新統(tǒng)合模式下食品安全監(jiān)管潛在合作困境的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
——兼評新修訂《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定

姜駿

新統(tǒng)合模式下食品安全監(jiān)管潛在合作困境的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
——兼評新修訂《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定

姜駿[1]

目前，我國食品安全事件進(jìn)入高發(fā)期，而監(jiān)管主體、產(chǎn)銷主體和消費主體三方的監(jiān)管合作嫌隙是一大肇因。有鑒于此，2013年初，我國將原多部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管模式變革為以食藥監(jiān)總局為主導(dǎo)的統(tǒng)合協(xié)調(diào)監(jiān)管模式，并于2015年修訂《食品安全法》。基于信息不對稱理論可以發(fā)現(xiàn)，雖然相關(guān)立法修訂在不少方面有利于三方合作的改進(jìn)，但鑒于“失措”“失信”與“失察”因素制約，三方主體仍可能面臨潛在的合作困境。為此，有必要以強(qiáng)化消費主體共治責(zé)任、激勵產(chǎn)銷主體合作意愿以及引入監(jiān)管主體良性競爭為切入點，進(jìn)一步檢討監(jiān)管模式構(gòu)建上的相關(guān)制度問題，進(jìn)而完善我國食品安全信息的溝通機(jī)制，促進(jìn)有效監(jiān)管合作。

食品安全；監(jiān)管模式；合作困境；信息不對稱

一、問題的提出

隨著我國食品行業(yè)結(jié)構(gòu)的兩極化，[1]主要表現(xiàn)為:(1)食品消費的兩極化，即食品市場向滿足基本消費與奢侈消費兩個方向發(fā)展，中檔產(chǎn)品的生存空間被壓縮。(2)食品企業(yè)的兩極化。一方面是一些諸如中糧集團(tuán)等規(guī)?；蛢r值化的大型食品企業(yè)的形成，另一方面，尚存在大量的中小型微利企業(yè)。(3)食品流通渠道的兩極化，表現(xiàn)為現(xiàn)代零售渠道對傳統(tǒng)分銷零售渠道的分流。參見史賢龍《中國食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的兩極化趨勢》，載于“中國食品科技網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://www.tech-food.com/kndata/1034/0069073.htm，訪問時間:2014年6月5日。食品監(jiān)管法律關(guān)系中監(jiān)管、產(chǎn)銷和消費三方主體的合作嫌隙已成為食品安全問題發(fā)生和激化的主要原因，主要表現(xiàn)為:(1)食品消費的兩極化使得產(chǎn)銷主體和消費主體之間無法建立穩(wěn)定的供求關(guān)系和利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制。同時，鑒于食品安全事故頻發(fā)，消費主體對食品市場負(fù)面信息更為敏感，易引發(fā)過激反應(yīng)，殃及合規(guī)產(chǎn)銷主體，如2011年西瓜膨大劑事件[2]2011年5月，江蘇丹陽曝出膨大劑致西瓜爆炸消息，并稱食用膨大劑可致癌，造成包括遠(yuǎn)在海南的文昌市在內(nèi)的多地西瓜滯銷。而事實上，由于氣候條件適宜，文昌西瓜根本未添加膨大劑。同時，膨大劑系農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)使用農(nóng)藥，合理使用也不會造成危害。參見趙葉萍、葛晨《“膨大劑”傳言殃及西瓜產(chǎn)業(yè)》，《北京青年報》2011年5月28日，第A11版。。(2)食品企業(yè)規(guī)模的兩極化造成了監(jiān)管的兩極化，不僅食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量安全控制體系因企業(yè)發(fā)展水平參差而無法統(tǒng)一，而且監(jiān)管主體疲于整治中小型無證無照企業(yè)，疏于對大型產(chǎn)銷主體的日常監(jiān)管和對消費主體投訴舉報的及時處理，釀成2008年三鹿毒奶粉事件，監(jiān)管信任度下降。(3)食品流通渠道的多樣化弱化了信息披露機(jī)制對產(chǎn)銷主體行為的約束力，加大了環(huán)節(jié)監(jiān)管的難度，如2013年德國大閘蟹網(wǎng)絡(luò)團(tuán)購事件[3]2013年8月，在中國駐德大使館和德國農(nóng)業(yè)部協(xié)助下，支付寶旗下“聚劃算”網(wǎng)站發(fā)起德國大閘蟹團(tuán)購活動。該月22日，國家質(zhì)檢總局表示德國大閘蟹尚不具備對華出口資質(zhì)。同年9月，該網(wǎng)站因進(jìn)口流程不完備而無法按時發(fā)貨，向消費者全額退款并另行支付30%賠償金。參見李倩《德國大閘蟹不來了》，《浙江日報》2013年9月4日，第10版。。

而究其合作嫌隙的實質(zhì)，乃在于三者目的的不一致:產(chǎn)銷主體主要追求利潤的最大化，消費主體則要滿足自身效用的最大化，而理想的監(jiān)管主體旨在實現(xiàn)社會福利的最大化。但另一方面，三方關(guān)系又非絕對不可調(diào)和——產(chǎn)銷主體的生產(chǎn)經(jīng)營受到聲譽機(jī)制的約束，需要消費主體的信息反饋和監(jiān)管主體的管理調(diào)控；[1]參見吳元元《信息基礎(chǔ)、聲譽機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學(xué)》2012年第6期，第115—133頁。消費主體依靠產(chǎn)銷主體的真實信息和監(jiān)管主體的保護(hù)引導(dǎo)以獲得滿意的食品；監(jiān)管主體對社會福利的增進(jìn)則有賴于包括生產(chǎn)、消費在內(nèi)各市場主體的信息披露與反饋。[2]正如哈耶克所說:“每個人實際上都對所有其他人來說具有某種優(yōu)勢，因為每個人都掌握可以利用的獨一無二的信息，而基于這種信息的決策，只有由每個個人作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用?！眳⒁奫奧]A.哈耶克《個人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，賈湛等譯，北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第77頁?？梢姡獙崿F(xiàn)食品安全，監(jiān)管主體有效信息管理、產(chǎn)銷主體自覺信息披露以及消費主體適切信息反饋三者缺一不可，[3]Alexia Brunet Marks，“Check Please:Using Legal Liability to Inform Food Safety Regulation”，50 Hous. L.Rev.723(2013)，p.723.而作為三方主體合作的一大動機(jī)，食品信息溝通的保障也應(yīng)成為監(jiān)管模式設(shè)計的重要基準(zhǔn)。

鑒于上述監(jiān)管合作嫌隙的現(xiàn)狀以及監(jiān)管模式對于食品信息溝通管理體系形成的重要作用，2013年3月，國務(wù)院在未及修正相關(guān)監(jiān)管法律制度的情況下先行通過機(jī)構(gòu)調(diào)整將涉及食品安全各環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)力集中于國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡稱“食藥監(jiān)總局”)。[4]與此同時，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管；國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定和風(fēng)險的評估檢驗；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)相關(guān)品生產(chǎn)加工和進(jìn)出口食品監(jiān)管；國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)廣告活動的監(jiān)管；商務(wù)部負(fù)責(zé)食品行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃；公安部負(fù)責(zé)食品犯罪偵查。參見《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(國發(fā)[2013]14號)和《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)[2013]24號)。2015年4月，經(jīng)多次修改討論，全國人民代表大會常務(wù)委員會正式通過《食品安全法(修訂案)》(以下簡稱“新法”)，進(jìn)一步明確了“預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治”原則(第3條)下的統(tǒng)合協(xié)調(diào)監(jiān)管模式。

如果說2013年機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)還只是側(cè)重于進(jìn)一步改善監(jiān)管主體之間的合作，那么新法“社會共治”的原則至少對監(jiān)管主體與消費、產(chǎn)銷主體的合作改進(jìn)提出了要求。另外，基于制度比較的視角，既有強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體間合作的美國多部門全程監(jiān)管模式，[5]參見Robert B.Wallace＆Maria Oria eds.，Enhancing Food Safety:The Role of The Food and Drug Administration，National Academies Press(2010)，pp.43—54.也有側(cè)重監(jiān)管主體與產(chǎn)銷主體合作的英國統(tǒng)一監(jiān)管模式，[1]參見Bridget M.Hutter＆Tola Amodu，“Risk Regulation and Compliance:Food Safety in the UK”，The London School of Economics and Political Science of the University of London NCP.04219，2008. Available at http://www.lse.ac.uk/researchAndExpertise/units/CARR/pdf/NCP04219.pdf.還有日本分環(huán)節(jié)和按品種的混合監(jiān)管模式，[2]參見[日]梶川千賀子《食品安全問題と法律·制度》，日本:農(nóng)林統(tǒng)計出版社，2012年，第21—25頁。反映出各國在監(jiān)管模式設(shè)計以及合作側(cè)重對象上的差異。

那么，在食品市場存在信息不對稱的情況下，我國的監(jiān)管合作將面臨哪些制約因素?新法構(gòu)建的統(tǒng)合監(jiān)管新模式是否能夠緩解這些因素對監(jiān)管合作的制約，又是否會造成新的問題?為解答上述疑問，本文以此次《食品安全法》修訂為契機(jī)，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，基于信息不對稱等理論，結(jié)合草案相關(guān)修訂和市場現(xiàn)狀，嘗試對我國新統(tǒng)合協(xié)調(diào)模式下的監(jiān)管合作問題及相應(yīng)改進(jìn)措施作一淺析。

