審視與探賾:涉訴信訪終結(jié)制度的再改革
——以L市法院信訪案件為例

高繼超/劉丹

審視與探賾:涉訴信訪終結(jié)制度的再改革
——以L市法院信訪案件為例

高繼超/劉丹[1]

在現(xiàn)有終結(jié)機(jī)制不完善的情況下，涉訴信訪面臨著權(quán)利被濫用、功能被異化等困境，終結(jié)機(jī)制的構(gòu)建面臨著轉(zhuǎn)變“信訪不信法”的理念、確保終結(jié)質(zhì)量、實現(xiàn)服判息訪和保障終結(jié)決定效力等難題，通過提升公民法律素養(yǎng)、規(guī)范終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)程序、整合社會化解力量、明確終結(jié)決定普遍適用效力、建立終結(jié)案件系統(tǒng)等舉措可以在不同程度上消解終結(jié)機(jī)制構(gòu)建中的困難。在訴、訪分離背景下，訴與訪應(yīng)當(dāng)建立不同的終結(jié)制度，通過導(dǎo)入司法程序、建立“一申終申”、變更受理機(jī)關(guān)、限定受理條件、指派律師提供援助等制度可以實現(xiàn)訴的終結(jié)，通過建立案件審查制度、聽證制度、由二審、再審或者承辦法院書面審查或組織聽證、省級或最高法院評查、決定等程序可以實現(xiàn)訪的終結(jié)。

涉訴信訪終結(jié)制度；再改革；審視；探賾

引言

涉訴信訪是當(dāng)前困擾法院工作、影響社會穩(wěn)定、挑戰(zhàn)司法公信的一大難題，尤其是對于承辦化解、穩(wěn)控責(zé)任的中級和基層法院而言，越來越心余力絀。在過去相當(dāng)長的一段時間里，承辦法院對涉訴信訪更多是追求息事寧人的態(tài)度，很少從法治的角度去考察，也很少從司法權(quán)威的基礎(chǔ)上去評價，在某些方面導(dǎo)致了涉訴信訪問題的集中暴發(fā)。[1]張瓊:《涉訴信訪終結(jié)機(jī)制研究》，上海:上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年，第1頁。為了解決這一難題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年3月19日印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(以下簡稱《意見》)中指出，要建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。中央政法委于2014年9月12日制定了《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》(以下簡稱《終結(jié)意見》)，明確了依法終結(jié)的范圍和法律依據(jù)，細(xì)化了終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)和程序。本文以L市兩級法院信訪案件為樣本，分析了現(xiàn)有終結(jié)制度下涉訴信訪工作存在的困境，對終結(jié)制度的構(gòu)建中的障礙因素進(jìn)行解讀，結(jié)合《終結(jié)意見》的不足之處，試圖對涉訴信訪終結(jié)制度的再改革提出一些建議。

一、現(xiàn)有終結(jié)機(jī)制下涉訴信訪工作的困境審視

(一)涉訴信訪工作運行的宏觀困境

L市是中國西部S省下設(shè)的地級市，人口約500萬人，人口文化素質(zhì)處于全國平均水平，2013年國民生產(chǎn)總值為1860億元。全市共有1個中級法院和14個基層法院，基層法院中有4個市轄區(qū)法院和10個縣法院。2013年L市兩級法院信訪數(shù)量總計550件次，[2]全市信訪數(shù)量總計包含了進(jìn)京訪案件數(shù)、赴省訪案件數(shù)和L市中院接訪案件數(shù)，未包含基層法院接待信訪案件數(shù)。，其中進(jìn)京訪案件123件次，赴省訪案件50件次。筆者從進(jìn)京訪和赴省訪中分別選取了80件和32件，對這112起信訪案件的當(dāng)事人進(jìn)行了問卷調(diào)查。[1]為了調(diào)查的準(zhǔn)確性，一個案件不論進(jìn)京赴省信訪的當(dāng)事人實際人數(shù)，筆者只對其中一人進(jìn)行問卷調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的終結(jié)機(jī)制下，L市法院涉訴信訪工作面臨如下困境:

1.多頭信訪、反復(fù)信訪、纏訪鬧訪等現(xiàn)象異常突出

在112件次的進(jìn)京赴省訪中，平均每名當(dāng)事人赴圖表1所示的2.8個機(jī)構(gòu)信訪；如圖表2所示，全年進(jìn)京赴省2次以上的案件有86件，占調(diào)查總案件數(shù)的77%；如圖表3所示，堅持信訪5年以上共有75人，占調(diào)查總案件數(shù)的67%；如圖表4所示，在信訪方式的考量中，只有73人選擇回答了此問題，有54件的信訪當(dāng)事人曾經(jīng)采取過打標(biāo)語、喊口號、圍堵大門、下跪攔車等過激方式反映問題，占回答此題案件數(shù)的74%，占調(diào)查總案件數(shù)的48%。

圖表1 問卷:進(jìn)京、赴省信訪的機(jī)構(gòu)選擇?(多選)

圖表2 進(jìn)京赴省信訪次數(shù)分布圖

圖表3 進(jìn)京、赴省信訪年限、人數(shù)折線圖

圖表4 問卷:進(jìn)京赴省信訪的方式?

