基于倡導聯(lián)盟框架理論分析我國二胎政策變遷

林瑤瑤

摘要：2013年，單獨二胎政策的正式啟動成為我國人口生育政策調(diào)整的重要戰(zhàn)略。采用倡導聯(lián)盟框架針對二胎政策進行系統(tǒng)的梳理及解析，認為二胎政策的變遷源于“支持二胎政策聯(lián)盟”、“反對二胎政策聯(lián)盟”、“政策斡旋人”在內(nèi)外因素的共同影響下，圍繞“單獨二胎的政策利弊”三者間政策學習的結果。

關鍵詞：倡導聯(lián)盟框架模型；二胎；政策變遷

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）17019203

1問題的提出

1971年3月，《中華人民共和國憲法》第53條規(guī)定明確提出“國家提倡和推行計劃生育”，這就意味著計劃生育成為一項時效長、影響范圍廣的基本國策之一。這一政策的實施使得我國人口結構也因此發(fā)生了歷史轉折，由“高出生率、低死亡率、高增長率”邁入“低出生率、低死亡率、低增長率”，同時也創(chuàng)造了長達30余年的“人口紅利”，具體表現(xiàn)在充足勞動力資源、高儲蓄率、低勞動力成本對經(jīng)濟促進效用。然而，隨著人口紅利的逐漸消失，人口老齡化、勞動力的短缺、失獨家庭的數(shù)量增加等社會矛盾也日益增加。十八屆三中全會提出逐步放開嚴控生育政策向“單獨二胎”過渡引起了各方熱議與論辯，關于單獨二胎政策究竟是如何形成的？本文運用倡導政策聯(lián)盟框架分析其中政策參與主體在政策變遷中博弈與學習的過程，并提出單獨二胎政策進一步發(fā)展的方向。

2理論基礎：倡導聯(lián)盟框架

唯物辯證法認為世界上的一切事物的發(fā)展實質就是新事物代替舊事物的過程。對于公共政策變遷而言，在外部環(huán)境和內(nèi)部的決策子系統(tǒng)之間博弈的影響下也在持續(xù)不斷的變革，逐漸成為公共政策存在的一種常態(tài)。傳統(tǒng)政策變遷研究始于20世紀50年代的Charles Lindblom 的“漸進主義”模型，該階段以Robert Nakumura的“階段分析法”最為典型，它把問題界定、議題設置、政策規(guī)劃、政策設計、政策執(zhí)行與結果評估視為公共政策變遷的過程，這種視角最大的弊端是把政策看成是一種線性過程的變遷，忽略了公共政策變遷的動態(tài)性，無法對政策變遷作出全面性、動態(tài)性的解釋。20世紀80年代Sabatier&Jenkins-Smith在“階段分層法”批判的基礎上提出“非線性公共政策變遷過程”的理論典范—倡導聯(lián)盟框架。該理論努力探究代表不同價值觀的政策行動者如何通過競爭和學習從意識形態(tài)、政策利益的對立轉化為共享一套信仰體系的過程，從而實現(xiàn)政策變遷。為了更加清晰的解釋政策變遷過程具體情況，倡導聯(lián)盟框架需要通過觀察一個十年或更長久的時段來解釋政策的變遷，具體理論特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1倡導聯(lián)盟框架的政策主體

傳統(tǒng)的政策變遷理論認為政策的變遷是不同利益集團件相互討價還價的結果。與此相反，倡導聯(lián)盟框架則認為是由持有不同政策立場的行動派相互博弈、相互學習的過程。這種思想源自于對“行政管理機構、立法機關、利益集團”的傳統(tǒng)鐵三角的批判，希望從原有的模式中拓展出來，主張把共享一個特定的信仰系統(tǒng)（信仰、價值取向、立場、問題的態(tài)度）的政策行動者歸屬于同一個行動聯(lián)盟。然而，在一個政策系統(tǒng)當中會存在多個政策聯(lián)盟，由于各自的政策偏好和政策目標的不同則會引起不同程度的矛盾和沖突，甚至會引起政策僵持。因此，各種倡導聯(lián)盟需要設法把他們的內(nèi)核信念轉變?yōu)楣舱?，如果發(fā)生政策僵持，權威決策者、專家學者等也將充當政策經(jīng)紀人協(xié)調(diào)各方的矛盾，提出一個折中的方案將矛盾降至最低。