二、信息不對稱理論下食品安全監(jiān)管合作的制約因素

鑒于食品的經(jīng)驗品特性，[3]參見 Phillip Nelson，“Information and Consumer Behavior”，78 Journal of Political Economy 311 (1970)，pp.312，325.該學(xué)者開創(chuàng)性地將食品歸于“經(jīng)驗品”(experience food)，即在消費后才能了解其真實信息的產(chǎn)品。各方主體之間信息不對稱所引發(fā)的博弈現(xiàn)象已得到了國內(nèi)一些學(xué)者的關(guān)注。[4]如參見李想、石磊《質(zhì)量的產(chǎn)能約束、信息不對稱與大銷量傾向:以食品安全為例》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2011年第2期，第42—67頁；宋慧宇《食品安全監(jiān)管模式改革研究——以信息不對稱監(jiān)管失靈為視角》，《行政論壇》2013年第4期，第83—88頁；張宏軍、李敏《信息不對稱下政府監(jiān)管部門與食品企業(yè)的行為博弈分析》，《湖北第二師范學(xué)院學(xué)報》2014年第4期，第72—76頁。值得一提的是，當(dāng)前國內(nèi)的相關(guān)研究主要側(cè)重于探討信息不對稱前提下各主體之間的具體行為博弈，而從監(jiān)管合作層面分析并改善食品市場信息不對稱問題的研究相對較少。事實上，就食品安全監(jiān)管而言，信息不對稱理論的意義不僅在于從微觀視角闡釋各方主體合作博弈生成的機(jī)理，而且從反面揭示出食品安全信息溝通管理之于監(jiān)管合作及食品安全的重要性，同時也為監(jiān)管合作制約的成因分析提供了一個基于信息資源配置的研究范式。

(一)消費主體的“失措”

盡管在保障食品衛(wèi)生與安全一點上，消費主體的目標(biāo)與監(jiān)管主體相符，但行為經(jīng)濟(jì)學(xué)已然指出消費主體在有限理性決策下自身效用最大化難以實現(xiàn)的問題。[1]參見[美]彼得·戴蒙德、[美]漢努·瓦蒂艾寧《行為經(jīng)濟(jì)學(xué)及其應(yīng)用》，賀京同譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2011年，第2—3頁。而經(jīng)實證調(diào)查，消費主體對食品的評價與其掌握的食品安全信息程度有關(guān)，正面信息有利于改善其對食品的評價，而反復(fù)的信息強(qiáng)化也在一定程度上可以提高其對相應(yīng)食品的購買愿望。[2]參見周應(yīng)恒、霍麗玥、彭曉佳《食品安全:消費者態(tài)度、購買意愿及信息的影響——對南京市超市消費者的調(diào)查分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第11期，第53—59頁。基于此理論與實證結(jié)論，信息不對稱條件下消費主體的“失措”行為可以歸因于以下四個方面:(1)真實食品信息的不足使得消費主體缺乏作出準(zhǔn)確評價的依據(jù)，而這種信息不足既可能緣于知悉者的消極懈怠或主動隱瞞，也可能緣于消費主體對信息獲取成本的考慮而無意或無力獲取信息；(2)無效食品信息的冗余增加了消費主體搜尋所需信息的時耗成本，同時在其信息獲取量有限的情況下會降低決策的質(zhì)量；[3]詳言之，無效信息的冗余會對消費主體決策產(chǎn)生以下影響:(1)使決策更為個性化和復(fù)雜化；(2)造成消費主體困惑與不信任；(3)造成所需商品購買的遲滯，進(jìn)而對該商品給該消費主體帶來的實際效用產(chǎn)生負(fù)面影響。有鑒于此，應(yīng)設(shè)法減少信息供給的偏差程度。參見Dennis M.Conley＆Mark A. Wade，“Assessing Information Bias and Food Safety”，11 International Food and Agribusiness Management Review 1(2008)，pp.2—4.(3)虛假食品信息的誤導(dǎo)會致使消費主體作出非最優(yōu)的選擇；(4)特定安全事件信息會在一定時期內(nèi)造成消費主體的風(fēng)險感知偏差[4]參見周應(yīng)恒、馬仁磊、王二朋《消費者食品安全風(fēng)險感知與恢復(fù)購買行為差異研究——以南京市乳制品消費為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第1期，第111—117頁。和明顯的損失厭惡。

上述各類“失措”行為將對監(jiān)管合作造成以下制約:(1)信任度降低。僅以2008年毒奶粉事件后我國嬰幼兒奶粉市場為例，2013年我國奶粉市場規(guī)模達(dá)到600億元，但其中國產(chǎn)廠商只占46%，且一度出現(xiàn)海外搶購奶粉風(fēng)潮。而2008年之前，進(jìn)口奶粉在我國的市場占有率僅為30%左右。[5]新華社:《雙管齊下能否重塑國產(chǎn)奶粉市場信心?》，《西安日報》2014年5月13日，第15版。可與此市場反饋不同的是，近年來我國國產(chǎn)奶粉監(jiān)管趨嚴(yán)，未發(fā)生明顯食品安全事件，反倒是恒天然、澳妙可等進(jìn)口奶粉問題不斷。究其原因，消費主體的選擇并非完全基于食品質(zhì)量，而受其風(fēng)險偏好的影響，主觀上對本國產(chǎn)銷主體和監(jiān)管主體喪失了信任。(2)消費反饋機(jī)制弱化，市場效率降低。消費主體不僅是食品信息的接收者，而且也是重要提供者。畢竟，囿于技術(shù)水平，監(jiān)管主體尚不能完全探知食品的衛(wèi)生安全情況。作為經(jīng)驗品，食品的安全問題有時只有經(jīng)消費主體食用后才能發(fā)現(xiàn)。此類消費信息的反饋存在直接、間接兩種方式——前者系通過投訴、舉報等手段向監(jiān)管或產(chǎn)銷主體直接提供食品安全信息；后者系通過購物決策或私下交流等方式間接反映食品安全信息。而不管以哪種方式，都是監(jiān)管決策以及市場自發(fā)調(diào)節(jié)的重要依據(jù)。一旦消費主體“失措”，則可能伴之以監(jiān)管資源的浪費及市場的損失，如各類食品謠言事件。(3)目標(biāo)認(rèn)知差異凸顯。就消費主體而言，在存在公共監(jiān)管主體的背景下，盡管知道監(jiān)管成本將以稅收的形式轉(zhuǎn)嫁自身，但由于成本的共擔(dān)性和風(fēng)險的不確定性，消費主體會傾向于利用公共監(jiān)管資源實現(xiàn)自身效用最大化的目的，是為“搭便車”現(xiàn)象；但對監(jiān)管主體而言，風(fēng)險規(guī)制須遵行“最低限額原則”(de Minimis Principle)，即對于那些相當(dāng)不確定且輕微的風(fēng)險，基于成本的考量應(yīng)在規(guī)制中予以忽略。[1]見Martin Peterson，“What Is a de Minimis Risk?”，4Risk Management47(2002)，pp.47—55.因此監(jiān)管的目的并非意在為消費主體徹底消除風(fēng)險，而是通過市場、行政和法律等機(jī)制，將各種風(fēng)險進(jìn)行分配和轉(zhuǎn)移，從而使影響目標(biāo)實現(xiàn)的不確定性降至最低，以預(yù)防危害。

(二)產(chǎn)銷主體的“失信”

作為監(jiān)管對象，產(chǎn)銷主體與監(jiān)管主體的合作更多地體現(xiàn)為前者對立法規(guī)范的恪守、執(zhí)法檢查的配合，以及雙方就產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、政策制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面信息的溝通——一方面，產(chǎn)銷主體依靠監(jiān)管主體懲處不正當(dāng)競爭行為，維持食品市場秩序，并獲取生產(chǎn)指導(dǎo)與支持；另一方面，監(jiān)管主體不僅在日常監(jiān)察中需要借助產(chǎn)銷主體真實生產(chǎn)經(jīng)營信息的披露，而且在法律制度與宏觀政策的完善上，也需要聽取作為“系鈴人”的產(chǎn)銷主體的意見，以保證監(jiān)管措施的可行性、針對性和有效性。此外，產(chǎn)銷主體守法自律的市場行為本身也有助于減少監(jiān)管成本。[1]如美國豬肉生產(chǎn)和包裝企業(yè)之間通過自發(fā)訂立行銷合同而減少了豬肉質(zhì)量評估費用，提升了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并降低了交易成本，進(jìn)而實現(xiàn)了豬肉食品質(zhì)量的改善。See Stephen W.Martinez＆Kelly D.Zering，“Pork Quality and the Role of Market Organization”，USDA-ERS Agricultural Economics Report No. 835，2004，available at http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/33973/1/ae040835.pdf.但由于信息上的不對稱，部分產(chǎn)銷主體，特別是缺乏聲譽資本的投機(jī)性生產(chǎn)經(jīng)營者，會利用監(jiān)管主體和消費主體對食品信息的缺乏而從事敗德行為，在短期內(nèi)牟取更大收益。

