(zhèn)用地十年間增長了67倍，說明城鎮(zhèn)用地無序擴張侵占著農村居民點用地和獨立工礦用地（見圖1）。

1.1.2城市空間拓展受限，縣城穩(wěn)步向西發(fā)展

（1）淮北市區(qū)。由于淮北市中心位于市域北部，濉溪縣城緊鄰市區(qū)西部邊界，受行政邊界影響，城市空間只能向南和東發(fā)展，而市區(qū)東部和南部礦產資源的開采，造成東部和南部土地沉陷。雖然淮北市積極采取了煤矸石綜合治理和再利用的措施，但是淮北市區(qū)可用空間還是較為零散且十分有限［1］。從1995—2012年，城市建設用地集中在鐵路和相山之間，隨后依托原有擴區(qū)以城市組團的形式納入城區(qū)范疇，城市建設用地向東和向南跳躍式擴展（見圖2）。根據Batty提出的緊湊度公式，反映了1995—2012淮北市城市建成區(qū)用地緊湊度變化過程，從中可以看出，隨著城市向外跳躍式擴展，緊湊度指數呈不斷下降趨勢。

圖2　淮北市建設用地分布

（2）濉溪縣城。濉溪縣城區(qū)北依淮北市區(qū)，縣城用地主要集中在新濉河以東，符夾鐵路以西，東部乾隆湖周圍有塌陷區(qū)，尚處于不穩(wěn)定狀態(tài)，西部和南部用地比較開闊。1995年后，城市用地越過新濉河，向西南擴展（見圖2）。和分散型結構的淮北城區(qū)相比，濉溪縣城是典型的集中塊狀結構，在城市空間結構中也是最緊湊的一種類型，城市圍繞著原有用地，向周圍較為緊湊、均衡地不斷擴展，城市緊湊度主要表現為上升（見圖3）。

圖3　淮北市和濉溪縣城緊湊度比較

（3）鎮(zhèn)區(qū)用地。在淮北全域18個城鎮(zhèn)中有大部分鎮(zhèn)區(qū)因采礦，而影響了建設用地擴展，甚至存在由于鎮(zhèn)區(qū)整個被沉陷區(qū)包圍，而不得選址新鎮(zhèn)區(qū)的情況。在這其中受采煤沉陷區(qū)影響限制鎮(zhèn)區(qū)用地發(fā)展的城鎮(zhèn)共有7個，由運煤鐵路線影響鎮(zhèn)區(qū)用地發(fā)展的建制鎮(zhèn)共有6個，比較具有發(fā)展空間的建制鎮(zhèn)是段園鎮(zhèn)、渠溝鎮(zhèn)、古饒鎮(zhèn)、韓村鎮(zhèn)、百善鎮(zhèn)、鐵佛鎮(zhèn)和雙堆集鎮(zhèn)。

1.2居住空間

（1）城市居住空間集聚老城區(qū)，待改造棚戶區(qū)規(guī)模量大。隨著城市空間的擴展，淮北市居住用地不再集中于老城區(qū)即相山區(qū)。1995年—2005年間，一方面相山區(qū)居住用地不斷向南延伸，另一方面在烈山區(qū)歷經了大規(guī)模行政區(qū)劃后，烈山區(qū)居住用地漸漸集聚，中心城區(qū)的居住用地分布的較為均衡，杜集區(qū)以工業(yè)為主，并無較大變化。2005年—2012年間，居住用地圍繞著三區(qū)繼續(xù)向外擴展，其中通過煤矸石粉煤灰覆土填充造地，相山區(qū)居住用地得以繼續(xù)向南擴張，增強了與烈山區(qū)、杜集區(qū)的空間連續(xù)性。濉溪縣城的居住用地規(guī)模并無大規(guī)模增長，受行政界線影響，主要向東跨過新濉河發(fā)展。

從2012年居住容積率來看，淮北市區(qū)以中等容積率為主，高容積率的居住用地集中在老城區(qū)，但以離散為主，烈山區(qū)并沒有顯現出集聚特性。濉溪縣城以低容積率為主，較高容積率的用地集中在閘河路兩側和縣城東部新區(qū)。

此外，在淮北市礦業(yè)城市的背景下，城市內分布著相當規(guī)模的棚戶區(qū)，從2008年的改造開始至2012年，剩余城市棚戶區(qū)待改造戶數24697戶，以相山區(qū)為主。