通過以上數(shù)據(jù)可以看出，在自己的信訪訴求沒有得到滿足之前，大多數(shù)進(jìn)京赴省訪當(dāng)事人會一直堅持向不同的機(jī)構(gòu)反復(fù)多次信訪，時間甚至可以堅持十年之久。在信訪之余，當(dāng)事人會錯誤地反省為，不是自己的信訪訴求不合法、不合理，只因自己信訪的機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)的級別不夠高或者鬧得不夠大，于是乎在不斷向更高級別的機(jī)關(guān)反映訴求的同時，開始采用各種過激的方式信訪。

2.數(shù)量激增、多頭交辦、重復(fù)處理導(dǎo)致的壓力失衡

從2011年到2013年，L市法院進(jìn)京赴省訪案件數(shù)逐年增長，平均增幅為20%。從上級法院的角度來看，由于上行趨勢明顯，案件的增多使上級法院應(yīng)接不暇；從承辦法院來看，由于目前終局機(jī)制作用有限，伴隨著當(dāng)事人的不斷信訪，上級法院開始多次交辦，一審法院開始繁重的重復(fù)審查、重復(fù)處理和重復(fù)答復(fù)工作。如圖表5所示，信訪案件被交辦處理5次以上15次以下的共有86件，占調(diào)查總案件數(shù)的77%，再加上之前黨委、政府、人大等機(jī)構(gòu)均受理涉訴信訪事項，受理之后一般都會轉(zhuǎn)交給承辦法院，交辦、審查、處理、勸返、接訪和穩(wěn)控等工作使得L市兩級法院疲于應(yīng)付。從當(dāng)事人角度來看，常年信訪卻沒有取得實質(zhì)上的成效，再加上個別工作人員的暴力截訪，給信訪人員身心和健康也帶來一定的壓力?！叭绻幸惶捉∪男旁L終結(jié)機(jī)制，使人民法院在經(jīng)過必要的法定程序后，就明確宣告信訪事項終結(jié)，各級機(jī)關(guān)不再受理，信訪人就不再心存幻想，及時‘收手’?！盵1]張輝:《信訪終結(jié)的制度化研究》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年，第8頁。

圖表5 2013年信訪案件交辦處理次數(shù)圖

3.權(quán)利救濟(jì)、社會監(jiān)督、利益表達(dá)等功能被逐漸異化

涉訴信訪具有政治參與、權(quán)利救濟(jì)、社會監(jiān)督、利益表達(dá)等功能，然而從當(dāng)事人的信訪訴求來看，其功能被逐漸異化。如圖表6所示，在當(dāng)事人訴求的調(diào)查中，112人中只有96人選擇回答了自己的信訪訴求。與訴訟和執(zhí)行工作相關(guān)的訴求有24件，其中涉及訴訟要求糾正案件錯誤進(jìn)行再審的訴求有18件?？梢娫?6位回答了此題的當(dāng)事人中，其訴訟性質(zhì)的信訪訴求只占到19%。其中執(zhí)行不力的監(jiān)督和司法腐敗的監(jiān)督訴求共有18件，借涉訴信訪之名，給法院和黨委政府施加壓力，尋求各類物質(zhì)利益的共有34件，占回答此題案件數(shù)的35%，這還不包括未回答此題的16位當(dāng)事人、選擇其他原因的9位當(dāng)事人和未真實回答自己信訪意圖的當(dāng)事人。雖然大部分當(dāng)事人通過信訪途徑來救濟(jì)涉訴案件，但是通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，由于終結(jié)制度的缺失，相當(dāng)一部分當(dāng)事人通過涉訴信不再是簡單的救濟(jì)權(quán)利、社會監(jiān)督和利益表達(dá)，還試圖通過涉訴信訪謀取物質(zhì)上的利益。

圖表6 進(jìn)京赴省信訪的訴求分布圖

4.終審不終、棄法轉(zhuǎn)訪、終而不結(jié)等情況時有發(fā)生

如圖表7所示，在對信訪案件審級的考察中發(fā)現(xiàn)，有107件案件經(jīng)過二審程序，二審裁判文書已經(jīng)生效。經(jīng)過當(dāng)事人不斷信訪，其中有86件案件又經(jīng)過了再審程序，且再審法院均為省級法院。在112件進(jìn)京赴省訪案件中，L市法院已經(jīng)化解了其中的34件，其中經(jīng)釋法析理方式息訴罷訪的有2件，通過司法救助、民政救濟(jì)等方法息訴罷訪的有24件，通過導(dǎo)入再審程序結(jié)案的有2件，通過最高法院審查發(fā)不予立案、不予再審等文書終結(jié)的共有6件。值得注意的是在最高法院終結(jié)的6起案件中，仍有4件案件當(dāng)事人對最高法院裁判不服繼續(xù)信訪。可見在當(dāng)前終結(jié)機(jī)制下，L市法院生效判決所確定的權(quán)利義務(wù)還不具有穩(wěn)定性，終審不終、棄法轉(zhuǎn)訪、終而不結(jié)的情況時有發(fā)生。

圖表7 案件審級分布圖

(二)涉訴信訪個案處理的微觀窘境

樣本一:劉某故意傷害案。劉某、陳某于2012年與受害人王某發(fā)生打架，劉某、陳某致王某重傷。2013年經(jīng)W區(qū)和L市法院一、二審之后，判決劉某和陳某犯故意傷害罪，分別判處有期徒刑七年和六年并賠償受害人王某的損失。判決生效后，劉某親屬以陳某為主犯、量刑過重為由在最高法院和省法院多次信訪。同時受害者王某也不斷到各級法院信訪，要求兩被告執(zhí)行賠償款項，經(jīng)查劉某、陳某均沒有履行能力。