產(chǎn)銷主體此類“失信”行為對監(jiān)管合作的制約主要表現(xiàn)為以下三個方面:(1)加劇與監(jiān)管主體的對立?！笆拧毙袨榈念l發(fā)會使監(jiān)管主體逐漸喪失市場信心，轉(zhuǎn)而通過嚴(yán)厲的罰則和頻繁的監(jiān)察來增強(qiáng)威懾，彌補信息上的不對稱，使得雙方從“同舟共濟(jì)”的合作關(guān)系轉(zhuǎn)變成“貓捉老鼠”的對立關(guān)系。[2]如上海市食品添加劑行業(yè)協(xié)會秘書長吉鶴立教授就指出:“在許多地方，政府監(jiān)管人員和生產(chǎn)企業(yè)對立情緒很大，企業(yè)稱監(jiān)管人員為‘黑貓’，企業(yè)對‘黑貓’敢怒而不敢言，黑貓是得罪不起的，除非你企業(yè)不辦了。這是一種很不正常的現(xiàn)象?！敝旖ㄜ?《食品添加劑產(chǎn)業(yè)管得過死將沒有活力》，載《中國食品報》2014年4月18日，第5版。(2)引起消費主體的“失措”。信息不對稱條件下，消費主體一般只愿意根據(jù)市場平均質(zhì)量支付價格，優(yōu)質(zhì)食品的產(chǎn)銷主體鑒于成本而難以成交，但“失信”的產(chǎn)銷主體卻通過相對劣質(zhì)的食品供應(yīng)獲得一定額外收益。如此則優(yōu)質(zhì)食品會逐漸退出市場。而當(dāng)消費主體發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量下降時，其意向價格也隨著下降，進(jìn)而導(dǎo)致合格食品也逐步退出市場，形成劣貨驅(qū)逐良貨的惡性循環(huán)，[3]Diana Crumley，“Achieving Optimal Deterrence in Food Safety Regulation”，31 Rev.Litig.353(2012)，pp.370—371.是為“逆向選擇”問題。(3)影響守法產(chǎn)銷主體行為。監(jiān)管主體監(jiān)管規(guī)范的強(qiáng)化雖加大了對違規(guī)者的威懾，但卻不會在懲處前給決意“失信”的產(chǎn)銷主體帶來實際負(fù)擔(dān)，反而會增加守法主體日常信息披露等合規(guī)成本。而一旦因“失信”發(fā)生食品安全事故，“失措”的消費主體則可能出于風(fēng)險規(guī)避而不再購買所有同類食品，殃及守法產(chǎn)銷主體。

(三)監(jiān)管主體的“失察”

如上所述，與消費、產(chǎn)銷等市場主體不同，監(jiān)管主體作為行政機(jī)構(gòu)，其宗旨應(yīng)在于降低交易費用以推動社會福利最大化——行政機(jī)構(gòu)界定的產(chǎn)權(quán)(權(quán)益)將規(guī)定經(jīng)濟(jì)體系的基本激勵結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)的變化會引起組織內(nèi)部活動參與者從事各種活動的成本與收益發(fā)生變化，進(jìn)而促使其調(diào)整自身行為以節(jié)約交易成本。然而，行政機(jī)構(gòu)又會通過向不同的利益集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)而獲取租金的最大化。這一角色沖突即為“諾斯悖論”。[1]參見[美]道格拉斯·諾思《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海:上海人民出版社，1994年，第24—25頁。在食品監(jiān)管中，這一問題表現(xiàn)為監(jiān)管主體的“失察”，即基于部門本位主義[2]即如何在減少監(jiān)管成本和規(guī)避問責(zé)風(fēng)險的前提下盡量滿足部門自身利益，具體表現(xiàn)為監(jiān)管權(quán)的多次重新配置使各部門對自主權(quán)或政策空間的爭奪更加激烈，而在爭取資源時，各部門都極力夸大自身工作的重要性以及所面臨的資金困難。參見顏海娜《食品安全監(jiān)管部門間關(guān)系研究——交易費用理論的視角》，北京:中國社會科學(xué)出版社，2010年，第194—203頁。而造成的監(jiān)管低效(涉及消極懈怠或主動尋租等因素)。[3]據(jù)統(tǒng)計，我國食品安全事件中，監(jiān)管缺位占94.35%，而監(jiān)管瞞報和監(jiān)管合謀各占2.61%。孫寶國、周應(yīng)恒主編:《中國食品安全監(jiān)管策略研究》，北京:科學(xué)出版社，2013年，第298頁。而導(dǎo)致監(jiān)管主體“失察”的原因是多樣的，既涉及自上而下的合作框架(科層結(jié)構(gòu))的缺陷，也涉及權(quán)責(zé)和公共資源配置以及溝通(集體行動結(jié)構(gòu))的阻礙，對此，有學(xué)者歸結(jié)為“有組織的無序”[4]參見馬伊里《合作困境的組織社會學(xué)分析》，上海:上海人民出版社，2008年，第18頁以下。問題。在我國，監(jiān)管主體“失察”的一大癥結(jié)即在于“以塊為主，條塊分割”的食品監(jiān)管組織體系對各監(jiān)管主體在資源、信息、政策等方面合作的制約:

在縱向結(jié)構(gòu)方面，我國由中央直屬部委(如食藥監(jiān)總局、衛(wèi)生部等)對對應(yīng)的地方監(jiān)管部門進(jìn)行食品監(jiān)管業(yè)務(wù)指導(dǎo)(“條”)，其核心問題為職責(zé)的同構(gòu)性[5]參見朱光磊、張志紅《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第1期，第101—112頁?！捎诼氊?zé)范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置基本相同，所以不會促進(jìn)互補性的信息交流，又由于存在上下級關(guān)系，因此也不會形成監(jiān)管競爭下的互相監(jiān)督與促進(jìn)。

而橫向合作方面，在地方政府負(fù)總責(zé)的原則之下，隸屬于地方政府的各監(jiān)管主體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)全部的食品安全監(jiān)管工作(“塊”)。這一橫向結(jié)構(gòu)有三大特征:(1)無隸屬關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)由平級監(jiān)管主體(如衛(wèi)生局、質(zhì)檢局等)構(gòu)成，各自地位具有平等性。(2)無同構(gòu)職責(zé)。與縱向結(jié)構(gòu)不同，橫向結(jié)構(gòu)中的各監(jiān)管主體存在職責(zé)分工，由此掌握有不同的食品信息，各自資源具有互補性。(3)無常態(tài)交流。因分工不同，各監(jiān)管主體之間的溝通往往基于特定監(jiān)管個案或經(jīng)由地方政府轉(zhuǎn)達(dá)，因當(dāng)值人員和個案內(nèi)容的不同，之前達(dá)成的協(xié)商結(jié)果可能無法沿用或需要再次確認(rèn)，彼此溝通具有反復(fù)性。以上特征表明，當(dāng)前平級監(jiān)管主體之間的穩(wěn)定合作并非僅基于完備法律制度(或合約)下彼此的一次性合意，而是取決于信息不對稱條件下合作和非合作的無限次動態(tài)博弈過程中的信息、人力等“關(guān)系專用性資產(chǎn)”(Relationship Specific Asset)。[1]“關(guān)系專用性資產(chǎn)”一般指雙方特定關(guān)系的破裂可能導(dǎo)致價值喪失的具有相互依賴性的特定資產(chǎn)(可能是無形資產(chǎn))。換言之，在交易者有限理性和機(jī)會主義傾向的前提下，此類資產(chǎn)可以在一定程度上維系交易雙方的信賴關(guān)系。盡管特里·莫(Terry Moe)質(zhì)疑交易成本和資產(chǎn)專用性在公共部門領(lǐng)域的重要性，但不可否認(rèn)，監(jiān)管類交易往往會涉及資產(chǎn)專用性或信息不對稱，基于收益率的監(jiān)管(將私人企業(yè)與公共官僚機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來)雖然存在缺陷，但與同樣有缺陷的備選項相比，有時是“最優(yōu)”選擇。因此，不僅很多(但并非所有)監(jiān)管事務(wù)所涉及的實物具有資產(chǎn)專用性，人力資本也有相當(dāng)大的專用性(不可轉(zhuǎn)移的培訓(xùn)和社會約束)。見Oliver E.Williamson，“Public and Private Bureaucracies:A Transaction Cost Economics Perspective”，15 Journal of Law，Economics，＆Organization 306 (1999)，pp.306—342.這種涵括多種關(guān)系的連續(xù)性合作(交易)可以在一定程度上視為一種“關(guān)系合約”——其性質(zhì)是特定部門向其他部門讓渡部分稀缺性資源(執(zhí)法權(quán)、信息等)的產(chǎn)權(quán)，[2]顏海娜、聶勇浩:《食品安全監(jiān)管合作困境的機(jī)理探究:關(guān)系合約的視角》，《中國行政管理》2009年第10期，第25—29頁。而制約這一合約關(guān)系的因素可歸結(jié)為:(1)監(jiān)管主體的自主性追求，與該主體對其他機(jī)構(gòu)專有資源的依賴成反比；(2)收益的不確定性(導(dǎo)致交易費用的增加)，需借助雙方基于重復(fù)交易而建立的信任關(guān)系而加以緩解；(3)治理效果的外部性，會使得監(jiān)管主體選擇低于社會福利最大化水平的努力程度。[3]聶勇浩、顏海娜:《關(guān)系合約視角的部門間合作:以食品安全監(jiān)管為例》，《社會科學(xué)》2009年第11期，第13—20頁。

