生態(tài)文明法治建設(shè)

衣春芳

摘要：我國的環(huán)境行政管理向來都是部門分割、各自為政，僅有分工而少有配合，不僅使得各部門無法順利履行自身環(huán)保職能，更致使政府環(huán)保職能無法統(tǒng)一完整實現(xiàn)。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)在環(huán)境保護(hù)法體系中全面確立行政協(xié)助制度，這一制度可以在不改變我國現(xiàn)有環(huán)境管理體制的前提下，通過建立行政協(xié)助制度，保障各部門相互支持與配合，形成執(zhí)法合力，最終實現(xiàn)我國政府環(huán)保職能的統(tǒng)一完整履行。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制；行政協(xié)助制度；執(zhí)法合力

一、問題的提出

如何應(yīng)對霧霾天氣成為人們最關(guān)注的問題，全國各地持續(xù)的霧霾天氣不得不引發(fā)我們對大氣污染防治的思考，其中值得探討的是大氣污染防治管理部門的職能以及分工問題，環(huán)境具有公共性，環(huán)境權(quán)作為人權(quán)之一，需要國家相關(guān)部門采取有效措施給予積極的保護(hù)，然而現(xiàn)實中往往存在大量環(huán)境保護(hù)缺位的現(xiàn)象，政府環(huán)保職能無法得到統(tǒng)一完整履行，因此筆者認(rèn)為有必要引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理中的行政協(xié)助制度。

二、以行政協(xié)助實現(xiàn)政府環(huán)保職能的統(tǒng)一履行

筆者擬將行政協(xié)助引入我國環(huán)境管理中，以解決我國政府環(huán)保職能在各部門之間無法得到統(tǒng)一完整履行的問題。之所以做出這一選擇，一是源于行政協(xié)助制度本身的優(yōu)勢，二是行政協(xié)助制度尤為適合我國當(dāng)前環(huán)境管理體制的特點。

1.行政協(xié)助是對行政分工的有益補(bǔ)充

行政協(xié)助制度是一個與行政主體權(quán)限分工密切相關(guān)的制度。可以說，行政分工是行政協(xié)助產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，而行政協(xié)助是政分工的結(jié)果?，F(xiàn)代行政的特點之一是行政分工日益細(xì)化，原先由一個部門管理的領(lǐng)域，如今由兩個或兩個以上的部門分管。行政分工在行政法上表現(xiàn)為行政職權(quán)，任何行政職權(quán)都是有限制、有邊界的。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政主體對行政事務(wù)的處理應(yīng)當(dāng)遵守權(quán)限規(guī)則，除有法令規(guī)定外，既不能任意擴(kuò)張或縮減自己之權(quán)限，亦不可以侵及其它主體之權(quán)限范圍。換言之，每個行政主體都應(yīng)當(dāng)不依賴其他主體，而以自己的人力、物力以及法律所授予的職權(quán)獨自完成其任務(wù)。但是，職權(quán)法定原則實現(xiàn)的前提是，行政職能劃分要足夠清晰，各行政主體之間的職權(quán)沒有交叉，每個行政主體的行政職權(quán)足以保障其完成所有行政職能。同時，行政資源的分配要均衡，并且足以保障各行政主體依賴自身擁有的行政資源實現(xiàn)行政職能?？墒牵诳茖又频男姓芾眢w制中，這些前提不可能充分實現(xiàn)。往往會出現(xiàn)某些行政事務(wù)并不完全屬于一個行政主體的權(quán)限范圍，對其他行政主體權(quán)限范圍內(nèi)事務(wù)的處理又是處理所面臨行政事務(wù)的前提和條件。因此，為了補(bǔ)救分工過細(xì)的不利后果，行政協(xié)助作為彌合“縫隙”的“黏合劑”，成為填補(bǔ)行政權(quán)力空白的寶貴“材料”，所以說，行政權(quán)力的劃分不僅明確了不同行政主體的權(quán)力管轄范圍，更重要的是提出了不同行政系統(tǒng)之間的行政協(xié)助問題。也有必要按照相互合作的精神建立行政協(xié)助制度。反之，如果沒有行政分工和分權(quán)的存在，每一特定的行政主體都可以代表國家行使完整的行政權(quán)，那么每個特定的行政主體在行政管理的過程中幾乎是無所不能的，行政協(xié)助當(dāng)然也就失去了存在的空間。各機(jī)關(guān)的“分立”和“分權(quán)”并不表明它們彼此孤立，必要時它們可以（或必須）互相配合、彼此協(xié)助共同完成行政任務(wù)。所以說，行政協(xié)助首先是對行政分工的有益補(bǔ)充。

2.行政協(xié)助尤為適應(yīng)我國現(xiàn)有環(huán)境管理體制

正是基于以上行政協(xié)助制度本身的優(yōu)勢，所以行政協(xié)助尤為適應(yīng)我國現(xiàn)有環(huán)境管理體制。首先，行政協(xié)助的制度功能就在于整合碎化的行政資源，包括整合因職能分工形成的部門化行政資源與因地理分割形成的區(qū)域化行政資源。所以，行政協(xié)助有利于解決前述環(huán)境整體性與“條狀”管理模式的矛盾，符合環(huán)境是一個統(tǒng)一整體的要求。其次，從邏輯上講，不同行政主體都有與其他不相隸屬的行政主體存在協(xié)助的可能，尤其是對于職權(quán)相近，相對人范圍存在交叉的事項，可能性就更強(qiáng)。最后，行政協(xié)助有助于實現(xiàn)環(huán)保部門的統(tǒng)管地位。通過賦予環(huán)保部門明確的行政協(xié)助請求權(quán)，可以使其獲得一個實現(xiàn)“統(tǒng)管”地位的工具和手段，從而保障其他部門對環(huán)保部門的配合和支持，最終實現(xiàn)政府整體的環(huán)保公共職能。

也正是基于以上法理，筆者擬將行政協(xié)助制度全面引入環(huán)境法體系，以現(xiàn)有環(huán)境管理體制框架為前提，全面構(gòu)建環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度。這種制度設(shè)計，無論是從現(xiàn)有各部門的接受和配合程度，還是從與現(xiàn)有環(huán)境法律的銜接度來說，都具有更大的可行性?？偠灾?，鑒于當(dāng)前政府環(huán)保職能在各部門得不到統(tǒng)一完整履行的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為在修改我國環(huán)境法律時，可以借鑒和吸收行政法學(xué)界關(guān)于行政協(xié)助的研究成果，對環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度作出規(guī)定，為政府各有關(guān)部門在環(huán)境管理中相互支持與配合提供制度條件，促進(jìn)“統(tǒng)分結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制順利運轉(zhuǎn)，最終保障環(huán)境保護(hù)公共職能在政府各部門之間得到統(tǒng)一和完整的履行。

三、結(jié)語

筆者認(rèn)為，將行政協(xié)助制度全面引入環(huán)境管理體制中，是一個切實可行的解決之道。只有建立和完善環(huán)境行政管理中的行政協(xié)助機(jī)制，加強(qiáng)各部門的合作與配合，才能根本解決我國當(dāng)前的環(huán)境管理困境。