樣本二:張某等六人請求確認(rèn)張A房屋所有權(quán)證無效案。張某等六人與張A系兄弟姐妹關(guān)系，其祖母在S縣擁有16間房屋的所有權(quán)，1986年和1988年其父親和祖母先后去世，2000年其母親訂立公證遺囑將16間房屋全部贈與張A。2002年其母親去世，2003年房管部門根據(jù)公證書向張A頒發(fā)了16間房屋的所有權(quán)證。張某等兄妹六人得知后，于2008年將房管部門訴至法院，S縣和L市法院分別于2008年和2009作出了駁回起訴的判決。2012年張某六人向S省法院申請再審被駁回。2013年9月，在張某等六人的申請下，公證機(jī)關(guān)撤銷了該贈與公證，張某等六人開始不斷到最高法院、省法院申請對案件再審。

樣本三:宋某民間借貸糾紛案。宋某與劉某于2009簽訂借款協(xié)議，由劉某向宋某提供借款5萬元。2010年借款期限到期后，劉某將宋某訴至法院，經(jīng)X區(qū)和L市法院審理之后，于2010年判決宋某償還借款。判決生效后，宋某向S省法院申訴，稱已經(jīng)償還借款，但宋某未提供任何證據(jù)，S省法院審查后駁回其再審申請，宋某多次進(jìn)京赴省信訪請求撤銷一、二審裁判。

從個案化解的角度來看，上述三個樣本的處理面臨著以下幾個方面的窘境:一是導(dǎo)入訴訟程序難。承擔(dān)信訪化解責(zé)任的一審法院大多屬于基層和中級法院，對于普遍經(jīng)歷過二審和再審的案件導(dǎo)入訴訟程序困難，即使如樣本二中張某六人有證據(jù)證明原生效裁判確有錯誤，由于超過申請再審的期限，啟動再審仍然不易。二是化解措施單一。目前各級法院普遍采用的化解方法就是釋法明理、領(lǐng)導(dǎo)接待、協(xié)調(diào)會、聽證會、救助救濟(jì)等形式，這些方法未從根本上解決當(dāng)事人的案件問題，只是解一時之困的緩兵之計。三是救助能力有限。由于司法救助的資金有限，不能滿足符合救助條件的所有當(dāng)事人和當(dāng)事人所有的訴求，如樣本一中的王某，雖然符合司法救助的條件，有限的救助資金也不能解決其全部賠償款項。

(三)涉訴信訪困境的原因分析

在現(xiàn)有的終結(jié)機(jī)制之下，除了反復(fù)信訪、纏訪鬧訪、重復(fù)交辦、多次處理、棄法轉(zhuǎn)訪、終而不結(jié)等困境外，涉訴信訪還呈現(xiàn)出“鬧大”維權(quán)加劇、信訪手段多樣化、集體訪、串聯(lián)訪常態(tài)化等特征，已經(jīng)嚴(yán)重影響了人民法院正常的工作秩序，再加上個別當(dāng)事人聚訪、鬧訪，采取自傷、自殘等方法，嚴(yán)重危害了社會的穩(wěn)定。這種現(xiàn)象的發(fā)生主要有以下幾個方面的原因:一是涉訴信訪入口過于暢通。涉訴信訪范圍寬泛，條件不明確、成本低廉使得對案件裁判稍有不滿的當(dāng)事人紛紛涌入涉訴信訪之中。二是信訪處理程序的缺乏。在涉訴信訪的處理中，由于缺乏明確的程序，各級法院作出復(fù)查、處理決定缺乏法律上的效力，也難以取得當(dāng)事人的信服。三是現(xiàn)有終結(jié)機(jī)制的不足?，F(xiàn)有的終結(jié)機(jī)制下終結(jié)案件數(shù)量過少，對當(dāng)事人和其他黨政機(jī)關(guān)不具有普遍適用的效力，沒有能夠?qū)⒎辖K結(jié)條件的案件很好地分流出去。綜上，為了扭轉(zhuǎn)涉訴信訪工作的被動局面，就要逐步弱化涉訴信訪權(quán)利救濟(jì)功能，限定涉訴信訪的范圍和條件，完善再審程序和涉訴信訪處理程序，對現(xiàn)有的終結(jié)機(jī)制進(jìn)行法治化改革，提高涉訴信訪終結(jié)制度的法律位階，逐步構(gòu)建一個入口限制、處理規(guī)范和出口暢通的涉訴信訪工作機(jī)制。

信訪作為我國社會變革期公民參與國家治理一個重要手段，有其深厚的文化、社會和政治背景，在現(xiàn)階段直接取消涉訴信訪的權(quán)利救濟(jì)功能可能會引發(fā)新的社會問題；再者由于涉訴信訪制度本身的“悖論”，法律層面短期內(nèi)也不太可能對涉訴信訪處理程序和決定效力予以明確。因而，涉訴信訪的改革在入口關(guān)和處理關(guān)上相對難有作為，而為了緩解涉訴信訪的不利局面，就必須打通涉訴信訪的出口關(guān)，通過建立涉訴信訪終結(jié)制度，來實現(xiàn)涉訴信訪工作的良性運轉(zhuǎn)。