（2）全域居民點空間趨于分散，采礦沉陷造成村莊選址搬遷。2011年，全市有3257個村莊，村莊戶籍人口113.57萬人，農村居民點面積31271.0公頃，全市村莊人均居住使用面積275.3㎡，村民建房面積普遍過大。從居民點的分布情況來看，農民住宅多自然呈帶狀沿303省道和澮河沿線分布。城郊農村居民點隨著城市擴張，逐漸依據規(guī)劃統(tǒng)一拆遷，就近安置。另外，由于市域煤礦分布廣泛，面積達到1107.64平方公里，淮北市18個建制鎮(zhèn)中涉及17個，共有200多個村莊不同程度的壓覆資源，占探明儲量的50%。由于生產接替緊張，不少礦井就在村下或臨近村莊采煤，形成地表塌陷和傾斜，造成不少房屋嚴重開裂或倒塌，威脅著礦區(qū)群眾的生命財產安全，也影響著礦山企業(yè)的生產安全。1990—2008年淮北市境內采煤塌陷村莊已經搬遷了119個，2009年—2020年，預測搬遷村莊達267個，占全域村莊的8.2%，搬遷居民點面積達29.7平方公里。

1.3產業(yè)空間

1.3.1工業(yè)空間增長迅速，粗放為主

表1　各開發(fā)區(qū)基本情況

（1）淮北市區(qū)和濉溪縣城?；幢笔凶鳛橐虻V業(yè)開發(fā)而興起的城市，在20世紀50年代就已有工業(yè)萌芽，但是其真正獨立工業(yè)用地的擴張是始于1993年。從市區(qū)和濉溪縣城范圍來看，共陸續(xù)有7個工業(yè)園開始建立發(fā)展，2005年—2012年工業(yè)用地占總建設用地的比重從21.50%上升到30.45%。如果依據各類園區(qū)的規(guī)劃至2030年，7大工業(yè)園區(qū)用地將占城區(qū)規(guī)劃面積的近66%（見表1）。

1996年獲批的淮北市經濟開發(fā)區(qū)是省級開發(fā)區(qū)，位于淮北市東北郊，隨后杜集經濟開發(fā)區(qū)是2006年省政府批準籌建的中國礦山裝備制造基地，2011年淮北市作出了打造淮北新的經濟增長極，建設開發(fā)區(qū)新區(qū)的決定。各類開發(fā)區(qū)的相繼設立，造成城市東、南、西、北四翼工業(yè)區(qū)分散布置，淮北城區(qū)和濉溪縣城外圍被7大工業(yè)區(qū)包圍，而且其建設范圍已經伸入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政范圍內［2］。同時，對各開發(fā)區(qū)的畝均產值和畝均就業(yè)來看，工業(yè)用地的使用效率較低。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。近年來，以小城鎮(zhèn)為依托建設工業(yè)園區(qū)成為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)空間集中的重要措施，但淮北市市域范圍內采煤沉陷區(qū)嚴重。18個建制鎮(zhèn)內段園鎮(zhèn)、劉橋鎮(zhèn)、百善鎮(zhèn)、南坪鎮(zhèn)和韓村鎮(zhèn)設有工業(yè)園區(qū)，其中韓村鎮(zhèn)的新型煤化工合成材料基地，現有建成區(qū)面積3.25平方公里，規(guī)劃建設面積20.4平方公里?？傮w來看，位于北部片區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)有較多發(fā)展，但是工業(yè)用地的使用是屬于粗放式、外延式的擴張模式。

1.3.2農業(yè)空間總體減少，分散經營從2003年—2010年，淮北市耕地面積以平均每年0.26%的速度減少，至2010年人均耕地面積為2.14畝。減少的耕地一部分是由于不斷被建設用地所占用，另一部分是因為淮北地處江淮平原，礦區(qū)與耕地在地理分布上基本重合，煤炭開采引起地面沉陷，預計到2020年沉陷區(qū)中的耕地面積將達到10392.58公頃，占淮北市2010年耕地面積的5.85%。

但是淮北市一直在積極整理耕地復墾，包括通過土地平整、舊村改造和合并、和塌陷土地進行復墾治理，耕地面積減少速率從2004年的0.6%下降到2010年的0.016%。

從產業(yè)化角度來看，淮北農產品產業(yè)化率逐步提升，創(chuàng)建了6個現代農業(yè)示范園區(qū)，但是仍舊以傳統(tǒng)農業(yè)占主導地位。分散的農業(yè)經營一定程度上阻礙了城市空間的有序擴展，而城市空間的無序擴展反過來又進一步浪費了土地資源，阻礙了農業(yè)產業(yè)化生產。

