民告官，業(yè)委會備案引發(fā)訴訟

司馬正

根據(jù)媒體的報道，業(yè)委會成立難是一個全國性的普遍問題，其中，備案環(huán)節(jié)是業(yè)委會成立的最后一關(guān)，通常也是最為艱難的一關(guān)。在本案中，鎮(zhèn)政府為何作出“不予備案”的行政決定，市一中院又是據(jù)何撤銷了鎮(zhèn)政府的決定？通過此案，我們能否找到小區(qū)業(yè)委會備案難的原因一二？

一次規(guī)范的改選

坐落于松江區(qū)場東路333弄的百佳花園，系20世紀(jì)90年代末建成的小區(qū)。這是上海獨一無二的住宅小區(qū)，302幢別墅都是由業(yè)主向鎮(zhèn)政府有償取得土地后自己建造的，且具有綠色的房產(chǎn)權(quán)證。從1998年起，至2013年9月?lián)Q屆改選時，小區(qū)業(yè)主委員會已經(jīng)有15年的歷史了。

改選工作于2012年11月啟動，這次換屆改選是在鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。根據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》，鎮(zhèn)政府成立了百佳花園業(yè)委會換屆改選工作小組，并在廣泛征求意見和業(yè)主群眾推薦的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了新一屆業(yè)委會候選人名單。2013年8月10日，換屆改選小組向鎮(zhèn)政府上報了這份新出爐的名單，并經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后按規(guī)定程序進(jìn)行了公示和公告。

與以往換屆改選不同的是：一，在業(yè)主代表的提議下，這次公布候選人的簡歷，以便業(yè)主遴選；二，因換屆改選小組中有業(yè)主代表是擅長文字的記者、作家，故每次會議的結(jié)果、改選工作的計劃和步驟都形成文字，并書面呈報鎮(zhèn)政府主管部門。事先有書面請示，事后有書面匯報，這在上海的業(yè)委會選舉中恐怕是獨一無二的。

2013年9月14日晚，業(yè)主大會投票選舉，換屆改選小組組長、副組長和春九社區(qū)居委會有關(guān)人士親臨會場，指導(dǎo)、監(jiān)督唱票、計票、監(jiān)票全過程。投票統(tǒng)計結(jié)束后，組長當(dāng)場宣布：“整個選舉結(jié)果合法有效?！?/p>

經(jīng)過張榜公示后，換屆改選小組向鎮(zhèn)政府報送了業(yè)委會備案的相關(guān)材料與報告。

新一屆業(yè)委會由11名委員組成，其中有原主流媒體的老記者、國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理、區(qū)人大代表，共產(chǎn)黨員占60%，他們表示，將盡心盡力履職，依法依規(guī)辦事。

從整個過程可以看出，百佳花園的這次業(yè)委會選舉做到了透明、規(guī)范、認(rèn)真，當(dāng)選的成員也具有相當(dāng)?shù)哪芰痛硇浴Ｄ敲?，究竟是何原因，業(yè)委會沒有通過備案呢？

兩次“暫緩備案”的通知

根據(jù)法律規(guī)定，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在收到材料后的20天內(nèi)辦好備案手續(xù)。但是，直到2013年12月31日，鎮(zhèn)政府才以社區(qū)管理辦公室的名義在百佳花園張貼了《關(guān)于百佳花園小區(qū)業(yè)主委員會暫緩備案的通知》，稱“我辦于11月19日收到百佳花園業(yè)委會換屆備案資料。同時收到了小區(qū)部分業(yè)主信訪：‘質(zhì)疑選票真實性；候選人選票中業(yè)主資格尚未確認(rèn)清晰；選票無投票人的房號、業(yè)主簽名等。鑒于上述原因，經(jīng)研究決定予以暫緩備案?！?014年4月28日，該社區(qū)管理辦公室又以幾乎同樣的理由，再次在百佳花園張貼通知，宣布對百佳花園業(yè)委會“暫緩備案”。

對于這個決定，百佳花園業(yè)委會有著不同的意見，他們認(rèn)為鎮(zhèn)社區(qū)管理辦公室的決定是“違法的、無效的”。一位業(yè)主代表解釋說：“根據(jù)國家有關(guān)法律的規(guī)定，鎮(zhèn)社區(qū)管理辦公室根本無權(quán)審批業(yè)委會，沒有權(quán)力否定百佳花園廣大業(yè)主通過民主程序選舉的業(yè)委會，更沒有權(quán)力要求百佳花園全體業(yè)主重新?lián)Q屆改選。就法律而言，鎮(zhèn)社區(qū)管理辦公室不具備對百佳花園作出行政決定的主體資格?！?/p>