二、建立涉訴信訪終結(jié)制度的難題及破解之道

《實施意見》規(guī)定對當(dāng)事人反映問題已經(jīng)依法按程序處理完畢，合理訴求已經(jīng)依法按政策公正處理，除有法律規(guī)定的情形外，對該信訪事項依法終結(jié)，不再啟動復(fù)查程序。仍繼續(xù)纏訪的，各級政法機(jī)關(guān)不再作為信訪事項進(jìn)行統(tǒng)計、交辦、通報，重點是做好對當(dāng)事人的解釋疏導(dǎo)工作?！秾嵤┮庖姟访鞔_的終結(jié)效力僅僅是各級政法機(jī)關(guān)不再統(tǒng)計、交辦、通報和啟動復(fù)查，但這些終結(jié)的后果只是針對各級政法機(jī)關(guān)而言的，缺乏對當(dāng)事人的直接約束，有可能導(dǎo)致導(dǎo)致“終而不結(jié)”。因而，涉訴信訪終結(jié)制度成敗的關(guān)鍵便是在確保終結(jié)質(zhì)量的前提下，如何維護(hù)終結(jié)決定的效力，實現(xiàn)終結(jié)即終訪。

(一)建立涉訴信訪終結(jié)制度的難題

1.如何轉(zhuǎn)變信訪理念

我國公民一直缺乏法治思維，“人治”的觀念根深蒂固，從古代的“擊鼓鳴冤”“告御狀”到現(xiàn)在的涉訴信訪，人民群眾一直相信“權(quán)大于法”，擁有著強(qiáng)烈的官本位意識?！爱?dāng)事人認(rèn)為找的部門層次越高官越大，公正性就越強(qiáng)，問題越容易解決，固執(zhí)地相信上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的個人魅力?！盵1]姬亞平:《我國信訪制度的法治走向》，《法學(xué)雜志》2012年第11期，第12頁。因此，在建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制后，如何轉(zhuǎn)變當(dāng)事人依賴信訪的理念則顯得尤為關(guān)鍵。

2.如何確保終結(jié)質(zhì)量

在案件審理質(zhì)量短期無法提升的情況下，面對日趨復(fù)雜的涉訴信訪形勢，如何使人民法院終結(jié)程序合法公正，而不僅僅是為了實現(xiàn)“案結(jié)事了”，為了終結(jié)而終結(jié)?

3.如何實現(xiàn)服判息訪

終結(jié)制度建立后，可以肯定的是，會有一部分當(dāng)事人因窮盡救濟(jì)途徑服判息訴，不再信訪。但不可否認(rèn)的是，還會有一部分當(dāng)事人不接受終結(jié)決定或生效裁判文書，在終結(jié)之后繼續(xù)上訪。涉訴信訪終結(jié)機(jī)制不是簡單地將案件宣告終結(jié)，而是作為一個系統(tǒng)工程，要充分考慮到終結(jié)之后的工作措施，那便是如何做好不服終結(jié)決定當(dāng)事人的化解、穩(wěn)控工作。

4.如何保障決定效力

人民法院作出終結(jié)決定之后，終結(jié)決定對其他政法機(jī)關(guān)是否具有普遍適用的效力；如果當(dāng)事人選擇法院之外的其他政法機(jī)關(guān)信訪，是否應(yīng)當(dāng)受理；當(dāng)事人對終結(jié)決定不服繼續(xù)信訪應(yīng)該如何處理等問題，也必須逐一厘清。

(二)相關(guān)難題之破解

1.提升公民法律素養(yǎng)

盧梭認(rèn)為:“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！盵1][法]盧梭:《社會契約論》(第2卷)，何兆武譯，北京:商務(wù)印書館，1980年，第20頁。所以，法治社會的建設(shè)主要目標(biāo)是培養(yǎng)公民的法治信仰。在涉訴信訪中，相當(dāng)于一部分當(dāng)事人對法律一知半解，片面地理解法律，對法院的裁判文書不認(rèn)同。因此有必要對涉訴信訪當(dāng)事人加強(qiáng)法律宣傳、教育，不斷提升其法律知識水平，通過對法律的正確認(rèn)知，使其相信法律，從而認(rèn)可法院的生效裁判。

2.規(guī)范終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)程序

涉訴信訪案件的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限定為案件事實清楚、適用法律正確、遵守法定程序和沒有執(zhí)法過錯，終結(jié)的程序上要嚴(yán)格限制，涉訴信訪案件的終結(jié)決定應(yīng)由省級法院或最高法院作出。通過規(guī)范的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的終結(jié)程序可以有效保障終結(jié)決定的質(zhì)量。

3.整合社會化解力量

為了維護(hù)司法的權(quán)威性，筆者建議，應(yīng)逐步弱化直至取消涉訴信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，將涉訴信訪主要功能轉(zhuǎn)變到提供訴訟指導(dǎo)、解決非法律性質(zhì)訴求上。在涉訴信訪案件終結(jié)之后，各級法院應(yīng)當(dāng)將信訪當(dāng)事人的化解、穩(wěn)控等工作責(zé)任移交給黨政機(jī)關(guān)，協(xié)助黨政機(jī)關(guān)利用人民調(diào)解、行政調(diào)解等手段化解矛盾糾紛，通過教育疏導(dǎo)、心理干預(yù)解決當(dāng)事人心理問題，運用困難幫扶、民政救濟(jì)等手段解決當(dāng)事人的實際困難，盡可能使當(dāng)事人息訴罷訪。[1]參見胡道才《我國涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2004年第6期，第97頁。

