城市業(yè)委會(huì)發(fā)展之難點(diǎn)

陳鵬

從個(gè)案來(lái)看，一個(gè)小區(qū)要成立業(yè)委會(huì)，通常是一個(gè)比較艱辛而又漫長(zhǎng)的過(guò)程，可謂備受煎熬和挑戰(zhàn)。即使成立比較快和順暢的一般也需要一年左右，有的甚至是耗費(fèi)好幾年的時(shí)間，更有甚者則是遙遙無(wú)期。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著住房商品化改革的不斷深化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，中國(guó)城市社會(huì)日益涌現(xiàn)出大量商品房小區(qū)，并由此產(chǎn)生了與之緊密相連的業(yè)主委員會(huì)組織。這種新型社會(huì)組織的誕生及其異軍突起，不僅賦予了城市居住生活新的內(nèi)容和意義，而且為城市基層社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

業(yè)主委員會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

從全國(guó)范圍來(lái)看，業(yè)主委員會(huì)的誕生、成長(zhǎng)和發(fā)展在我國(guó)大致只有20來(lái)年的歷史。其發(fā)展過(guò)程中，《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2003）和《物權(quán)法》（2007）的頒布實(shí)施是兩個(gè)關(guān)鍵分水嶺。

尤其是，《物權(quán)法》的頒布實(shí)施開(kāi)啟了業(yè)主自治和物業(yè)管理法制化的新時(shí)代。該法從民事基本法的層面，確立了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度，并將《物業(yè)管理?xiàng)l例》確立的業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)基本制度由行政法規(guī)上升為法律，使物業(yè)管理活動(dòng)更加有法可依，并對(duì)業(yè)主自我管理和約束機(jī)制的形成具有重大意義。2009年，住建部發(fā)布《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》，原《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》廢止，使得設(shè)立業(yè)主大會(huì)、選舉業(yè)委會(huì)的工作流程更加具有規(guī)范性和可操作性。

對(duì)于廣大業(yè)主而言，《物權(quán)法》極大地激勵(lì)和鼓舞了業(yè)主們成立業(yè)委會(huì)進(jìn)行合法維權(quán)的信心和勇氣，也使得業(yè)主們開(kāi)始尋求更加緊密地團(tuán)結(jié)和合作。一些跨小區(qū)的業(yè)主聯(lián)合組織應(yīng)運(yùn)而生，比如北京業(yè)主委員會(huì)協(xié)會(huì)申辦委員會(huì)、廣州市業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)、上海和諧社區(qū)沙龍等。

從政府主管部門(mén)來(lái)看，以北京為例，他們通過(guò)一系列政策舉措和制度創(chuàng)新大力推動(dòng)業(yè)主大會(huì)的組建，并進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化了針對(duì)業(yè)主大會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。而且，特別重要的一點(diǎn)是，北京成立了“首一業(yè)主大會(huì)輔導(dǎo)中心”和“幸福指針業(yè)主大會(huì)輔導(dǎo)中心”兩個(gè)民非機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)致力于推進(jìn)和服務(wù)于業(yè)主大會(huì)成立和運(yùn)作。

縱觀業(yè)主委員會(huì)發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，隨著我國(guó)物業(yè)管理法律法規(guī)的不斷調(diào)整，業(yè)主委員會(huì)所棲身的制度結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了相應(yīng)的變化。在此過(guò)程中，業(yè)主委員會(huì)逐漸發(fā)展成為解決商品房小區(qū)利益糾紛、維護(hù)業(yè)主權(quán)利訴求的一種重要制度設(shè)置，并使得社會(huì)各個(gè)方面越發(fā)意識(shí)和認(rèn)識(shí)到其重要性。然而，從全國(guó)大中城市看，業(yè)委會(huì)發(fā)展中成立艱難、比例偏低的問(wèn)題仍然存在。