一審法院駁回原告訴訟請求

2014年8月1日，鎮(zhèn)政府終于作出了《關(guān)于對百佳花園小區(qū)業(yè)主委員會不予備案的決定》，其理由是材料不全，無法證明“雙過半”等（指經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主，且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加業(yè)主大會會議并同意），并要求小區(qū)重新改選業(yè)委會。此時，距離百佳花園業(yè)委會向鎮(zhèn)政府遞交備案材料的時間已經(jīng)過了九個月。

對于這個結(jié)果，小區(qū)居民非常失望。他們決定與鎮(zhèn)政府打官司，認(rèn)為政府的“決定”有誤、違法、無效。

一審法院審理后認(rèn)為，根據(jù)《物業(yè)管理規(guī)定》，鎮(zhèn)政府具有作出備案或不予備案決定的法定職權(quán)，換屆改選小組向鎮(zhèn)政府申請備案時未提交關(guān)于“雙過半”的相關(guān)材料，庭審中也未提供證據(jù)證明“雙過半”的事實。

候選人周某并非該小區(qū)業(yè)主，根據(jù)規(guī)定，周某不能作為業(yè)主委員會成員，選票也不符合相關(guān)要求。換屆改選小組向鎮(zhèn)政府申請備案時未提交符合規(guī)范的材料，不符合備案條件，鎮(zhèn)政府依據(jù)《物業(yè)管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，作出對百佳花園小區(qū)新一屆業(yè)委會不予備案登記的具體行政行為，并無不當(dāng)。鎮(zhèn)政府近九個月才作出不予備案的決定，時間過長，存在主觀上的拖延，但該瑕疵不足以構(gòu)成不予備案決定違法并加以撤銷。遂判決駁回小區(qū)業(yè)主的訴訟請求。

市一中院終審判決：鎮(zhèn)政府?dāng)≡V

一審敗訴后，業(yè)主代表繼續(xù)上訴到市一中院。庭審中，業(yè)主訴訟代表和代理律師與鎮(zhèn)政府展開了針鋒相對的交鋒。

焦點一：是否違反程序公正？

《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第29條明文規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處受理業(yè)主委員會備案后，應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)完成備案手續(xù)，并將備案資料抄送區(qū)、縣房屋行政管理部門。然而，鎮(zhèn)政府在收到百佳花園業(yè)委會備案資料后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律規(guī)定的期限，在拖延了九個多月后，才于2014年8月1日作出“不予備案”的行政決定，這符合程序公正嗎？

焦點二：鎮(zhèn)政府有無權(quán)力要求小區(qū)重新改選業(yè)委會？

由上海市人大常委會制訂的《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》明文規(guī)定業(yè)委會是備案制，而不是審批制。備案制是將政府的審核把關(guān)職能置于換屆改選投票之前而不是之后。在百佳花園業(yè)主代表看來，鎮(zhèn)政府在百佳花園業(yè)委會的換屆改選工作中已經(jīng)履行了審核把關(guān)的職能。因而在投票選舉之后，鎮(zhèn)政府就無再審批的職權(quán)了。鎮(zhèn)政府在業(yè)委會選舉結(jié)束之后10個多月，以接到舉報為由，再進(jìn)行調(diào)查和審核，這是否將備案制變相地變成了審批制？

此外，對于鎮(zhèn)政府提出“不予備案”的理由，如候選人和當(dāng)選委員中有違法建筑問題，不符合擔(dān)任候選人和業(yè)委會成員的條件；改選使用的無記名選票無業(yè)主房號、簽名、無建筑面積統(tǒng)計、無法統(tǒng)計“雙過半”，不符合要求等，業(yè)主訴訟代表也列舉了己方的證據(jù)、觀點。

市一中院經(jīng)審理后認(rèn)為：按規(guī)定，備案手續(xù)應(yīng)在20天完成，如果鎮(zhèn)政府認(rèn)為選舉中有問題，應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)指出，并拿出相應(yīng)證據(jù)。鎮(zhèn)政府在沒能提供相應(yīng)證據(jù)的情況下，作出“不予備案”的決定，缺乏法律依據(jù)。

據(jù)此，法院最終判定，撤銷原審法院一審判決；撤銷鎮(zhèn)政府于2014年8月1日作出的《關(guān)于對百佳花園小區(qū)業(yè)主委員會不予備案的決定》的具體行政行為；并負(fù)擔(dān)本案一、二審的全部受理費。

這是上海第一例因不予業(yè)主委員會備案而引發(fā)的行政訴訟，百佳花園的業(yè)主代表打贏了官司，但新業(yè)委會何時“合法”還沒定數(shù)。