2.2倡導聯(lián)盟框架的影響因素

引起政策變遷影響因素不是單一的，而是由相對穩(wěn)定因素和外部事件的互動的結果。相對穩(wěn)定的因素一般指在較長的時期內(nèi)基本沒有較大變動的因素，如政策問題背景、基本的社會結構、社會資源等一切可能對引起政策過程變化的影響因素。外部事件相對來說活躍程度較大，如社會經(jīng)濟條件、民意、其他子系統(tǒng)的決策影響等。倡導聯(lián)盟框架重點關注這些變量的屬性如何影響政策的變遷的發(fā)展，真正擺脫了傳統(tǒng)的從單一因素決定論。真正回應政治價值取向多元化和環(huán)境復雜化的實踐背景。

2.3倡導聯(lián)盟信仰系統(tǒng)

倡導聯(lián)盟理論認為每一個政策變遷都有具體體系化的信仰系統(tǒng)，信仰系統(tǒng)主要包括倡導聯(lián)盟的價值取向、問題認知、政策目標認同及目標優(yōu)先序等。這些信仰系統(tǒng)對于人們對問題的判斷、選用政策工具和路徑都有不同程度的影響。信仰系統(tǒng)由抽象到具體可分為三個層次：深層核心信仰、政策核心信仰、表層信仰。深層核心信仰屬于抽象信仰層面，如一個人的世界觀、人生觀、宗教信仰等這類難于改變價值觀，它直接影響政策核心信仰和表層信仰，直接改變倡導聯(lián)盟的判斷力、認知力及其行為規(guī)范。政策信仰是較為具體的信仰，是由政策子系統(tǒng)當中的行動者根據(jù)外部環(huán)境的變化將深層核心信仰作用與某個具體政策，以達到自己的目的。一個聯(lián)盟政策的核心信仰并非僵化不變，只是調(diào)整起來非常困難；表層信仰指政策變遷當中具體的規(guī)范，如對問題界定、影響問題的成因，解決問題的具體方法等。

2.4倡導聯(lián)盟信仰系統(tǒng)間博弈

不同的倡導聯(lián)盟為擴大自己信念體系的影響力，需要借助各種手段保證目標的實現(xiàn)。其一，通過設置議題討論發(fā)動聯(lián)盟內(nèi)部的成員從事發(fā)表言論、抗議、選舉等活動，引起廣泛的關注。其二，策略性的利用媒體宣傳聯(lián)盟倡導的宗旨，吸取有相同信仰的成員，擴大聯(lián)盟內(nèi)部的力量。其三，借助權威人士、公眾輿論、可靠性的信息等各種政策資源與競爭對手進行對話和辯論，通過政策學習吸取各方的信仰體系中合理因素，淘汰不合理的信息，逐漸地調(diào)整和改變內(nèi)部信仰，最終促使政策的產(chǎn)出與實施。若當政策子系統(tǒng)中的各方倡導聯(lián)盟處于勢均力敵時，就會產(chǎn)生政策僵局或內(nèi)部震蕩。政策制定者則會積極尋找各個聯(lián)盟能接受的折中性方案，緩解各方的矛盾。

3我國單獨二胎政策變遷

我國二胎政策經(jīng)歷了一個從鼓勵生育時期到計劃生育醞釀階段、計劃生育發(fā)展階段、計劃生育調(diào)整階段的過程中發(fā)展和完善，具體如下四個方面：

一是鼓勵生育階段。新中國成立后十年期間，國家沒有明確的人口生育政策，這個時期實際上受前蘇聯(lián)人口政策思想影響以及國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展影響，需要大量的勞動力投入到生產(chǎn)和建設中。

二是計劃生育醞釀階段。1953年第一次人口普查的數(shù)據(jù)表明，我國總人口已突破6億。馬寅初在《新人口論》中表明了豐富的勞動力帶來的效應固然是好的，但也是一個極大的負擔，如果不加控制與調(diào)整金，勢必嚴重影響國民經(jīng)濟和人民生活的提高。黨和政府意識到限制人口增殖的重要性，開始提倡群眾避孕節(jié)孕。