申言之，這種“關(guān)系合約”具有兩面性:一方面，信息等專用性資源的交易無需依賴于完善的績效評價，而取決于合作關(guān)系的未來價值。關(guān)系的長期性會使得當(dāng)事方能夠?qū)で蠓赏獾谋ＷC機(jī)制，避免單次交易的囚徒困境，從而有效緩解合約關(guān)系內(nèi)部的信息不對稱；[4]參見孫元興、于茂薦《關(guān)系契約理論研究述評》，《學(xué)術(shù)交流》2010年第8期，第117—123頁。另一方面，此類合約關(guān)系是社會法律制度不健全的產(chǎn)物。投資的專用性會使當(dāng)事雙方鎖定在交易關(guān)系中，降低信息的獲取與傳播效率，并形成關(guān)系壁壘。換言之，相較于法律規(guī)范固定成本高而邊際成本小的特點，關(guān)系合約的固定成本較低但邊際成本和引入新交易的成本較高。[5]見Yongqin Wang＆Ming Li，“Unraveling the Chinese Miracle:A Perspective of Interlinked Relational Contract”，13 Journal of Chinese Political Science 269(2008)，pp.269—285.在此意義上，關(guān)系嵌入型的監(jiān)管合作隱含著這樣一對矛盾:內(nèi)部合作的維系須以外部合作的減少為代價。而這或許正是監(jiān)管主體較之信息及時公開，而更傾向于內(nèi)部通報的一大原因。[1]如2012年伊利汞含量異常事件中，甘肅省衛(wèi)生廳雖及時向省食品安全委員會和衛(wèi)生部通報了相關(guān)奶粉的異常問題，并于7月24日得到了衛(wèi)生部的書面通報表揚，卻始終對公眾三緘其口，直到8月28日，該通報才刊登在衛(wèi)生部主管的《健康報》上。參見李楊《保衛(wèi)食品安全國家行動浮出水面》，《半島都市報》2012年9月11日，第B1版。

信息不對稱條件下監(jiān)管合作的制約因素

三、新統(tǒng)合監(jiān)管模式的潛在合作困境

通過上述分析可知，三方主體在信息不對稱的情況下，會分別產(chǎn)生“失措”“失信”和“失察”，三類因素相交織，共同制約了監(jiān)管合作。作為監(jiān)管主體，不僅要應(yīng)對自身的部門本位主義傾向，同時還要權(quán)衡兩種目的沖突:消費者的保護(hù)和食品在市場上的自由流動。[2]Klara Kanska，“Wolves in the Clothing of Sheep?The Case of the European Food Safety Authority”，29 European Law Review 711(2004)，p.711.盡管此次食品安全法的修訂對我國食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行了改革，強(qiáng)化了信息披露、管理及反饋的機(jī)制，但監(jiān)管主體仍可能面臨以下潛在合作困境:

(一)與消費主體的潛在合作困境

如上所述，監(jiān)管主體與消費主體的監(jiān)管合作會受制于后者“失措”下信息反饋的阻滯和失實。

針對信息供給的問題，此次新法除加強(qiáng)產(chǎn)銷主體信息披露責(zé)任(第47、53條等)，還特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管主體在信息發(fā)布、交流、解答方面的責(zé)任(第23、31、118條等)以及發(fā)布虛假或未經(jīng)核實的食品信息的單位或個人的民事責(zé)任(第120條)。前一類舉措可以在一定程度上改善消費主體食品信息獲取的不足，而后一舉措則有助于減少食品市場錯誤信息，引導(dǎo)消費主體作出理性市場反饋。

針對風(fēng)險感知的問題，涉及消費主體信息分析和風(fēng)險應(yīng)對能力的培養(yǎng)。新法在原食品安全法鼓勵社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織開展食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識普及工作的基礎(chǔ)上，新增了食品安全教育的規(guī)定(第10條)。與此同時，統(tǒng)合監(jiān)管模式本身也會在一定程度上降低信息成本和監(jiān)管成本，從而使監(jiān)管主體有能力覆蓋更多的食品安全風(fēng)險，縮小監(jiān)管主體與消費主體的認(rèn)知分歧[1]針對美國食品市場的研究表明，政府監(jiān)管食品安全的有效性將影響公眾的風(fēng)險感知與購買行為，消費者越是認(rèn)為政府食品安全監(jiān)管措施有效，就越信任受監(jiān)管食品的安全性。見Ben Virgo＆Leslie de Chernatony，“Delphic Brand Visioning to Align Stakeholder Buy-in to the City of Birmingham Brand”，13 The Journal of Brand Management 379(2006)，p.390.——同一項風(fēng)險規(guī)制要達(dá)到規(guī)制效果相當(dāng)，需要的規(guī)制成本會因規(guī)制機(jī)構(gòu)的不同而迥異。[2]如估算美國環(huán)保署規(guī)章所可能阻止的癌癥死亡人數(shù)，依該署方法評估，則結(jié)果是可以拯救6400條生命，但按照美國食品與藥品管理局的方法，卻只能拯救1400條生命。Michael Gough，“How Much Cancer Can EPA Regulate Away?”，10 Risk Analysis 1(1990)，pp.1—6.在多部門監(jiān)管之下，各規(guī)制者往往會忽略自有規(guī)制項目給他人規(guī)制項目的安全或環(huán)境帶來的影響。為此，集中化的規(guī)制機(jī)構(gòu)有助于將相關(guān)問題理性化并形成相應(yīng)規(guī)則，整合和綜合利用專業(yè)知識，排除政治壓力和民意的不合理干擾并樹立權(quán)威，進(jìn)而增加公眾的信任度。[3]參見[美]史蒂芬·布雷耶《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，北京:法律出版社，2009年，第84—89頁。同時，作為食品風(fēng)險信息管理中介，統(tǒng)合監(jiān)管模式下的監(jiān)管主體可以更好地貫徹新法新增的食品安全風(fēng)險分級管理制度(第109條)的意旨，將散布于各環(huán)節(jié)的食品風(fēng)險信息集中后加以系統(tǒng)分析處理，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而降低監(jiān)管成本，減少消費主體的風(fēng)險感知偏差。

然而，監(jiān)管主體保護(hù)力度的提高會加劇消費主體對產(chǎn)銷主體的監(jiān)管依賴。在全面保護(hù)食品消費者的理念下，消費主體將會傾向于坐享監(jiān)管主體提供的具有公共品屬性的服務(wù)，在出現(xiàn)問題前“唯監(jiān)管主體是用”，而在發(fā)生問題后“唯監(jiān)管主體是問”，自身缺乏足夠動機(jī)了解或分析基本的食品信息，并怠于實施市場性懲戒，[1]如有關(guān)食品化學(xué)性污染的一項研究表明:消費者所預(yù)期的是食品安全會被主動“提供”，而無需自己操心——應(yīng)由“他人”(大多數(shù)情況下是政府)確保食品的安全性。而這一信賴還會導(dǎo)致消費者將市場平均價格水平作為“安全食品價格水平”，一旦產(chǎn)銷主體因安全標(biāo)準(zhǔn)的提升而提價，消費者在質(zhì)疑此前食品安全性的同時也往往更難接受價格的上漲。見Rupert Loader＆Jill E.Hobbs，“Strategic Responses to Food Safety Legislation”，24 Food Policy 685(1999)，pp.693，702，703.市場自發(fā)調(diào)節(jié)反饋機(jī)制有為行政監(jiān)管機(jī)制取代之虞。然而，如上所述，監(jiān)管主體無法(一些情況下也無需)實現(xiàn)全能監(jiān)管，在此實然前提下，消費主體“搭便車”的后果可能是加劇自身的風(fēng)險偏好并激勵產(chǎn)銷主體的“失信”行為，同時可能過度消耗監(jiān)管資源，引發(fā)“公地悲劇”。另一方面，伴隨著消費主體的監(jiān)管依賴，監(jiān)管主體決策代理的角色也得到強(qiáng)化，其自身不僅可能面臨責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險，[2]據(jù)實證調(diào)查，我國食品消費者呈現(xiàn)歸責(zé)監(jiān)管主體的強(qiáng)烈取向。參見張金榮、劉巖、張文霞《公眾對食品安全風(fēng)險的感知與建構(gòu)——基于三城市公眾食品安全風(fēng)險感知狀況調(diào)查的分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013年第2期，第40—49頁。而且會引起代理人道德風(fēng)險的問題[3]申言之，出于維權(quán)的需要，消費主體與監(jiān)管主體之間隱含著社會契約關(guān)系，監(jiān)管主體作為代理人接受消費主體的委托而維護(hù)后者有關(guān)食品的權(quán)利，而監(jiān)管權(quán)的集中和強(qiáng)化則在一定程度上鞏固了這一委托代理關(guān)系。但如上所述，監(jiān)管主體存在自利傾向，在盡可能增進(jìn)自身效用的同時可能作出不利于消費主體的行為。對此，委托人一般需要向代理人支付一定的“信息租金”以激勵掌握更多信息的代理人按照其目標(biāo)選擇行動方案。參見張璐、周曉唯《逆向選擇與道德風(fēng)險條件下的最優(yōu)激勵契約模型研究——關(guān)于食品行業(yè)的監(jiān)管問題》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2011年第4期，第115—129頁?！缟纤?，監(jiān)管主體會因部門利益而發(fā)生“失察”行為，其合作意愿將受到其自主性的制約。一般只有當(dāng)兩個或更多獨立的監(jiān)管主體存在內(nèi)生性制度激勵來執(zhí)行政策，且發(fā)現(xiàn)其執(zhí)行權(quán)力交疊，而在其管轄權(quán)限內(nèi)又存在著一定數(shù)量的服務(wù)需要時，這些主體才會相互競爭以確保市場的更大份額，相應(yīng)也會更加關(guān)注消費主體所額外支付的“信息租金”。在統(tǒng)合協(xié)調(diào)模式之下，即使食品消費主體試圖謀求監(jiān)管合作，但由于不存在監(jiān)管競爭，監(jiān)管主體的合作意愿可能有所下降。

