地方立法權(quán)擴(kuò)容

陳雨點(diǎn)

摘要：隨著新《立法法》的出臺(tái)，正式賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)。這次地方立法權(quán)的大規(guī)模擴(kuò)容對(duì)我國(guó)立法結(jié)構(gòu)的改變將極大的影響后續(xù)的法治建設(shè)，政府改革，甚至每個(gè)公民的日常生活。因此如何運(yùn)用好地方立法權(quán)就變得意義深重，這其中有中央指導(dǎo)，也有民眾參與，但是重心仍在地方，最重要的在于兩個(gè)方面，一是地方立法權(quán)制度的設(shè)計(jì)，二是立法技術(shù)的規(guī)范。唯有讓立法超越于具體的權(quán)力偏好之外，才能發(fā)揮法律調(diào)節(jié)社會(huì)的基礎(chǔ)功能。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)擴(kuò)容；城市治理；法治建設(shè)

2015年3月5日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《立法法》的決定，正式賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，意味著全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)的市全部都享有地方立法權(quán)。因此有人說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入地方立法時(shí)代。

修改前的《立法法》規(guī)定，享有立法權(quán)的“較大的市”總共49個(gè)。地方立法權(quán)主體從49個(gè)猛增到284個(gè)，如此大規(guī)模的猛增將對(duì)我國(guó)的立法環(huán)境乃至社會(huì)主義法治建設(shè)產(chǎn)生怎樣的影響？在此次《立法法》修改中獲得立法權(quán)的地方政府又該如何用好這個(gè)好看好用但又燙手的“香餑餑”？關(guān)于上述問(wèn)題的答案的思考，筆者希望能通過(guò)本文能有所體現(xiàn)。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)容的影響

此次地方立法權(quán)擴(kuò)容必然會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，這是不言而喻的。

倘若地方人大有立法權(quán)，便可規(guī)范行政部門的權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行制約。甚至可以說(shuō)，地方人大沒(méi)有立法權(quán)，行政權(quán)力就少了一種制約的力量。就此來(lái)說(shuō)，賦予地方立法權(quán)，亦是地方去高度行政化的開始。在當(dāng)前城市管理過(guò)程中常有政府行為不規(guī)范甚至不合法的情況發(fā)生，但由于地方人大監(jiān)督權(quán)力的不到位，無(wú)法對(duì)政府形成有效的制約機(jī)制。為改變這種情況，在新修訂的《立法法》中規(guī)定，地方立法要有一個(gè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)，即人大法制委員會(huì)，它是地方人民代表大會(huì)的專門委員會(huì)之一，是城市獲取地方立法權(quán)的重要環(huán)節(jié)。力圖通過(guò)此舉強(qiáng)化地方人大在政府治理過(guò)程中的參與度，在將政府行為由“紅頭文件”拉進(jìn)規(guī)范性法律規(guī)制的過(guò)程中，體現(xiàn)出人大的力量。

第二、賦予地方立法權(quán)，讓民眾有更多的機(jī)會(huì)參與政府決策，可以有效地制約濫用權(quán)力的行政部門。立法必須貫徹民主原則，充分反映人民群眾意愿，匯集民意、民情和民智。民眾總是更愿意對(duì)家門口的事情發(fā)表意見，地方立法的每一項(xiàng)可以說(shuō)都更貼近本市民眾所能切身感受到的問(wèn)題，他們也就能以更積極的態(tài)度參與到政府決策的過(guò)程中，一方面提到立法可行性，另一方面有效制約政府權(quán)力的使用。

第三、這也可以讓地方在城市管理中有更多的自主權(quán)、減少不必要的程序設(shè)置，不僅可能讓地方更有創(chuàng)造力、放開手腳進(jìn)行管理，也符合中央層面簡(jiǎn)政放權(quán)的意識(shí)。近幾年，中央不斷下放行政審批權(quán)力，由于我國(guó)立法主體的多元化，人民政府在一定程度上上也承擔(dān)著立法工作，簡(jiǎn)政放權(quán)不可避免的會(huì)涉及到行政立法權(quán)部分，將此種權(quán)力下放，并提高人大在立法活動(dòng)中的地位，激發(fā)地方的活力，讓他們能運(yùn)用更加規(guī)范的立法手段治理城市。

第四、此舉同樣可以理解成，更多承認(rèn)“市一層級(jí)”的地位，同時(shí)鼓勵(lì)其運(yùn)用立法手段治市。時(shí)至今日，法律愈發(fā)成為整個(gè)社會(huì)的秩序基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件讓地方享有相應(yīng)的立法權(quán)，將地方行為更多地納入法律規(guī)制的軌道，勢(shì)必能對(duì)法治格局的縱深建構(gòu)助益良多。