4.保障終結(jié)決定效力

在對涉訴信訪案件作出終結(jié)決定之后，首先需要明確的是除檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督職權(quán)外，終結(jié)決定對其他政法和黨政機(jī)關(guān)具有普遍適用的效力；其次，為了保障涉訴信訪終結(jié)決定的效力，筆者建議建立一個全國聯(lián)網(wǎng)的涉訴信訪終結(jié)案件信息系統(tǒng)，系統(tǒng)對接各級政法機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)，各級機(jī)關(guān)通過系統(tǒng)可以查詢到終結(jié)案件的相關(guān)信息，案件終結(jié)之后，當(dāng)事人到其他機(jī)關(guān)信訪的不再受理；最后，對于案件終結(jié)后，信訪當(dāng)事人纏訪、鬧訪，應(yīng)當(dāng)對其批評教育。確實違反法律規(guī)定的，擾亂單位秩序或者妨礙公務(wù)的，要移交給公安機(jī)關(guān)依法處理，追究其行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

三、對《終結(jié)意見》的批判性思考

《終結(jié)意見》作為司法改革中涉訴信訪工作的重要指導(dǎo)文件，第一次明確了涉訴信訪可以依法終結(jié)和不能終結(jié)的案件范圍，制定了終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，明確了終結(jié)責(zé)任主體，規(guī)定了詳細(xì)的終結(jié)程序，對現(xiàn)階段的涉訴信訪終結(jié)工作有一定的指導(dǎo)意義。但《終結(jié)意見》也存在以下幾方面的偏頗之處。

(一)終結(jié)制度訴訪統(tǒng)一

訴是可以通過司法程序或其他法定救濟(jì)途徑處理的信訪事項，其處理過程體現(xiàn)了司法活動的職業(yè)化和專業(yè)化。但《終結(jié)意見》在制度的設(shè)計上，忽略了訴類事項的特殊性，將其融入與行政性質(zhì)的訪類活動中，建立了統(tǒng)一的終結(jié)制度。當(dāng)然制定者的原意可能是訴類信訪不能終結(jié)，等對訴的處理不服轉(zhuǎn)變成訪之后，再按現(xiàn)有的制度予以終結(jié)。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識是錯誤的，訴訟法對于申訴、申請再審條件的規(guī)制，本身就體現(xiàn)了立法者對再審程序啟動審慎的態(tài)度，因而這種審慎體現(xiàn)在處理結(jié)果上，體現(xiàn)在涉訴信訪活動中就是要有效利用再審生效裁判。

(二)終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛

《終結(jié)意見》關(guān)于涉訴信訪案件的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了法律問題解決到位、執(zhí)法責(zé)任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位和司法救助到位四個方面。這四個標(biāo)準(zhǔn)在涉訴信訪案件中顯得過于嚴(yán)苛，法律問題和執(zhí)法責(zé)任的兩個到位符合法治的精神，但是解釋疏導(dǎo)教育本身就不是一個可以量化的概念，如何到位顯得無章可循。司法救助到位也是一個寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，且不論涉訴信訪人生活是否困難本身就很難界定，而且有限的司法救助資金也不可能救助到每一個即將終結(jié)的案件。此外，司法救助的頻繁使用，并作為終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)之一，難免有“花錢買息訴”的嫌疑。

(三)終結(jié)程序空洞復(fù)雜

在終結(jié)程序的設(shè)置上，《終結(jié)意見》規(guī)定了復(fù)查聽證、申報、審查、備案和告知五個環(huán)節(jié)，復(fù)查聽證由申報法院對案件實體、程序和信訪訴求等方面進(jìn)行復(fù)查，對反復(fù)纏鬧訪的，公開聽證。復(fù)查之后符合終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的由申報法院申報，逐級報省級或最高法院作出決定，省級法院的終結(jié)決定需要向最高法院備案。首先，在涉訴信訪的實踐中，信訪案件的責(zé)任法院一般為一審法院，因而大部分案件的終結(jié)申報和復(fù)查工作是由一審法院負(fù)責(zé)的，而對于大部分都已經(jīng)過二審和再審的涉訴信訪案件，一審法院的審查難免會流于形式。其次，逐級報省級法院審批，這里對中級法院的是否審查沒有明確，可能會出現(xiàn)中級法院只負(fù)責(zé)傳遞相關(guān)文件到省級法院的作用，不會對案件進(jìn)行全面審查。最后，備案程序使得一個普通的涉訴信訪案件經(jīng)歷了全國四級法院，如果最高法院要對省級法院的終結(jié)決定是否合適進(jìn)行審核的話，那么其實完全可以不用賦予省級法院作出終結(jié)決定的權(quán)力，如果不審核的情況下，這個備案程序則顯得多余。