業(yè)主委員會(huì)發(fā)展，難在哪里

由于長(zhǎng)期實(shí)行雙重管理體制，我國(guó)社會(huì)組織的建設(shè)受到較大的拘束和壓抑，其成長(zhǎng)和發(fā)展一直比較艱難、滯后。作為一種新型的社區(qū)社會(huì)組織，現(xiàn)行法律制度對(duì)業(yè)委會(huì)的成立和發(fā)展主要實(shí)行備案管理，而不是登記管理。雖然備案管理的條件和要求相對(duì)寬松些，但是業(yè)委會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展仍然面臨一系列困難和瓶頸，甚至可以說(shuō)業(yè)委會(huì)每前進(jìn)一小步，都需要付出巨大的艱辛和努力。這里，我們重點(diǎn)從四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)看。

成立難

業(yè)委會(huì)成立難，可謂是一種普遍性共識(shí)。這種難，既體現(xiàn)在“個(gè)案上的難”，更體現(xiàn)在“整體上的難”。

從個(gè)案來(lái)看，一個(gè)小區(qū)要成立業(yè)委會(huì)，通常是一個(gè)比較艱辛而又漫長(zhǎng)的過(guò)程，可謂備受煎熬和挑戰(zhàn)。即使成立比較快和順暢的一般也需要一年左右，有的甚至是耗費(fèi)好幾年的時(shí)間，更有甚者則是遙遙無(wú)期。從總體上來(lái)看，與房地產(chǎn)公司，特別是物業(yè)公司的迅猛發(fā)展相比，業(yè)委會(huì)發(fā)展顯然仍處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)。目前，全國(guó)各大城市業(yè)委會(huì)成立比例一般都徘徊在20%-30%之間。

業(yè)委會(huì)成立之所以如此之難，有多方面的原因。一方面，成立業(yè)委會(huì)既是個(gè)繁重的“體力活”，也是個(gè)高難度的“技術(shù)活”。最為基本的一點(diǎn)，比如一個(gè)2000-4000人的小區(qū)，僅僅發(fā)放和回收選票這一小環(huán)節(jié)就是個(gè)頗費(fèi)時(shí)間和精力的事情。同時(shí)，業(yè)委會(huì)成立的程序、步驟和環(huán)節(jié)，許多業(yè)主根本不了解，這需要專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)才行。

另一方面，開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司的多方阻撓和破壞。由于業(yè)委會(huì)的成立直接威脅到開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司的利益，這使得他們千方百計(jì)地阻撓和破壞業(yè)主成立業(yè)委會(huì)，甚至不惜動(dòng)用各種暴力手段。開(kāi)發(fā)商最簡(jiǎn)便也最有效的一招，就是不提供小區(qū)產(chǎn)權(quán)清冊(cè)。物業(yè)公司慣用的手段就是，給一些業(yè)委會(huì)籌備組人員和積極分子，或者糖衣炮彈收買(mǎi)之，或者暴力報(bào)復(fù)恐嚇之。

此外，業(yè)委會(huì)成立難，在客觀上也體現(xiàn)為一種“成立門(mén)檻高”的難。在《物業(yè)管理?xiàng)l例》下，需要按建筑物面積所持投票權(quán)2/3以上通過(guò)才行，業(yè)主將其形容為“真是難于登天”；《物權(quán)法》頒布后，對(duì)業(yè)委會(huì)成立門(mén)檻稍微有所降低，要求按“建筑物面積+人數(shù)”雙過(guò)半通過(guò)才行，這個(gè)條件對(duì)于一個(gè)動(dòng)輒數(shù)千人的小區(qū)而言也并非易事。

運(yùn)作難

業(yè)委會(huì)成立難，成立之后要想正常工作和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)更是難。一位業(yè)委會(huì)主任曾感慨良深地說(shuō)道：“做業(yè)委會(huì)工作雖是業(yè)余公益事業(yè)，但真的非常辛苦，你要搭上大量的時(shí)間、精力、金錢(qián)和心血。它就像一個(gè)黑洞一樣，不知不覺(jué)就吞噬掉了你大量的時(shí)間?！?/p>