三是計劃生育發(fā)展階段。1971年，國務院批轉的《關于做好計劃生育的報告》中提出全面推行“晚、稀、少”寬松型的計劃生育政策。而真正開始轉變?yōu)閲栏竦莫毶优呤加?980年中共中央發(fā)表《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》，該文件明確指出“一對夫婦只生一個孩子”，這項政策起初取得了明顯的成效，據(jù)統(tǒng)計婦女總和生育率從上世紀20年代初的5.8下降到了1979年的2.7。

四是計劃生育調(diào)整階段。1984年中共中央轉發(fā)了《關于計劃生育情況的匯報》的7號文件，對“一孩”政策進行修正。嚴禁生育超計劃的二胎和多胎，對徇私舞弊要處分，經(jīng)過批準的困難農(nóng)村家庭允許生二胎，即“開小口”、“堵大口”、“禁歪口”。

4我國二單獨胎政策變遷：基于倡導聯(lián)盟框架的分析

4.1我國二胎政策變遷中的政策子系統(tǒng)的構成及其其核心信念體系

如若對公共政策變遷的整個過程進行深入的研究，倡導聯(lián)盟框架需要回答兩方面的問題：一方面是秉持不同政策價值觀的子系統(tǒng)在多大的程度上、采用何種政策資源支持自身的政策立場，另一方面是如何對對方的價值觀、觀點和意見加以引導和約束。在圍繞信仰差異進行政策論辯的過程當中，也只有結盟，才能保證提出的政策行動方案的建議被決策者所采納。

（1）“支持二胎聯(lián)盟”主張“開放單獨二胎政策利大于弊”。

首先，“單獨二胎”政策有利于保持合理的勞動數(shù)量和人口結構。2012年末我國勞動年齡人口9.37億人，比上年減少345萬人，意味著勞動力匱乏的問題使我國人口紅利進入逐漸收縮的態(tài)勢。因此，需要重新激活勞動的活力才能重新分享人口的紅利。十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》也證實來這個觀點，開放單獨二胎政策能讓勞動、知識、技術、管理等要素活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，使得發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。其次，我國人口迅速老化的現(xiàn)狀使得勞動力數(shù)量與需要撫養(yǎng)的老人數(shù)量比例失衡，未富先老、失獨家庭數(shù)量激增、獨生子女家庭養(yǎng)老等問題也隨之凸顯。這將導致社會養(yǎng)老成本增加，年輕人的壓力增大。因此，開放單獨二胎政策有利于延緩人口老齡化速度，增強家庭抵御風險的能力。

（2）“反對二胎聯(lián)盟”主張“開放單獨二胎政策利大于弊”。

與此相反，“反對二胎聯(lián)盟”認為放開“單獨二胎政策，意味基本國策的動搖。擔憂一旦放開生育政策，嬰兒出生率會在短期內(nèi)大幅度反彈，一方面這將造成環(huán)境、資源、城鎮(zhèn)化、就業(yè)等問題的惡性發(fā)展，另一方面也使得各項基本公共服務形成供需緊張的局面。其次，截止到2005年末，《第四次全國人口和計劃生育系統(tǒng)人事統(tǒng)計公報》顯示全國人口和計劃生育系統(tǒng)工作人員共計508713人，其中納入國家行政編制的公務員104753人?！?012年全國公共財政支出決算表》顯示，人口與計劃生育事務的支出是812.85億元。在防止人口老齡化的問題上，有關專家指出單獨二胎政策，從根本上解決不了中國的老齡化，它只是在一定的程度上弱化老齡化的水平。從社會的撫養(yǎng)負擔來說，迫于社會經(jīng)濟的壓力下，許多公眾表示不是生不起，而是養(yǎng)不起。