(四)終結(jié)決定效力不足

關(guān)于終結(jié)決定的效力，《終結(jié)意見》規(guī)定了內(nèi)部和外部兩個方面的內(nèi)容。內(nèi)部方面，對于已經(jīng)終結(jié)的案件，各級黨委政法委和政法單位不再統(tǒng)計、交辦、通報，由信訪人住所地的黨委、政府及基層組織落實教育疏導(dǎo)、矛盾化解和幫扶救助工作。外部方面，對繼續(xù)上訪的，相關(guān)單位做好說服勸導(dǎo)工作，對違法鬧訪，擾亂公共秩序等行為，交公安司法機(jī)關(guān)處理?！督K結(jié)意見》關(guān)乎終結(jié)決定效力的規(guī)定，內(nèi)外部方面均存在先天性的不足，因為對當(dāng)事人而言，只要不違法鬧訪，終結(jié)之后和終結(jié)之前沒有任何變化。因而，筆者建議，內(nèi)部方面，對于已經(jīng)終結(jié)的事項，可以規(guī)定各級機(jī)關(guān)不予受理，外部方面，對于已經(jīng)終結(jié)的案件，可以規(guī)定當(dāng)事人不得信訪，從內(nèi)外兩個方面強(qiáng)化終結(jié)決定的效力，防止當(dāng)事人繼續(xù)信訪。

四、涉訴信訪終結(jié)制度再改革的構(gòu)想

“法治絕不意味著一切糾紛都由法院解決，提倡把一切糾紛和社會矛盾都納入司法渠道來解決，是對法律之治的膚淺理解，也是法治不能承受之重?！盵1]許章潤:《司法權(quán)威:一種最低限度的現(xiàn)實主義進(jìn)路》，《社會科學(xué)論壇》2005年第8期，第58頁。比起給司法公信、司法權(quán)威、法治建設(shè)帶來的沖擊，涉訴信訪所具備的政治參與、矛盾化解、維護(hù)穩(wěn)定、社會監(jiān)督等功能是微不足道的，也正因如此，《意見》指出要推進(jìn)涉訴信訪工作機(jī)制改革，維護(hù)司法機(jī)關(guān)依法作出的公正結(jié)論，《終結(jié)意見》也著眼于解決涉訴信訪出口不暢的問題，防止終而不結(jié)、無限申訴，切實維護(hù)法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。

建立涉訴信訪終結(jié)制度，為了達(dá)到當(dāng)事人息訴息訪的目的，就要將“訴”與“訪”同時終結(jié)。關(guān)于“訴”與“訪”的區(qū)分，筆者認(rèn)為不應(yīng)單純地從當(dāng)事人信訪訴求來判斷，應(yīng)當(dāng)根據(jù)能否將信訪事項導(dǎo)入司法程序和兼顧個案糾錯的標(biāo)準(zhǔn)來劃分。法定期限內(nèi)的申訴、申請再審和超過期限之后有證據(jù)證明生效裁判文書確有錯誤的申訴、申請再審應(yīng)當(dāng)納入到“訴”的范疇；經(jīng)歷過再審程序的申訴、申請再審(不論是否超過法定期限)、超過法定期限無證據(jù)的申訴、申請再審和其他與訴訟無關(guān)的信訪事項應(yīng)當(dāng)納入“訪”的范圍。由于“訴”與“訪”分屬不同的領(lǐng)域，筆者將“訴”和“訪”的終結(jié)制度分開探討。

(一)“訴”的終結(jié)

《意見》中關(guān)于涉訴信訪中“訴”的終結(jié)的規(guī)定是窮盡法律程序的，但其中的法律程序是僅指一、二審程序，還是包括了再審程序，容易引發(fā)爭議。為了避免這種爭議，筆者建議，通過限定再審程序啟動的條件，逐步減少再審程序的啟動，引導(dǎo)當(dāng)事人在一審、二審程序之后服判息訴。在再審程序的啟動條件的限定上，筆者建議修改三大訴訟法中關(guān)于申訴和申請再審的規(guī)定，通過限定當(dāng)事人的申訴和申請再審次數(shù)、啟動的條件等措施完善再審程序，以便提升再審的質(zhì)量。

1.“訴”終結(jié)的制度建議

(1)法定期限內(nèi)申訴、申請再審的終結(jié)建議

對于法定期限的申訴、申請再審，符合法定條件的，由作出生效裁判文書的法院立案庭或者信訪部門受理，由審監(jiān)庭或其他業(yè)務(wù)庭室進(jìn)行審查。符合再審條件的，決定再審，否則駁回申訴、再審申請，駁回申訴、再審申請的法律文書和依再審程序作出的裁判文書即為此案的終結(jié)決定。如對樣本一中劉某的申訴請求，由于在申訴期限內(nèi)，可以將其申訴請求交由L市法院進(jìn)行審查。

(2)超過法定期限有證據(jù)證明裁判文書確有錯誤的申訴、申請再審的終結(jié)建議

對于超過法定申訴和申請再審期限的申訴、申請再審，有證據(jù)證明生效裁判文書確有錯誤的，可以分以下兩種情況來處理:一是可以建議當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出申請，請求檢察機(jī)關(guān)提出抗訴；二是由作出生效裁判文書法院的院長，將案件提交審判委員會討論啟動再審程序。不論是何種再審啟動方式，依再審程序作出的生效裁判文書為此案的終結(jié)決定。對于樣本二張某等六人的信訪訴求，因公證書已被公證機(jī)構(gòu)撤銷，當(dāng)事人有證據(jù)證明原判確有錯誤，S省法院應(yīng)當(dāng)啟動再審程序。