(二)與產(chǎn)銷主體的潛在合作困境

如上所述，監(jiān)管主體與產(chǎn)銷主體的合作受制于“失信”行為下的監(jiān)管對立及對市場效率的負(fù)面影響。

為抑制產(chǎn)銷主體的“失信”，新法加強(qiáng)了其信息披露義務(wù)，特別增設(shè)食品全程追溯制度(第42條)，[1]該制度有利于在一定程度上避免消費者因缺乏信息而對發(fā)生某食品安全事件的整體產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生恐慌。Lincoln Cohoon，“New food Regulations:Safer Products or More Red Tape?”，6J.Health＆Biomedical L.343(2010)，p.346.并大幅加重了產(chǎn)銷主體的違法責(zé)任(第122條等)，還對原食品安全法中的許可制度、產(chǎn)品標(biāo)示制度、查驗記錄制度和食品召回制度做了不同程度的完善和增訂。另一方面，鑒于增加的合規(guī)成本，新法規(guī)定風(fēng)險評估監(jiān)測采樣及抽樣檢驗等費用由監(jiān)管主體承擔(dān)(第15、17、87條)。而與原分環(huán)節(jié)監(jiān)管相比，同等監(jiān)管程度下的統(tǒng)合監(jiān)管模式將更有利于監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的體系化和精簡化，[2]見Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry，Industry Challenges in Food Regulations，2010，pp.8—9，available at http://www.ficci.com/Sedocument/20057/FICCI＿Survey＿on＿Industry＿Challenges＿in＿Food＿Regulations＿F.pdf.進(jìn)而也會減少產(chǎn)銷主體的合規(guī)成本。

從上述規(guī)定可見，作為“嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”(第3條)，新法的改革趨向有二:集監(jiān)管力量(統(tǒng)合監(jiān)管模式)；施雷霆手段(嚴(yán)格的信息披露規(guī)定)。如上所述，兩種趨向分別從集中監(jiān)管與信息溝通的層面對產(chǎn)銷主體“失信”的負(fù)面后果起到一定的抑制作用，但兩種趨向相結(jié)合的一大結(jié)果是監(jiān)管主體威權(quán)管制色彩的加重。[3]不同于政治學(xué)意義上的“威權(quán)主義”，此處的“威權(quán)管制”主要是指“監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)然地認(rèn)為自己是監(jiān)管的核心和主體，企業(yè)、公眾、行業(yè)組織自然地被歸為監(jiān)管的客體，忽視社會力量的參與及重要性”。參見齊萌《從威權(quán)管制到合作治理:我國食品安全監(jiān)管模式之轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》2013年第3期，第50—56頁。盡管在問責(zé)機(jī)制健全的前提下，威權(quán)管制本身未必會降低監(jiān)管效率，但不可否認(rèn)，威權(quán)與權(quán)威不同，后者基于信賴，而前者主要依靠威懾，監(jiān)管主體的權(quán)力和所獲信息在事實上趨于壟斷，更易發(fā)生監(jiān)管俘獲和隱瞞事故問題，[4]較典型的事例是2001年鄭州市區(qū)兩級“饅頭辦”為爭奪辦證權(quán)、處罰權(quán)，而拒不承認(rèn)對方所發(fā)生產(chǎn)許可證并包庇向自己繳費的企業(yè)所引發(fā)的當(dāng)街斗毆事件。參見柳林子《鄭州有個“饅頭辦”》，《大眾商務(wù)》2001年第6期，第3頁。其與產(chǎn)銷主體的合作存在演變?yōu)閻阂夂现\的可能。

以我國當(dāng)前的食品許可制度為例。誠然，許可制是解決市場失靈的一種有效方法，即通過發(fā)證向消費主體披露廠商已經(jīng)具備了產(chǎn)銷合格食品的資質(zhì)和能力的信息，從而緩解食品市場的信息不對稱問題，更可以直接剔除不合格的產(chǎn)銷主體。同時，發(fā)證也能解決置信承諾的問題——由于投資與收益的時間不一致，政府需要通過發(fā)放許可證的方式保證產(chǎn)銷主體利益的可預(yù)期性。然而，這種有限準(zhǔn)入實質(zhì)上也意味著監(jiān)管主體掌握一項特權(quán)。統(tǒng)合監(jiān)管模式下權(quán)力壟斷性的提升加大了權(quán)力尋租人的潛在收益，“失信”產(chǎn)銷主體與“失察”監(jiān)管主體合謀的可能性加大。[1]針對食品事件瞞報、漏報現(xiàn)象，北京市工商局人員就曾指出，相關(guān)檢測結(jié)果出來后需向被抽檢人確認(rèn)，中間需要一段時間。而某企業(yè)人士更直言不諱地表示，這一段時間差是企業(yè)與質(zhì)檢部門的“溝通期”。一旦被告知某批次產(chǎn)品不合格，通常企業(yè)會派專人與相關(guān)部門溝通，重新選定另一批次產(chǎn)品送檢，如果合格，企業(yè)名字或?qū)牟缓细衩麊沃邢А３苏Ａ鞒掏?，對企業(yè)而言，在各監(jiān)管部門面前，更重要的是一套私下解決問題的潛規(guī)則。參見崔丹《聯(lián)合利華問題茶背后:食品安全瞞報潛規(guī)則隱現(xiàn)》，載《第一財經(jīng)日報》2011年11月18日，第B1版。盡管上述報道公布之時我國尚采用原多部門、分環(huán)節(jié)監(jiān)管模式，但鑒于其在該管領(lǐng)域內(nèi)信息、資源的專用性，各監(jiān)管主體在該模式下也具有某種程度的壟斷性(表現(xiàn)為多重分段監(jiān)管壟斷)，而這正是其權(quán)力尋租或監(jiān)管俘獲的一大原因。此外，許可制將監(jiān)管主體的注意力轉(zhuǎn)向企業(yè)是否得到證照這一形式本身，而非該企業(yè)是否存在安全隱患。由于監(jiān)管部門耗費了大量精力圍堵無證無照生產(chǎn)經(jīng)營活動，致使審批之后往往無暇進(jìn)行日常監(jiān)管，從而過分依賴企業(yè)自律，[2]鑒于信息不對稱、執(zhí)行成本和自利行為，企業(yè)的自律有其限度，這也正是行政監(jiān)管的必要性所在。見Nathan M.Trexler，“‘Market’Regulation:Confronting Industrial Agriculture’s Food Safety Failures”，17 Widener L.Rev.311(2011)，p.331.甚至滋生“以罰代管”現(xiàn)象。而選擇性處罰又將削弱法律責(zé)任對產(chǎn)銷主體的威懾作用，[3]根據(jù)乘數(shù)原則(multiplier principle)，如果抽檢率過低，則只有極重的處罰才足以威懾機(jī)會主義行為。見Richard Craswell，“Deterrence and Damages:The Multiplier Principle and its Alternatives”，97 Mich. L.Rev.2185(1999)，pp.2187—2188.并激發(fā)企業(yè)的抵抗情緒以及集中攻關(guān)審批的投機(jī)行為。