1.4公共服務空間

1.4.1城市商服中心單一，縣城商服分布零散由于淮北市在發(fā)展初期是走“先企業(yè)后城市”的模式，在管理上實行“政企合一”的體制，所以分布在城市各處的礦點周邊不僅建有工人村，相伴的也會設有小學、醫(yī)院、市場等公共服務設施，以提高資源開發(fā)的效率，降低管理成本。所以在很長的一段時間內除了市區(qū)內設有較多的公共服務設施之外，圍繞著周邊的礦區(qū)也會散點布置一定的服務設施。2000年后，隨著礦業(yè)企業(yè)承擔政府職能的分離，商服用地在相山區(qū)發(fā)展，從單獨斑塊狀變?yōu)檫B續(xù)線狀。從2012年現狀來看，雖然商服用地在烈山區(qū)和杜集區(qū)有所增加，但還是高度集中于相山區(qū)，這種單中心結構無法支撐日益擴張的城市空間。從濉溪縣城的商服用地分布來看，縣城一直沒有形成較為集中的商服集中區(qū)，地塊規(guī)模小且分布零散，且分布有向西部新區(qū)轉移的態(tài)勢?？傮w而言，空間上呈現較為破碎的形態(tài)。

1.4.2基礎設施向村莊覆蓋不夠，沉陷區(qū)阻礙設施落地隨著農村衛(wèi)生基礎設施、農村沼氣服務項目、農村安全飲水工程和農村公路建設等項目的實施，淮北市農村基礎設施有了明顯改善。但從燃氣普及率和生活垃圾處理村莊的比率來看村莊燃氣氣化率低，垃圾處置大多為簡易堆放，尚未將農村地區(qū)納入一體化的服務范圍。采煤沉陷區(qū)對市政設施落地及管線的敷設造成較大障礙，如采煤沉陷經常導致變電站的不斷遷移。

2　淮北市城鄉(xiāng)空間發(fā)展主要特征分析

2.1城因礦興，空間受限嚴重

對于淮北這樣的礦業(yè)城市，礦業(yè)點是廣泛分布于城鄉(xiāng)空間中的一種核心要素。礦業(yè)點帶來大量的人口聚集以及設施配套，城市迅速崛起。但是由于礦產資源分布在市域范圍內呈“大集中，小分散”的格局，加上早期交通不發(fā)達，職工大都沿礦居住，使礦業(yè)城市空間結構比較分散，呈現“點多，線長，面廣”的狀態(tài)［3］。原來的職工住房因為房屋建設質量差，基礎設施不完善，由于其治安和消防隱患大，亟待改造。此外，由于煤礦開采產生的沉陷區(qū)也造成城鄉(xiāng)建設空間受限、農民搬遷、可利用土地減少等負面影響。更重要的是，淮北市的產業(yè)結構與農業(yè)經濟聯系的分離，使社會經濟要素過度集中于城區(qū)，阻礙了城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。

2.2城鎮(zhèn)空間格局不合理，南北差異大

一方面淮北市區(qū)和其唯一的縣城濉溪縣區(qū)位皆偏北，受城市帶動影響，其周邊城鎮(zhèn)也興起了一定規(guī)模的工業(yè)園，在非農業(yè)人口、固定資產投資和財政收入方面都高于南部地區(qū)。而南部地區(qū)在耕地規(guī)模、糧食產量和水資源方面優(yōu)于北方。另一方面，北部城鎮(zhèn)煤礦開采早，城鎮(zhèn)建設和配套的水平高，目前正在探索尋找產業(yè)轉型。而南部煤炭資源儲備大，成為新的開采重心，南北區(qū)域發(fā)展差距更加失衡。

2.3區(qū)劃交錯，城鄉(xiāng)空間混雜

淮北市中心城區(qū)位于市域北部，其北部和西部都已直抵市界，既難以輻射南部地區(qū)，也缺乏拓展空間。同時淮北市區(qū)與濉溪縣城緊密相連，同城化發(fā)展，一方面淮北市自身的城市功能無法得到合理的完善和加強，另一方面城市的功能難以在更大范圍內得到合理發(fā)揮。對于濉溪縣城來說，縣城內沒有自己獨立的政治、經濟、文化中心。同時淮北市的新住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)不少已經拓展到同城而治的縣域內，給縣域經濟發(fā)展和行政管理帶來了不少新的問題。

3　基于新型城鎮(zhèn)化的空間統(tǒng)籌路徑

3.1構建新型城礦鄉(xiāng)關系，實現空間集中配置

新型城鎮(zhèn)化要求轉變城市發(fā)展方式，支持資源枯竭城市轉型。既要加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，大力推進棚戶區(qū)改造，又要促進社區(qū)化發(fā)展，增強服務城市、帶動農村、承接轉移人口功能。新型城礦鄉(xiāng)關系在充分考慮地上與地下的統(tǒng)籌的基礎上，構建棚戶區(qū)、塌陷區(qū)整治與城市建設同步，將棚戶區(qū)改革納入城市空間規(guī)劃，把塌陷區(qū)整治與構建城市綠色空間網絡和公共開敞體系相結合。同時促進市域范圍內塌陷區(qū)治理與村莊搬遷、人口集聚同步，探索現行規(guī)劃搬遷、塌陷后整理復墾的新模式，合理配置土地的利用效率，引導人口集中。并實行企業(yè)分離辦社會職能與社區(qū)建設配套同步，減輕國有企業(yè)的社會負擔，深化國有企業(yè)改革，同時改造提升社區(qū)，建設相應的公共服務設施［4］。