當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)注意到地方立法權(quán)的大規(guī)模擴(kuò)容也會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。第一、泛立法傾向明顯，立法繁瑣細(xì)密；第二、重復(fù)現(xiàn)象明顯，地方特色不足，立法質(zhì)量不高；第三、在地方保護(hù)主義等因素作用下，法律沖突現(xiàn)象突出等等問(wèn)題。但是筆者認(rèn)為，這些問(wèn)題并不是由這次大規(guī)模擴(kuò)容引起的，而是數(shù)次地方立法權(quán)擴(kuò)容中就已經(jīng)存在的問(wèn)題?，F(xiàn)在人們更關(guān)注那些獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市將如何運(yùn)更好用這個(gè)權(quán)力，能進(jìn)行專門立法工作的人才儲(chǔ)備是否充沛，他們所立的法能否達(dá)到良法的標(biāo)準(zhǔn)。都說(shuō)良法善治，立良法是善治的前提，究竟要用好地方立法權(quán)，這無(wú)疑是個(gè)大問(wèn)題。

二、地方立法權(quán)的運(yùn)用

用好地方立法權(quán)，無(wú)疑取決于很多方面。這其中有中央的指導(dǎo)，也有民眾的參與。但是重心仍在地方。地方如何認(rèn)識(shí)立法權(quán)，對(duì)立法權(quán)的運(yùn)用有著怎樣的預(yù)期，地方人大的立法力量能否應(yīng)對(duì)多樣化的地方性立法需求，如何協(xié)調(diào)地方人大與地方政府的關(guān)系，都關(guān)系著是否能到達(dá)地方立法權(quán)擴(kuò)容的初衷。筆者認(rèn)為最重要的在于兩個(gè)方面，一是地方立法權(quán)制度的設(shè)計(jì)，二是立法技術(shù)的規(guī)范。

第一，對(duì)賦予地方立法權(quán)而言，開前門更要關(guān)后門。不管是對(duì)地方性法規(guī)立法權(quán)限，還是對(duì)地方政府的規(guī)章立法權(quán)的嚴(yán)格控制，需要厘清的是，全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)，旨在實(shí)現(xiàn)法規(guī)訂立與實(shí)際需要的對(duì)接，建立一套更健全縝密的法律體系。推動(dòng)市一級(jí)立法，是為了填補(bǔ)特定領(lǐng)域無(wú)法可依的空白，而不是鼓勵(lì)地方借此自我賦權(quán)、將非法利益合法化；其實(shí)，規(guī)范地方立法權(quán)的制度籠子，既應(yīng)包括同級(jí)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督，更要包括公眾監(jiān)督。就同級(jí)監(jiān)督而言，可以成立地方性法規(guī)的審查機(jī)構(gòu)，防止地方制定的法規(guī)違反上位法或有明顯的不當(dāng)目的；而上級(jí)監(jiān)督與公眾監(jiān)督則很好理解。隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)容，我們更期待著立法機(jī)關(guān)的法律審查能更為較真。既有法律規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同國(guó)家憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。然而在現(xiàn)實(shí)中，這種撤銷權(quán)往往極少啟用。如今立法權(quán)下放，更多地方性法規(guī)勢(shì)必會(huì)被制定施行。這意味著，省級(jí)人大善用否決權(quán)，全國(guó)人大善用撤銷權(quán)，將變得更加舉足輕重。

第二，“法律的訂立”不僅是權(quán)限問(wèn)題，更是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。首要的就是恪守前提條件，“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”，惟其如此才能確保法制統(tǒng)一，確保地方法規(guī)的合法性；其次，則是精確厘定“立法需要”，即僅就國(guó)家立法不能調(diào)整、其他手段不可解決的事項(xiàng)，有針對(duì)性地制定地方法規(guī)；除此以外，“立法能力”的準(zhǔn)備同樣重要，設(shè)法彌補(bǔ)立法經(jīng)驗(yàn)和智力資源的不足，避免地方性立法的現(xiàn)實(shí)尷尬。不論是立法技術(shù)，還是立法質(zhì)量的提高都需要一個(gè)過(guò)程。地方技術(shù)不高，立法人才不足，都是擺在大多數(shù)設(shè)區(qū)市面前的問(wèn)題，但地方立法先行本身就存在著試水的意義，隨著法治建設(shè)的縱向推進(jìn)，地方立法的不斷發(fā)展，技術(shù)可以提高，人才可以培養(yǎng)，哪能因?yàn)椤艾F(xiàn)在不好”，就放棄“未來(lái)會(huì)好”的可能。

總之，唯有讓立法超越于具體的權(quán)力偏好之外，才能發(fā)揮法律調(diào)節(jié)社會(huì)的基礎(chǔ)功能。