業(yè)委會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于業(yè)主大會(huì)本身并沒(méi)有實(shí)體常設(shè)機(jī)構(gòu)，一些涉及小區(qū)共有權(quán)益的重大事項(xiàng)，都需要通過(guò)業(yè)委會(huì)來(lái)啟動(dòng)和召集召開(kāi)業(yè)主大會(huì)。每一次業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)，特別是一些大型社區(qū)，可謂是一項(xiàng)繁重而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要各類(lèi)人員的支持和幫助，更是離不開(kāi)大量經(jīng)費(fèi)的支撐。對(duì)于一些小區(qū)，如果公攤收益一時(shí)難以收回，開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司也不支持，就只能是業(yè)委會(huì)及熱心業(yè)主們自己來(lái)貼錢(qián)、貼時(shí)了。顯然，如此并不能長(zhǎng)久維系。

人力、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所等是影響和制約業(yè)委會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀因素。而業(yè)主的信任、理解和支持則更是業(yè)委會(huì)正常開(kāi)展工作不可或缺的重要堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，業(yè)委會(huì)工作并不是一件好干的差事。干得好，業(yè)主覺(jué)得是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?；而稍微干得有所紕漏、失誤之處時(shí)，很容易就會(huì)遭受一些業(yè)主的埋怨和責(zé)怪，甚至?xí)徽J(rèn)為別有所圖。這常常會(huì)非常挫傷業(yè)委會(huì)工作的積極性和熱情，有些業(yè)委會(huì)委員就會(huì)憤而甩手不干了，由此也就容易使業(yè)委會(huì)癱瘓解體、名存實(shí)亡。

換屆難

一個(gè)業(yè)委會(huì)能夠成立起來(lái)并保持長(zhǎng)期正常運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)屬不易。這其中就有一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：換屆。一般而言，業(yè)委會(huì)每屆任期通常為2-3年。近些年來(lái)，隨著業(yè)委會(huì)在小區(qū)事務(wù)中的重要性日益凸顯，使得街道、居委會(huì)、物業(yè)公司、開(kāi)發(fā)商等方方面面都不得不重視這個(gè)組織，并希望對(duì)之進(jìn)行有效引導(dǎo)和管控。在早期階段，第一屆業(yè)委會(huì)大多是因維權(quán)需要而成立。這種業(yè)委會(huì)一旦成立之后，會(huì)繼續(xù)帶領(lǐng)廣大業(yè)主進(jìn)行維權(quán)，從開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司討回被剝奪的屬于全體業(yè)主的合法權(quán)益。在這個(gè)過(guò)程中，業(yè)委會(huì)通常會(huì)成為一個(gè)重要的矛盾事件聚焦點(diǎn)，從而使得基層政府、開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司都會(huì)將其視為一個(gè)妨礙、影響和危及自身利益的“麻煩制造者”。由此，如何介入、干預(yù)和把控業(yè)委會(huì)就成為他們都共同關(guān)心的事情了。而“換屆”正是一個(gè)關(guān)鍵當(dāng)口，可謂“兵家必爭(zhēng)”之要端。

對(duì)開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司而言，業(yè)委會(huì)的存在是對(duì)其自身壟斷利益最大化的嚴(yán)重威脅。特別是一些業(yè)委會(huì)成立后，試圖炒掉前期物業(yè)公司，直接危及物業(yè)公司的存留，這使得他們不得不想盡各種辦法來(lái)應(yīng)對(duì)業(yè)委會(huì)。除平常對(duì)業(yè)委會(huì)的主任或委員進(jìn)行收買(mǎi)外，很重要的一招就是在換屆選舉之際，針對(duì)不同派系的業(yè)主群體進(jìn)行挑撥離間、分而化之，進(jìn)而使業(yè)委會(huì)換屆無(wú)法完成、業(yè)委會(huì)自動(dòng)流產(chǎn)?？梢韵胍?jiàn)，在這個(gè)換屆過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司都會(huì)使出渾身解數(shù)趁機(jī)發(fā)力，使得換屆選舉變得備受周折而又艱難異常。