3.2城鎮(zhèn)空間結構優(yōu)化，培育組合次中心

新型城鎮(zhèn)化空間結構優(yōu)化，重點在于形成等級有序的城市空間體系，擴大集聚與擴散效應，加速緩解甚至消除復合型二元結構［5］。強化中心城市的區(qū)域發(fā)展帶動力，培育具有發(fā)展優(yōu)勢和潛力的城鎮(zhèn)發(fā)展，傳遞中心城市的經濟輻射力，構建科學合理的城鎮(zhèn)等級結構［6］。

鑒于淮北市南部缺乏核心城鎮(zhèn)的帶動和引領，為了撬動南部發(fā)展洼地的整體提升，在綜合考慮現有城鎮(zhèn)發(fā)展和條件后，選擇了百善鎮(zhèn)和臨渙鎮(zhèn)通過功能分攤，建設南部組合次中心的多組團發(fā)展模式。以市場導向下的持續(xù)培育為主要手段，引導各功能組團，差異化發(fā)展。最終形成“一主一次兩星”的城鎮(zhèn)中心體系，“一主”是淮北主城區(qū)，“一次”是南部組合次中心，“兩星”是段園和南坪兩個中心鎮(zhèn)。同時強化淮北市城鎮(zhèn)、村莊、產業(yè)的軸線拓展態(tài)勢，以線聚點和以點帶面，維持城鄉(xiāng)空間各自特點，營造城鄉(xiāng)分異的空間景觀，整合、優(yōu)化淮北市村鎮(zhèn)空間結構。

3.3全域的功能空間劃分，規(guī)劃控制與引導

新型城鎮(zhèn)化提倡通過城市區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的功能空間統(tǒng)籌，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設、農田保護、產業(yè)集聚、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。將全市域劃分為5個主體功能區(qū)，包括：主城優(yōu)化提升區(qū)、近郊功能延伸區(qū)、皖蘇合作示范區(qū)、優(yōu)勢農業(yè)集聚區(qū)和煤化產業(yè)功能區(qū)，分別進行規(guī)劃控制和引導。

3.4均等化的城鄉(xiāng)服務體系，全覆蓋的基礎設施配套

《規(guī)劃》中明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，加快基礎設施向農村延伸”，和“加快公共服務向農村覆蓋，推進公共就業(yè)服務網絡向縣以下延伸”［7］。淮北市強調城鎮(zhèn)密集地區(qū)的公共設施和基礎設施的扁平化配置，在村鎮(zhèn)點狀發(fā)展地區(qū)強調社會公共設施和基礎設施的集中布局。完善“主城區(qū)-鎮(zhèn)區(qū)-中心村-基層村”四級社會服務設施配套體系，優(yōu)先促進城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展，加大市政基礎設施向農村地區(qū)延伸力度和覆蓋力度，完善農村商貿流通服務網絡。

4　結論

國務院于2013年12月印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》中提出“資源富集地區(qū)新矛盾顯現，可持續(xù)發(fā)展壓力較大”。礦業(yè)城市由于礦產資源的開采而興，興盛的同時帶來城鄉(xiāng)二元矛盾加劇，從當前的城、礦、鄉(xiāng)三者關系來看，體現出“三元分隔”的總體態(tài)勢，其表象是三者的產業(yè)、空間、配套設施等的相互分離，其實質是體制與機制的障礙［8］。由于地下采煤沉陷區(qū)的分布對地面的居住、生產、建設具有直接的、無法回避的作用，將直接影響產業(yè)布局、城鎮(zhèn)村體系以及配套支撐體系的布局。因此，需充分考慮地上與地下的統(tǒng)籌，緊緊抓住采煤沉陷區(qū)搬遷安置和綜合治理這一個關鍵點，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標指引下空間重組，引導工業(yè)向園區(qū)集中、農村人口向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經營集中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

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［責任編輯：余義兵］

TU984

A

1674-1102（2015）06-0053-04

2015-03-24

李珊珊（1988-），女，安徽蕪湖人，合肥工業(yè)大學建筑設計研究院規(guī)劃二分院助理工程師，碩士研究生，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃與設計；孫竹（1985-），男，安徽宣城人，安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院設計九所工程師，碩士研究生，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃與設計。