盡管新法為此加強(qiáng)追究監(jiān)管主體濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊(第142—146條)的責(zé)任，但監(jiān)管主體瞞報食品安全事件不僅肇因于主動尋租，也受迫于問責(zé)壓力。正是由于我國監(jiān)管主體將取締無證生產(chǎn)經(jīng)營活動作為其職責(zé)重心，所以一旦發(fā)生食品安全事故，產(chǎn)銷主體無論是否獲證，監(jiān)管主體都要承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任(這也是形成上述我國消費主體對監(jiān)管主體強(qiáng)烈歸責(zé)取向的一大原因)。在此背景下，新法又合并了監(jiān)管權(quán)力并加重了其監(jiān)管責(zé)任，統(tǒng)合模式下監(jiān)管主體的問責(zé)強(qiáng)度大幅提升。為防微杜漸，避免問責(zé)，食品安全監(jiān)管措施的制定和執(zhí)行往往趨嚴(yán)，由此帶來以下問題:(1)增加合規(guī)成本，甚至可能造成對產(chǎn)銷主體不當(dāng)?shù)墓苤菩哉魇?；[1]即監(jiān)管機(jī)關(guān)的過度管制干預(yù)造成了特定財產(chǎn)價值的嚴(yán)重減損。見 Christopher L.Burrell，“Co-Signing Danger:Why the FDA Should Tighten Regulations on the Use of Trans Fat in Foods in Order to Limit Its Adverse Effects on the Health of Low-Income African-Americans”，3 S.Regional Black L. Students Ass'n L.J.1(2009)，p.4.(2)對中小產(chǎn)銷主體運營產(chǎn)生重大影響，不利于食品市場的充分競爭，[2]見 Renee Gerber， “The Future of Food Safety Regulation: Encouraging Both Food Safety and Environmental Sustainability by Protecting Small Farm Production”，May 2009，available at http://dash. harvard.edu/bitstream/handle/1/8592153/Gerber%2c%20Renee%20-2009%20Course%20Paper.pdf? sequence＝1.削弱消費主體的選擇權(quán)，[3]David Alan Nauheim，“The Humble Almond:Why Congress Should Institute the Precautionary Principle to Guide Regulation of Environmental Toxins and Food Additives”，3 Liberty U.L.Rev.145(2009)，p.182.激化風(fēng)險感知偏差；(3)加重監(jiān)管執(zhí)法負(fù)擔(dān)。盡管監(jiān)管要求有所提高，但實踐操作中，由于監(jiān)管經(jīng)費、技術(shù)手段和專業(yè)人員數(shù)量的缺乏，[4]據(jù)調(diào)查，山西省某市涉及食品安全監(jiān)管的行政管理相關(guān)機(jī)構(gòu)共50個，行政執(zhí)法人員1114人，但負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的專職人員為126人，僅占11.3%。而山西全省食品安全監(jiān)管人員的學(xué)歷以大專為主，研究生僅占1.0%，且專業(yè)分散。參見程景民《中國食品安全監(jiān)管體制運行現(xiàn)狀和對策研究》，北京:軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)出版社，2013年，第88—89頁。監(jiān)管人員往往只能依經(jīng)驗水平有條件地選擇需要檢測的指標(biāo)，造成了有法可依，但執(zhí)行不力的問題。

(三)監(jiān)管主體間的潛在合作困境

如上所述，監(jiān)管主體之間的監(jiān)管合作受制于組織結(jié)構(gòu)失當(dāng)下的“失察”行為。

在地方層面，與增進(jìn)合作不同，統(tǒng)合監(jiān)管模式意在通過減少合作的必要性即減少監(jiān)管主體數(shù)量來解決橫向結(jié)構(gòu)上監(jiān)管主體間信息資源分割的問題。為此，此次體制改革特別將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的監(jiān)管隊伍和檢驗檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)給食藥監(jiān)局，以減少其對這些專用性人力資源的依賴，并增強(qiáng)其自主性。而較之設(shè)置全新監(jiān)管部門，將監(jiān)管權(quán)授予原隸屬于衛(wèi)生部的既有機(jī)構(gòu)，則可以利用已經(jīng)建立的信任關(guān)系來減少在立法和組織體系上遇到的障礙，避免各監(jiān)管主體就職權(quán)配置和資源劃分產(chǎn)生沖突，降低負(fù)外部性效應(yīng)。此外，新法再次強(qiáng)化了地方政府負(fù)總責(zé)原則(第6條)，要求縣級以上地方人民政府實行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制(第7條)并加強(qiáng)部門間溝通，依各自職責(zé)分工，行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任(第8條)。

據(jù)此，新法下，地方層面“以塊為主”的監(jiān)管格局得到了很大突破，逐漸形成了“以條為主”的中央指導(dǎo)—地方領(lǐng)導(dǎo)雙層管理結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生了以下相關(guān)聯(lián)的結(jié)果:(1)地方層面的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出更為明顯的職責(zé)同構(gòu)性，原先分環(huán)節(jié)監(jiān)管模式下形成的橫向信息、資源的互補性結(jié)構(gòu)不再，“關(guān)系合約”對信息對稱的激勵有所弱化；(2)地方政府不復(fù)行使分環(huán)節(jié)監(jiān)管模式下對監(jiān)管空白領(lǐng)域的剩余監(jiān)管權(quán)，而是成為食藥監(jiān)部門的績效評估者和直接領(lǐng)導(dǎo)者；(3)監(jiān)管主體與地方政府的利益趨同，除了食品安全因素，其他地方性利益也將被納入監(jiān)管主體的考慮范疇，可能影響食品安全信息及商品的跨區(qū)域流通。如2013年5月湖南鎘大米事件中，最先的信息通報者是遠(yuǎn)在廣東順德的質(zhì)檢部門而非湖南本省監(jiān)管主體。

而在中央層面，橫向組織結(jié)構(gòu)反倒顯得更為繁雜。典型者如新法第二章“食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估”的規(guī)定。該章一方面為突出食藥監(jiān)總局的統(tǒng)合地位，增加了“食品藥品監(jiān)督管理部門”在這一領(lǐng)域的大量主導(dǎo)性職能；但另一方面，又保留了原食品安全法中衛(wèi)生部的風(fēng)險監(jiān)測和評估職能，還規(guī)定了食藥監(jiān)部門與“有關(guān)部門”的協(xié)同義務(wù)。以第22條為例，該條規(guī)定:“國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對食品安全狀況進(jìn)行綜合分析?！币牢牧x解釋，會同國務(wù)院有關(guān)部門是食藥監(jiān)總局的義務(wù)，但該條既未明確“有關(guān)部門”的認(rèn)定主體和標(biāo)準(zhǔn)，也未說明“有關(guān)部門”的協(xié)同是其權(quán)力還是義務(wù)，遑論“有關(guān)部門”在分析食品安全狀況中的具體職能與責(zé)任。這種權(quán)責(zé)的模糊性肇因于食藥監(jiān)總局在統(tǒng)合模式下監(jiān)管地位的雙重性——作為統(tǒng)合主體，其在食品安全監(jiān)管中具有當(dāng)然的主導(dǎo)性；而作為國務(wù)院下屬部門，其與其他監(jiān)管主體并無必然的隸屬關(guān)系——而這一尷尬地位造成的結(jié)果則是既難以達(dá)成內(nèi)部關(guān)系合約(互補性專用資源的缺乏)，也無法實現(xiàn)外部的充分信息交流(內(nèi)生制度和監(jiān)管競爭激勵的缺乏)。

四、食品安全監(jiān)管合作的改進(jìn)

(一)強(qiáng)化消費主體共治責(zé)任

統(tǒng)合監(jiān)管模式下監(jiān)管主體與消費主體潛在合作困境的癥結(jié)在于雙方?jīng)Q策代理關(guān)系強(qiáng)化下信息反饋的失靈。鑒于全面保護(hù)消費者的理念，消費主體會傾向于單方面依賴監(jiān)管主體以減少決策成本并規(guī)避自身責(zé)任，而監(jiān)管主體也缺乏合作的動力。但如上所述，食品風(fēng)險生成的渠道是多樣的，社會對于此類風(fēng)險的預(yù)期及容忍度也受到媒體宣傳、食品事件等外在因素的影響，監(jiān)管主體本身無法保證全能式監(jiān)管，尚需其他社會性、經(jīng)濟(jì)性因素的補充。[1]見Anna Szajkowska，“Different Actors，Different Factors-Science and Other Legitimate Factors in the EU and National Food Safety Regulation”，2 Eur.J.Risk Reg.523(2011)，p.523.這也正是新法確立“社會共治”原則的意旨所在。

新修訂《食品安全法》下三方監(jiān)管合作的潛在困境

而要改變監(jiān)管主體的消極合作態(tài)度和消費主體的依賴傾向，就須強(qiáng)化消費主體作為社會共治參與者的角色定位。這種角色強(qiáng)化不能僅僅停留于對監(jiān)督舉報的鼓勵，同時也要準(zhǔn)確界定消費主體和監(jiān)管主體的責(zé)任。正如美國1962年《消費者權(quán)利法案》(Consumer Bill of Rights)在創(chuàng)設(shè)消費者權(quán)益的同時，也提出了“消費者責(zé)任”(consumer responsibility)的概念，[2]據(jù)該法定義，消費者責(zé)任的內(nèi)涵主要包括以下五個維度:(1)對產(chǎn)品質(zhì)量和價格的批判意識；(2)爭取公平貿(mào)易的行動力；(3)對消費外部性的社會關(guān)切；(4)環(huán)保意識；(5)消費者聯(lián)合。見徐立成、周立《食品安全威脅下“有組織的不負(fù)責(zé)任”——消費者行為分析與“一家兩制”調(diào)查》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第2期，第124—135頁。就是要提升消費主體自身的責(zé)任意識。