(3)法定期限內(nèi)反復(fù)申訴、申請再審的規(guī)制

針對法定申訴、申請再審期限內(nèi)，當(dāng)事人反復(fù)申訴、申請再審的情形，筆者建議實行“一申終申制”。“一申終申制”是指對于生效裁判文書，在法律規(guī)定的申訴和申請再審期限內(nèi)，當(dāng)事人不服的，可以向作出生效裁判文書的法院或者上一級法院申訴、申請再審一次，人民法院審查、審理后作出的生效裁判文書或駁回申訴、申請再審的法律文書為該案的終結(jié)決定。雙方當(dāng)事人均不得再行申訴和申請再審，各級政法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人關(guān)乎此案的信訪事由不再受理、不再復(fù)查，當(dāng)事人亦不得再對此案件進(jìn)行信訪。

2.“訴”終結(jié)的程序建議

(1)受理機(jī)關(guān)——從政法機(jī)關(guān)變?yōu)榉ㄔ汉蜋z察院

《意見》規(guī)定，涉訴信訪由政法機(jī)關(guān)受理。但由于再審程序的啟動權(quán)歸屬法院和檢察院，政法機(jī)關(guān)受理并不能直接解決涉訴信訪事宜，因此“訴”的受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)由政法機(jī)關(guān)變?yōu)榉ㄔ汉蜋z察院。

(2)再審程序的啟動——有新的證據(jù)

對于在法定期限內(nèi)申訴、申請再審，立案庭或者信訪部門受理時，要對當(dāng)事人的證據(jù)進(jìn)行形式審查，即當(dāng)事人要有證據(jù)證明其申訴、申請再審符合訴訟法規(guī)定的情形，否則不予受理。對于超過法定期限有證據(jù)證明原判決確有錯誤的申訴、申請再審，由信訪辦受理后，轉(zhuǎn)到審監(jiān)庭審查，審查后將審查結(jié)果匯報院長，由院長決定是否提交審判委員會討論啟動再審程序。

(3)處理建議——指派律師提供法律援助

在再審程序中，為了促使當(dāng)事人服判息訴，筆者建議，對于未聘請律師的當(dāng)事人，由法律援助機(jī)構(gòu)為其指派辯護(hù)律師。律師一方面可以幫助當(dāng)事人完成再審程序，另一方面還可以引導(dǎo)當(dāng)事人回歸法律途徑，消解當(dāng)事人不合法、不合理的信訪期望。

(二)“訪”的終結(jié)

關(guān)于“訪”的終結(jié)，《意見》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過案件審查、評查等方式，經(jīng)中央或省級政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映的問題得到公正解決。《意見》雖然提出了審查、評查的方法，但對于審查、評查的主體、形式等細(xì)節(jié)并未明確，因而需要制定具體的制度來細(xì)化。就審查機(jī)關(guān)而言，由于最高法院精力有限，筆者建議除省法院一審的案件外，其他案件的終結(jié)均由省級法院進(jìn)行。就終結(jié)制度而言，針對當(dāng)事人訴訟性質(zhì)的“訪”采用審查、評查的方式進(jìn)行終結(jié)無可厚非，但對于非訴訟性質(zhì)的“訪”，信訪當(dāng)事人可能本身對案件的處理沒有異議，如樣本一中的王某，就沒有必要通過審查、評查案件的方式來進(jìn)行。筆者建議，對于訴訟性質(zhì)的“訪”通過建立案件審查制度來終結(jié)，對于非訴訟性質(zhì)的“訪”采用聽證制度來終結(jié)。終結(jié)程序方面，《終結(jié)意見》所規(guī)定的五個環(huán)節(jié)中的終結(jié)程序，直接規(guī)定審查、審核涉訴信訪案件實體、程序和信訪訴求等內(nèi)容的，只有復(fù)查法院和作出終結(jié)決定的法院兩級。結(jié)合涉訴信訪的實踐，如果由基層法院復(fù)查可能會流于形式，而最高法院又精力有限，筆者建議訪類信訪終結(jié)事項的程序設(shè)置上由再審法院或者二審法院審查、省級法院或最高法院評查作出終結(jié)決定為宜。

1.“訪”的終結(jié)制度建議

(1)對訴訟性質(zhì)“訪”的終結(jié)建議

對再審裁判不服和超過法定期限無證據(jù)的“訪”的終結(jié)，需完善建立案件審查制度。由再審或者作出生效裁判的法院對信訪案件進(jìn)行審查，經(jīng)審查原生效裁判沒有錯誤的，報省級或最高法院評查后作出終結(jié)決定。

(2)對非訴訟性質(zhì)“訪”的終結(jié)建議

對于非訴訟性質(zhì)的“訪”，筆者建議通過聽證程序來處理。采取聽證會的形式，由作出生效裁判的法院根據(jù)聽證結(jié)論作出決定，報省級或最高法院審核后作出終結(jié)決定。

2.“訪”的終結(jié)程序建議

對于訴訟性質(zhì)的“訪”，對于擬終結(jié)的案件，由再審或者作出生效裁判的法院信訪部門將當(dāng)事人信訪材料轉(zhuǎn)至立案庭，立案庭分配承辦法官，原辦案法官不得審查案件。信訪案件由法官獨任審查，以書面審查為主，必要時，可以約見當(dāng)事人。審查的范圍和內(nèi)容包括了當(dāng)事人信訪訴求、一審、二審和再審的裁判文書及有無執(zhí)法過錯。經(jīng)過審查之后，出具書面的審查決定，認(rèn)為再審或者生效裁判沒有錯誤，也沒有執(zhí)法過錯的，逐級審核后報省級或最高法院評查后作出終結(jié)決定；發(fā)現(xiàn)案件確有錯誤的，由審查法院通過院長提交審判委員會討論后啟動再審程序；發(fā)現(xiàn)有執(zhí)法過錯但不影響案件裁判的，依法糾正執(zhí)法過錯。對于樣本三中宋某的訴求，S省法院在經(jīng)過案件審查之后，作出沒有執(zhí)法過錯的終結(jié)決定。