4.2政策取向的學習和政策變遷

政策變遷是政策子系統(tǒng)相互學習、調(diào)適和妥協(xié)的產(chǎn)物。倡導聯(lián)盟框架認為，在政策制定的環(huán)節(jié)上，持有不同信仰的聯(lián)盟為了維護自身利益，在充分論辯基礎上及時調(diào)整提出的政策方案及正常立場。最有利的方式是通過政策學習進行調(diào)整，政策學習是政策變遷的重要途徑之一，它包括一個倡導聯(lián)盟信仰體系內(nèi)的學習和跨越不同聯(lián)盟信仰體系的學習。從單獨二胎政策變遷過程中來看，存在著三個層面的政策取向學習活動：倡導聯(lián)盟內(nèi)部、倡導聯(lián)盟之間以及政策斡旋人。各個倡導聯(lián)盟之間都圍繞所面臨的爭議點著廣泛而深入的政策取向學習活動，其目的是：一抨擊對方的觀點缺點，二吸取對方觀點的合理性。

（1）支持單獨二胎政策聯(lián)盟的學習。

放開“單獨的二胎政策”并不完全意味著計劃生育基本國策的動搖，當前，我國人口眾多的基本國情沒有根本改變，當前的人口結構對經(jīng)濟、社會、環(huán)境的負面影響依然存在。要繼續(xù)堅持落實和穩(wěn)抓計劃生育相關法律法規(guī)。對自覺實行計劃生育的，要繼續(xù)給予獎勵扶助；對違法生育的，要依法依紀予以處理。其次，計劃生育并非人口老齡化的主要因素?？萍技夹g、社會發(fā)展、醫(yī)療水平的提高，也會延長人的預期壽命。另外，老齡化和勞動力不足、人口紅利減少沒有必然聯(lián)系。

（2）反對單獨二胎政策取向的學習。

對于公眾所關心的“放開單獨二胎后短期內(nèi)是否會出現(xiàn)出生人口大幅增長”的觀點，“單獨二胎反對政策聯(lián)盟”認為實行放開二胎政策的弊端是顯而易見的，人口數(shù)量的增長從社會的角度上看必然會增加人口與公共資源的矛盾、勞動力的矛盾。由于生活、教育成本的提高，人們的生育觀念正發(fā)生了轉變，“少生優(yōu)生”的思維定式已在新生代育齡夫妻中悄然形成。面對高昂的育兒成本，即使放開“單獨兩孩”并不會引起生育的反彈。放開“單獨二胎政策”在短期內(nèi)人口數(shù)量增長是可以通過各省政策實施的時間差來進行適當調(diào)整。中國正處于出生率降低、升老齡化造成死亡率上階段，二者相抵，新增人口對出生率不會造成太大影響。

（3）政策斡旋人的調(diào)和。

當各方聯(lián)盟嚴守各自陣地，各執(zhí)一詞，都無法作出讓步時，政策將陷入政策僵局的局面。在政策變遷過程中需要政策斡旋人幫助政策子系統(tǒng)擺脫僵局狀態(tài)。如權威機構、專家都能起到斡旋的作用。國家人口和計劃生育委員會承擔著計劃生育工作及相關人口工作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、宣傳等工作職責。其部門本身的公共性一方面不能允許政策的改革出現(xiàn)停滯不前的現(xiàn)象，另一方面要想法設法使陷入政策僵局的聯(lián)盟決策達成一致，共享一套政策系統(tǒng)。二胎政策的出臺是否意味著計劃生育政策已到“被松綁”，2012年，政府工作報告表明堅持計劃生育是長期堅持的“主旋律”，新形勢下的許多問題也要納入思考中，比如人口老齡化、性別比失衡、地區(qū)人口分布不均等都是人口政策設計的重要方面。實行二胎政策與堅持國家計劃生育基本國策兩者之間并不矛盾。

5結論

本文采用倡導聯(lián)盟框架，分析了單獨二胎政策演變的動態(tài)過程。其理論的意義是能為我們?nèi)娴难芯繂为毝フ咛峁┝诵碌囊暯?，但是在應用的過程中不能完全挪用，應結合我國公共政策的實際情況，去其糟粕，取其精華。雖然放開“單獨二胎政策”能在一定程度上緩解人口老齡化，尤其是調(diào)整社會勞動力構成起著重要積極促進作用。但從長遠來看，放開單獨的二胎政策并不能解決根本問題。還需要綜合各方面的建議進行調(diào)整。

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