分析我國境外公民保護機制

陳宇華

摘要：當(dāng)前我國的境外公民保護機制面臨著巨大的挑戰(zhàn)和壓力。為了更好地保護我國境外公民的各種權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對我國的境外公民保護機制進行重新考量及優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：境外公民保護；專項立法制度建設(shè)

一、我國現(xiàn)行境外公民保護機制闡釋

我國現(xiàn)行的境外公民保護機制仍然是基于國家外交層面的領(lǐng)事保護和外交保護，主要保護內(nèi)容為我國境外公民的生命和財產(chǎn)方面的合法權(quán)益。

所謂領(lǐng)事保護，是指當(dāng)某國公民的正當(dāng)權(quán)益在他國受到侵害時，某國駐外使領(lǐng)館可以依據(jù)國際法、國際條約和相關(guān)國內(nèi)法的規(guī)定，通過外交途徑，敦促所在國當(dāng)局公正、合法、妥善的處理。

領(lǐng)事保護的作用主要在于當(dāng)本國國民的正當(dāng)權(quán)益受到侵害時，幫助他們在所在國尋求當(dāng)?shù)鼐葷?，并敦促所在國?dāng)局合法、公正、積極、妥善的處理案件。

所謂外交保護是指，一國針對其本國公民因另一國的國際不法行為而受到的侵害依照所在國法律用盡了當(dāng)?shù)鼐葷圆荒塬@得補救時，則以國家的名義為其采取外交保護以解決爭端的行為，外交保護的法理依據(jù)是國籍國的屬人管轄權(quán)。

外交保護作為一種保護境外公民的機制，在行使上受到諸多程序上的限制。通常，一國對其本國公民行使外交保護權(quán)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：第一、只有當(dāng)接受國的國家不法行為造成一國公民權(quán)利受損時，才可以啟用外交保護；第二、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?；第三、自受害行為開始到外交保護行為結(jié)束這過程，受害人必須一直持有保護國國籍。由此可見，外交保護通常作為一種備用的外交保護方式存在，其啟動的條件更為苛刻，實踐中較為少見。

二、我國境外公民保護機制之缺陷

從整體上看，內(nèi)容零散，不成體系。在具有法律效力這一層次的立法文件中，并無一部完整的境外公民保護的專項法律，大多數(shù)內(nèi)容分散于各個部門法當(dāng)中；此外，效力層級較低，協(xié)調(diào)性差。大多數(shù)關(guān)于外交保護和領(lǐng)事保護的法律規(guī)定都屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性法律文件一級，而在法律這一級則相對很少，缺少統(tǒng)領(lǐng)的情況下，政出多門必然導(dǎo)致在法律適用時出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象，可操作性降低，應(yīng)變能力差。最后，導(dǎo)致制度漏洞。由于不成體系、內(nèi)容零散、效力層次低、協(xié)調(diào)性較差的原因，很容易導(dǎo)致適用法律上出現(xiàn)“鉆空子”、“打擦邊球”的現(xiàn)象。

目前我國的出境公民當(dāng)中，有很大一部分人缺乏相關(guān)法律知識，維權(quán)意識淡薄，他們大多沒有接受過相關(guān)的出入境法律知識培訓(xùn)，對很多事情的辦理和態(tài)度都是憑借民間經(jīng)驗進行，在發(fā)生侵權(quán)事件時也不能夠以最合法高效的途徑去解決。

目前我國的境外公民保護機制仍然是基于國家層面的外交保護和領(lǐng)事保護，面對日益增多的侵害我國境外公民的案件，僅依靠領(lǐng)事保護和外交保護已無法滿足我國境外公民保護的需求。此外，在保護的內(nèi)容上，我國的保護機制僅僅將重心放在保護公民的生命和財產(chǎn)權(quán)益上，而人身權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益、文化權(quán)益、社會權(quán)益四個方面則欠缺保護，這將不利于實現(xiàn)“以人為本”“外交為民”的理念。

三、對完善我國境外公民保護機制的新思考

（一）制定專項立法

境外公民保護機制能否實現(xiàn)長久穩(wěn)定的運行，關(guān)鍵在于相關(guān)法律制度的規(guī)范和保障。通過法律來確定相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，促進法律機制的運作。首先，確立保障人權(quán)的根本出發(fā)點，將“外交為民”的理念融入其中；其次，明確權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范政府的工作職責(zé)，明確出境公民所享有的基本權(quán)利和義務(wù)，尤其是受到侵害之后有權(quán)要求本國使領(lǐng)館協(xié)助，本國使領(lǐng)館不得拒絕幫助；再次，確立相關(guān)具體制度，如專項資金的建立、預(yù)警機制的建立、信息采集制度的確立等。

（二）實現(xiàn)多層次全方位的保護機制

多層次全方位的保護機制的形成，需要來自國家、社會團體、以及個人三個層面的支撐。

從國家來看，對于境外公民權(quán)益的保護主要通過外交保護和領(lǐng)事保護。因此，國家在實行傳統(tǒng)的外交保護工作時，也應(yīng)當(dāng)積極建立同他國的合作關(guān)系，簽訂雙邊或多邊條約，建立有效的雙邊國家或區(qū)域相互之間的保護機制。同時，還應(yīng)當(dāng)注重擴大保護境外公民權(quán)益的主體，重視國際組織在保護工作中的作用。從社會團體來看，伴隨著我國經(jīng)濟的迅速崛起，由我國境外公民組成的民間社團的實力也得到壯大，華僑華人民間團體已經(jīng)遍布世界各地。他們不僅熟悉所在國當(dāng)?shù)氐姆芍贫群退痉ǔ绦颍瑫r也具備一定的經(jīng)濟實力。通過加強與海外民間社團的聯(lián)系與合作，有助于加速構(gòu)建全方位保護機制。從個人層面上看，面對復(fù)雜的國際環(huán)境和多種非傳統(tǒng)安全的威脅，只有境外公民自身具備維權(quán)意識和自我保護的能力，才能從根本上減少侵害事件的發(fā)生。我國境外公民應(yīng)當(dāng)積極了解所在國的相關(guān)法律，在出入境的過程中遵守我國和他國的相關(guān)規(guī)定，并與我國駐外使領(lǐng)館保持聯(lián)系以便在受侵害時尋求援助。

（三）完善相應(yīng)預(yù)防應(yīng)急措施

良好的保護機制的運行需要一系列具體的制度作保障，如何使多層次全方位的保護機制良好的運作起來，還需要在具體的實施中精益求精。首先，完善信息網(wǎng)絡(luò)登記制度。要廣泛收集各個國家的政治、經(jīng)濟、文化、法律、交通以及社會治安情況等多方面的信息，向出國的公民和法人提供，盡量減少因不了解而造成的侵害事件；其次，應(yīng)當(dāng)全面采集出境人員的個人信息，完善登記渠道，使出境公民的情況和信息能夠及時連接至本國和所在國的領(lǐng)事機構(gòu)，確保其登記在案；最后，信息管理上應(yīng)當(dāng)定期更新，及時公布和通知。具體的信息管理工作可以與民間的一些社會團體共同合作或委托其進行，這樣做既減少了政府的工作任務(wù)，同時也調(diào)動了民間力量，擴大了境外公民保護的影響力。