對于非訴訟性質(zhì)的“訪”，聽證會由作出生效裁判法院召集，邀請人大代表、政協(xié)委員等社會各界人士參加；主持人由律師、法學(xué)學(xué)者等具有法學(xué)知識的非政府工作人員擔(dān)任；聽證會先由當(dāng)事人陳述信訪訴求及相關(guān)證據(jù)，各界代表根據(jù)法律、法規(guī)和政策審查信訪訴求是否合法、合理；最后由代表們形成決議，作出聽證結(jié)論。召集法院根據(jù)聽證結(jié)論作出決定，決定逐級審核后報省級或最高法院作出終結(jié)決定。對于樣本一中王某的訴求，應(yīng)當(dāng)由作出生效裁判的L市法院召集聽證會，根據(jù)聽證結(jié)論決定是否應(yīng)當(dāng)救助，并報S省法院作出終結(jié)決定。

(三)“訴、訪”終結(jié)后的輔助制度

1.終結(jié)說明理由制度

“終結(jié)信訪時必須要有充分合理的說明理由制度相輔助。否則，即使在程序上作出了信訪終結(jié)的結(jié)論，也可能并不能令人完全信服?！盵1]陳暢:《涉訴信訪終結(jié)機(jī)制探析》，《云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2010年第5期，第142頁。對于“訴”的終結(jié)，作出生效裁判之后，要向當(dāng)事人做好判后答疑工作，說明裁判的理由；對于“訪”的終結(jié)，在作出終結(jié)決定之后，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出具終結(jié)決定文書，并向當(dāng)事人說明終結(jié)的理由。

2.完善司法救助制度

在非訴訟性質(zhì)的“訪”中，對于符合司法救助條件的信訪當(dāng)事人，可以給予適當(dāng)?shù)乃痉ň戎?，解決當(dāng)事人的實際困難。在救助資金的來源上，要拓寬來源渠道，在加大財政投入的基礎(chǔ)上，利用彩票、公益募捐等方式籌集資金。在適用范圍上，要將救助的對象限定為依法不能獲得賠償款、執(zhí)行款或者生活確實困難的當(dāng)事人。

五、結(jié)語

“司法審查在現(xiàn)代法治國家被視為實現(xiàn)社會公正的最后一道屏障。一個司法裁決無法成為權(quán)利義務(wù)最終確定標(biāo)準(zhǔn)的社會，距離法治無疑還很遙遠(yuǎn)?！盵1]申莉萍:《涉訴信訪終結(jié)機(jī)制研究》，《社科縱橫》2013年第10期，第89頁。而在當(dāng)前的涉訴信訪實踐中，在信訪救濟(jì)與司法權(quán)威的博弈之中，司法權(quán)威一再后縮，而信訪救濟(jì)一再擴(kuò)張。也正因為如此，涉訴信訪工作面臨著程序空轉(zhuǎn)和出口不暢等現(xiàn)實窘境，這些窘境制約著涉訴信訪的正常運轉(zhuǎn)。涉訴信訪終結(jié)制度的建立可以緩解司法權(quán)威與信訪救濟(jì)之間的沖突，在保證當(dāng)事人信訪權(quán)利的同時，確認(rèn)了法院在訴訟糾紛中的終局地位，有效地維護(hù)了法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。終結(jié)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是審慎和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，要有明確的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程序，通過終結(jié)程序要將無理纏訪、鬧訪從涉訴信訪中分流出去，同時也將符合再審條件的案件依法導(dǎo)入司法程序，保證當(dāng)事人申訴和申請再審的權(quán)利?！兑庖姟泛汀督K結(jié)意見》為涉訴信訪終結(jié)制度的建立奠定了良好的基礎(chǔ)，但在具體操作上還存在諸多待改進(jìn)之處，任何制度的建設(shè)都不是一蹴而就的，相信隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，涉訴信訪終結(jié)制度也必將日趨完善。

(初審:巢志雄)

[1] 作者高繼超，男，陜西省咸陽市中級人民法院法官助理，青海民族大學(xué)法學(xué)碩士，研究領(lǐng)域為行政法學(xué)、司法制度，代表作有《論隱私權(quán)在治安管理領(lǐng)域的訴求——以違法信息的公開為視角》《論治安處罰裁量基準(zhǔn)的制約因素及完善路徑》《涉訴信訪的現(xiàn)實困境及法治走向》，E－mail:gjclawyer＠sina.com。

作者劉丹，男，湖南省漣源市人民法院助理審判員，青海民族大學(xué)法律碩士，研究領(lǐng)域為行政法學(xué)，代表作有《游走于拆遷條例之外的拆違事件探析》《論社會管理創(chuàng)新中的公民參與》等。本文撰寫過程中，青海民族大學(xué)法學(xué)院牛麗云教授給予了很大的幫助和指導(dǎo)，在此特別致謝。