對(duì)于基層政府而言，業(yè)委會(huì)維權(quán)鬧事，影響了社會(huì)穩(wěn)定，危及了其政績(jī)考核。一些街道、居委會(huì)竭力介入業(yè)委會(huì)換屆，并在換屆選舉小組中指派自己人擔(dān)任組長(zhǎng)，進(jìn)而把控選舉結(jié)果。但是，這個(gè)過(guò)程通常并非想象得那么容易。固然一些街道、居委會(huì)很強(qiáng)勢(shì)，但業(yè)主畢竟是業(yè)主，他們會(huì)抓住現(xiàn)有法律法規(guī)嚴(yán)格較真、據(jù)理力爭(zhēng)，從而使得一些政府官員的如意算盤(pán)有時(shí)也會(huì)落空，甚至?xí)霈F(xiàn)一個(gè)小區(qū)兩個(gè)業(yè)委會(huì)并存的尷尬局面。比如，北京時(shí)代莊園小區(qū)在第二屆業(yè)委會(huì)換屆選舉時(shí)就曾一度出現(xiàn)“民選業(yè)委會(huì)”和“官選業(yè)委會(huì)”并存的局面，整個(gè)小區(qū)也是謠言滿天飛，嚴(yán)重影響和擾亂了小區(qū)的正常秩序。

備案難

根據(jù)筆者之前的調(diào)查，許多商品房小區(qū)成立業(yè)委會(huì)，經(jīng)過(guò)千辛萬(wàn)苦闖過(guò)了一關(guān)又一關(guān)，最后就被卡在備案這一關(guān)而戛然而止、胎死腹中；即使一些僥幸通過(guò)備案的小區(qū)，也是經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的反復(fù)斗爭(zhēng)才得以爭(zhēng)取到，僅在備案這一環(huán)被耗上一兩年也是司空見(jiàn)慣；當(dāng)然，也有大量經(jīng)過(guò)了艱苦卓絕的激烈斗爭(zhēng)而仍然沒(méi)能獲得備案的。

根據(jù)建設(shè)部2009年頒布的《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第十六條和第三十三條規(guī)定：“業(yè)委會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，持業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)委會(huì)選舉的情況、管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、業(yè)主大會(huì)決定的其他重大事項(xiàng)等材料向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。”

根據(jù)這一規(guī)定，備案的材料包括：管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、業(yè)委會(huì)委員名單，也有些地方增添了選舉工作報(bào)告，并要求選舉工作報(bào)告須由籌備組組長(zhǎng)簽字確認(rèn)。在籌備組組長(zhǎng)由街道辦指定的情況下，街道辦很容易通過(guò)籌備組組長(zhǎng)來(lái)掌控業(yè)委會(huì)的成立。也有些地方雖然對(duì)備案時(shí)限作出“如材料齊全須當(dāng)場(chǎng)予以備案”的規(guī)定，但由于材料齊全的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是由備案部門(mén)來(lái)認(rèn)定和解釋?zhuān)掖嬖谳^大主觀性和隨意性，這就使得對(duì)備案時(shí)間的限制很容易就落空了。

“備案”之難，也難在原本屬于“告知性的備案”在執(zhí)行過(guò)程中被異化成“審查性的備案”。所謂“告知”，就是存檔備查之用；所謂“審查”則意味著一種行政審批權(quán)力。兩者之間迥然不同，自然所造成的行為后果也天壤有別。圍繞這種認(rèn)識(shí)上的分歧和沖突，業(yè)主與政府主管部門(mén)之間展開(kāi)了經(jīng)久不息的斗爭(zhēng)博弈和訴訟紛爭(zhēng)。雖然一些司法判例從法律上明確所謂的備案只是一種“公示性備案”，不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中卻幾乎仍無(wú)助于改善業(yè)委會(huì)備案的通過(guò)，反倒使業(yè)主和政府主管部門(mén)之間的矛盾更加難以解開(kāi)。