對此，首先應(yīng)促進(jìn)消費主體對風(fēng)險監(jiān)管的理性認(rèn)識，從而減少其與監(jiān)管主體的認(rèn)知差異。事實上，任何形式的監(jiān)管只是提供一定程度上的潛在擔(dān)保，食品通過檢驗只意味著“合乎常理的保障”，并未消除所有的安全隱患。因此，理性的消費主體應(yīng)知悉并容許自身暴露于一定的風(fēng)險之下，基于合理的信息處理能力水平而為監(jiān)管主體限定恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管范疇及相對應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，否則將給后者造成合作的反向激勵。以無證餐飲為例，鑒于驗看證照的便利性，消費主體“用腳投票”或許較之監(jiān)管主體“疲于奔命”的圍堵更為有效。同時，消費主體責(zé)任的設(shè)置當(dāng)以保障其充分的選擇權(quán)為必要。例如，消費主體光顧無證餐飲可能并非出于放任，而是肇因于部分地區(qū)食品市場發(fā)展本身的不充分或消費能力的欠缺，甚或?qū)υS可本身的不信任，此時就需要監(jiān)管主體和產(chǎn)銷主體共同保障商品和信息的自由、充分、有序流通。

要言之，社會共治原則下，監(jiān)管主體的定位應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險信息的收集、分析、發(fā)布和管理者，不宜代理消費主體作出直接決策，相應(yīng)地，也無需對后者的消費決策承擔(dān)過當(dāng)?shù)呢?zé)任。消費行為最終取決于消費主體自身基于監(jiān)管主體和產(chǎn)銷主體依法提供的充分真實信息而作出的理性判斷。因此，尊重消費主體選擇權(quán)的另一要求是保障其知情權(quán)。而統(tǒng)合監(jiān)管模式下，也更應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體之于消費主體的輔助性風(fēng)險信息服務(wù)角色，并創(chuàng)設(shè)行政、司法層面的監(jiān)督渠道，完善消費主體反饋的回應(yīng)機(jī)制。

(二)激勵產(chǎn)銷主體合作意愿

統(tǒng)合監(jiān)管模式下監(jiān)管主體與產(chǎn)銷主體潛在合作困境的癥結(jié)在于威權(quán)管制引發(fā)的關(guān)系失洽和監(jiān)管失當(dāng)。

為此，首先應(yīng)改變以核查證照為主的日常監(jiān)管工作安排，而將重心放于對有證產(chǎn)銷主體行為的全程監(jiān)管。當(dāng)前無證企業(yè)存在的一大原因是食品消費主體對許可本身的不信任，而這種不信任恰恰是緣于監(jiān)管主體因?qū)Ｗ⒄螣o證產(chǎn)銷主體卻疏于對有證企業(yè)的監(jiān)管。如果許可不能保證食品的安全，那么消費主體在缺乏充分信息的情況下青睞價格相對低廉、購買渠道便捷的無證產(chǎn)銷主體反而成為其理性的選擇。反言之，只要通過監(jiān)管充分保證有證企業(yè)的食品安全，那么在消費主體共治責(zé)任明確的前提下，就不易發(fā)生逆向選擇問題，喪失客源的無證企業(yè)會被市場自然淘汰。同時，這一改變還有利于緩解監(jiān)管主體的問責(zé)壓力，使其無需因過分擔(dān)心問責(zé)而制定過嚴(yán)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

其次，鑒于當(dāng)前食品市場結(jié)構(gòu)兩極化的現(xiàn)狀，應(yīng)改變原先統(tǒng)括性嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定偏好。統(tǒng)合監(jiān)管與其說是讓監(jiān)管主體削足適履，毋寧說是要根據(jù)統(tǒng)一的風(fēng)險評估，實現(xiàn)對產(chǎn)銷主體的分類分級監(jiān)管。如此既可以避免監(jiān)管力度的不足或過度，也順應(yīng)監(jiān)管規(guī)范統(tǒng)一之意旨。針對風(fēng)險程度較大的產(chǎn)銷主體，尤應(yīng)鼓勵其采用更嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，[1]FAO，“Private Food Safety Standards:Their Role in Food Safety Regulation and Their Impact”，2010，pp. 10—28，available at http://www.fao.org/docrep/016/ap236e/ap236e.pdf.并加強(qiáng)日常的監(jiān)督檢查。而針對風(fēng)險程度較小的企業(yè)(通常為守法的中小型產(chǎn)銷主體)，鑒于其較高的成本敏感度，[2]見Gregory M.Schieber，“The Food Safety Modernization Act’s Tester Amendment:Useful Safe Harbor for Small Farmers and Food Facilities or Weak Attempt at Scale-Appropriate Farm and Food Regulations?”，18 Drake J.Agric.L.239(2013)，p.286.可以借鑒英國的合作式監(jiān)管，教育和磋商先行，[3]劉亞平:《英國現(xiàn)代監(jiān)管國家的建構(gòu):以食品安全為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第4期，第7—16頁。鼓勵其發(fā)展，從而也能夠緩解部分地區(qū)食品市場的競爭不足。

最后，應(yīng)兼采市場化手段，引入市場第三方參與機(jī)制。鑒于當(dāng)事人心理預(yù)期、道德約束及處罰確定性等多重因素，法律責(zé)任嚴(yán)苛化(如懲罰性賠償、加重刑罰)本身對監(jiān)管威懾的提升是有限的，[4]如一項針對252名大學(xué)生有關(guān)醉酒駕車處罰威懾的研究表明:(1)犯罪率與制裁的確定性(certainty)和嚴(yán)苛性(severity)的變化相關(guān)，但與懲罰即時性(celerity)無直接關(guān)聯(lián)；(2)法外約束(如道德、信仰等)的威懾效果并不劣于法律責(zé)任；(3)當(dāng)事人的“當(dāng)下取向”(present-orientation，即注重眼前利益的傾向)將消減制裁嚴(yán)苛性的威懾作用；(4)較之嚴(yán)苛性，懲罰的確定性對犯罪的威懾更為有效。見Daniel S.Nagin＆Greg Pogarsky，”Integrating Celerity，Impulsivity，and Extralegal Sanction Threats into a Model of General Deterrence:Theory and Evidence”，39 Criminology 865(2001)，p.865.盡管圍繞威懾的關(guān)聯(lián)因素及實際效果尚有爭議，但上述調(diào)研至少反映出懲罰嚴(yán)苛化本身并不足以實現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)管威懾。還可能造成產(chǎn)銷主體的不當(dāng)預(yù)防。不同于行政化命令，市場化手段更為注重調(diào)動市場主體的自我激勵，因此與產(chǎn)銷主體利潤最大化的目標(biāo)也更為契合，有助于紓解其對立情緒，并減少監(jiān)管、懲處等引發(fā)的社會成本。申言之，食品安全領(lǐng)域內(nèi)可采取的市場化手段大致可分為三類:(1)風(fēng)險分擔(dān)型措施，即如此次新法鼓勵的食品安全責(zé)任保險(第43條)，此外還有諸如共保聯(lián)營等風(fēng)險集散形式；(2)共治參與型措施，即允許并鼓勵第三方檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)、非政府組織、網(wǎng)絡(luò)傳媒、行業(yè)協(xié)會等更多的社會主體參與監(jiān)管監(jiān)督；(3)資力激勵型措施，即通過稅收、銀行信貸、產(chǎn)業(yè)基金等資本信用手段“懲惡揚善”。

(三)引入監(jiān)管主體良性競爭

統(tǒng)合監(jiān)管模式下監(jiān)管主體之間潛在合作困境的癥結(jié)在于職責(zé)同構(gòu)的強(qiáng)化和內(nèi)外部信息溝通的失調(diào)。

監(jiān)管主體的“失察”有兩條解決路徑:其一為“釜底抽薪”，即通過監(jiān)管權(quán)限的集中化以實現(xiàn)食品信息的自主占有和全面管理，從根本上避免因不完全合作而引起的囚徒困境等問題；其二為“分庭抗禮”，即通過立法賦予多個監(jiān)管主體重疊的監(jiān)管權(quán)限，發(fā)揮監(jiān)管疊加的優(yōu)勢，實現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。

前一路徑已為此次監(jiān)管模式的改革所遵循，而后一路徑或許是解決新模式下監(jiān)管主體間潛在合作困境的可取方式:(1)良性監(jiān)管競爭將有利于抑制監(jiān)管主體的自利行為，激勵與外部的信息交流。不同于分環(huán)節(jié)監(jiān)管模式“誰監(jiān)管誰負(fù)責(zé)”原則下圍繞監(jiān)管權(quán)屬的零和博弈，由于各競爭監(jiān)管主體職能的全面覆蓋，監(jiān)管對象的歸屬不再是責(zé)任推諉的借口。換言之，因職責(zé)所在，監(jiān)管主體彼此的競爭(博弈)關(guān)系將持續(xù)到特定監(jiān)管事項的終結(jié)，相應(yīng)也將根據(jù)監(jiān)管表現(xiàn)而共同分配各自的監(jiān)管收益或監(jiān)管責(zé)任，而無論其是否實際參與監(jiān)管。可見，在監(jiān)管競爭下，監(jiān)管(包括監(jiān)管主體自身與社會兩方面)的成本收益并不固定，或能達(dá)成帕累托改進(jìn)。而如上所述，為獲取更多的監(jiān)管收益(以政治收益為主)，監(jiān)管主體會更加關(guān)注消費主體所提供的額外支付。(2)良性監(jiān)管競爭將有利于克服職責(zé)同構(gòu)下合作懈怠的問題，增進(jìn)內(nèi)部信息溝通。競爭性監(jiān)管中，上級監(jiān)管主體將從不同權(quán)責(zé)隸屬關(guān)系下的多個監(jiān)管主體處獲取信息以協(xié)調(diào)監(jiān)管行為，不僅一改現(xiàn)行逐層通報的單向信息傳遞形式，更可以參照競爭方行為，對下屬部門行為績效作出更為準(zhǔn)確的評價。(3)良性監(jiān)管競爭也將有利于改進(jìn)監(jiān)管措施，抑制監(jiān)管對立和監(jiān)管俘獲。監(jiān)管競爭不僅消除了監(jiān)管壟斷，而且能夠激勵監(jiān)管主體的監(jiān)管調(diào)整，進(jìn)而增進(jìn)監(jiān)管措施的適度性和有效性。而這將有助于提升市場效率，維持市場秩序，從而贏得監(jiān)管對象的配合和信任，樹立監(jiān)管權(quán)威。要之，平行競爭監(jiān)管旨在改變統(tǒng)合監(jiān)管模式下內(nèi)外部食品安全信息流通的阻滯以及通過瞞報、拒不受理等方式逃避責(zé)任的傾向，預(yù)先將所有監(jiān)管主體置于問責(zé)風(fēng)險之下，促使其通過積極監(jiān)管降低這一風(fēng)險并獲得相應(yīng)收益，從而增進(jìn)監(jiān)管的績效。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，在缺乏合理問責(zé)及考評制度保障的情況下，過度的監(jiān)管競爭或競次行為不僅會破壞監(jiān)管主體之間的合作信賴關(guān)系，還可能激化競爭主體之間的信息不對稱，產(chǎn)生監(jiān)管變動成本并導(dǎo)致監(jiān)管力度的失衡及監(jiān)管套利。[1]參見陳啟青《監(jiān)管競爭和監(jiān)管合作:爭論及啟示》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2008年第9期，第19—23頁。事實上，監(jiān)管的合作與競爭本就是一組對立統(tǒng)一的命題，而在我國已明確采用統(tǒng)合協(xié)調(diào)模式的前提下，理想的組織結(jié)構(gòu)是以統(tǒng)合監(jiān)管為主，而將競爭監(jiān)管作為發(fā)揮制衡作用的輔助性手段。

申言之，競爭性統(tǒng)合監(jiān)管模式的構(gòu)建至少須滿足以下要求:(1)存在監(jiān)管可替代性，亦即競爭雙方具備足夠且相當(dāng)?shù)臋?quán)力、資源；(2)監(jiān)管利益目標(biāo)應(yīng)“大同小異”，既要共謀社會福祉，也要存在多元的利益考量視角；(3)盡可能降低重構(gòu)成本，即如上文分析，較之組建全新部門，由既有部門充任統(tǒng)合監(jiān)管模式下的競爭監(jiān)管者更為適宜；(4)確保上級監(jiān)管主體協(xié)調(diào)評議監(jiān)管競爭的統(tǒng)合職能。這不僅是統(tǒng)合監(jiān)管模式的應(yīng)有之意，而且也是改變上下級職責(zé)同構(gòu)、避免責(zé)任推諉及競爭失當(dāng)?shù)氖侄沃弧６挥诒O(jiān)管層級上端的中央監(jiān)管主體也應(yīng)有權(quán)根據(jù)需要獲得其他部委在食品安全方面的信息協(xié)助。

有鑒于此，如下圖所示，在食品安全監(jiān)管中，掌握充分監(jiān)管資源(如下轄衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門等)且基于地域政治經(jīng)濟(jì)全盤利益考量的地方各級政府似更宜充任監(jiān)管主體的平行監(jiān)管者而非領(lǐng)導(dǎo)者；而為形成監(jiān)管競爭，各級食藥監(jiān)部門則可相應(yīng)改由垂直管理，由上級監(jiān)管主體負(fù)責(zé)下級部門與地方政府監(jiān)管競爭過程中的協(xié)調(diào)和評議，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)的同時，也創(chuàng)設(shè)了多元信息溝通渠道。

五、結(jié)語

綜上所述，基于信息不對稱的理論視角，由于在食品市場中功能地位的不同，監(jiān)管主體、消費主體與產(chǎn)銷主體三方各自所掌握的信息具有一定的專用性和互補性，因此于一定意義上，其合作機(jī)制可以視為一套信息資源配置的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)則有賴于三方在信息披露、管理和反饋方面的歸位盡責(zé)。

然而，鑒于三方主體利益目標(biāo)的差異性，食品市場信息不對稱的現(xiàn)狀在激勵三方主觀合作意愿的同時，卻也在客觀上制約著信息流通與監(jiān)管合作:在監(jiān)管體制外部，追求效用的消費主體信息措置的不當(dāng)(“失措”)、追求利潤的產(chǎn)銷主體市場信用的減損(“失信”)與兼具社會福利與政治利益雙重訴求的監(jiān)管主體監(jiān)察的不力(“失察”)既是信息反饋失靈的原因，又是信息溝通不暢的結(jié)果；而在監(jiān)管體制內(nèi)部，監(jiān)管主體自身利益目標(biāo)的雙重性又將引起組織結(jié)構(gòu)的失衡與信息管理的失調(diào)，進(jìn)而造成對市場主體的負(fù)外部性。由此可見，在信息配置體系中，監(jiān)管合作的阻滯是“失措”“失信”與“失察”三類因素相互關(guān)聯(lián)作用的結(jié)果。而這也預(yù)示著食品安全領(lǐng)域信息不對稱以及監(jiān)管合作問題的系統(tǒng)性和交互性。換言之，監(jiān)管合作的增進(jìn)不能僅僅依靠對某一類主體單線性規(guī)范激勵，還有賴于監(jiān)管制度對信息配置與主體關(guān)系的整體性調(diào)適，亦即監(jiān)管模式的安排。

誠然，與原食品安全法及原多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管相比，此次新法在機(jī)構(gòu)體制改革基礎(chǔ)上所構(gòu)建的統(tǒng)合監(jiān)管模式，通過集中監(jiān)管及強(qiáng)化問責(zé)發(fā)揮了監(jiān)管一體化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而在不少方面有利于信息資源的內(nèi)部整合與外部溝通。另一方面，鑒于上述三方主體利益目標(biāo)的差異及其相應(yīng)產(chǎn)生的合作制約因素，新法下的統(tǒng)合監(jiān)管模式對三方主體權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系的改變似乎在一定程度上失之于矯枉過正。要之，對于監(jiān)管合作，食品安全法的修訂解決了一些問題(如信息披露與罰則威懾不足等)，激化了一些問題(如監(jiān)管俘獲、監(jiān)管依賴等)，也延續(xù)了一些問題(如職責(zé)同構(gòu)、責(zé)任推諉等)。若一言以蔽之，則造成新法下潛在監(jiān)管合作困境的關(guān)鍵在于統(tǒng)合模式下制衡的缺乏——既表現(xiàn)為監(jiān)管主體與消費主體隱性的決策代理關(guān)系，也表現(xiàn)為監(jiān)管主體與產(chǎn)銷主體的監(jiān)管對立關(guān)系，更表現(xiàn)為統(tǒng)合監(jiān)管主體與其他行政主體的兩難關(guān)系。有鑒于此，不管是消費主體共治責(zé)任的強(qiáng)化，還是產(chǎn)銷主體合規(guī)意愿的激勵，抑或監(jiān)管主體良性競爭的引入，事實上都意在從一側(cè)面于當(dāng)前統(tǒng)合模式中嵌入合理的制衡機(jī)制。

最后須指出的是，三方主體的監(jiān)管合作是個極其復(fù)雜的動態(tài)博弈過程，而破解食品監(jiān)管合作困境的視角也是多樣的(如公共選擇理論等)。同時，不同市場信用條件(涉及消費主體與產(chǎn)銷主體的關(guān)系)下統(tǒng)合監(jiān)管的績效也不盡相同。因此，食品市場信息的溝通雖有賴各方主體的合作，但實現(xiàn)有效監(jiān)管合作乃至重構(gòu)監(jiān)管組織框架本身尚不足以解決食品安全監(jiān)管的所有問題?？傊疚闹皇腔诋?dāng)前實然制度背景，而試圖從食品市場信息資源配置的路徑，為新法社會共治原則的實現(xiàn)提供一條可資探討的研究進(jìn)階。

(初審:丁建峰)

[1] 作者姜駿，男，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院2012級經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)學(xué)士，研究領(lǐng)域為規(guī)制與競爭法學(xué)、金融法學(xué)，代表作有《論中國影子銀行流動性風(fēng)險的監(jiān)管》《比較法下我國營業(yè)質(zhì)流質(zhì)法律問題淺析——以民間借貸中民商事差異為視角》等，E-mail:jiangjun2049＠126.com。