中國(guó)首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況白皮書（四）

張慶龍++馬雯

（上接2015年第15期）

六、對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的具體政策建議

（一）應(yīng)從國(guó)家治理的高度認(rèn)識(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的意義

一直以來，從政府管理的行政事業(yè)單位來看，依然存在著部門之間職責(zé)劃分不清、溝通協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致的辦事效率低下，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，權(quán)力的運(yùn)行、制約和監(jiān)督機(jī)制存在突出的問題，行政審批事項(xiàng)過多勢(shì)必造成權(quán)力尋租、腐敗滋生。從經(jīng)濟(jì)體制改革來看，行政事業(yè)單位在全面深化改革中起到主引擎的作用，其中，財(cái)政又是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而以財(cái)政資金為核心的收支管理（包括“三公經(jīng)費(fèi)”）歷來是社會(huì)公眾關(guān)注和強(qiáng)烈反映的熱點(diǎn)問題，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的提出正好印證了這一背景。事實(shí)上，政府的行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的這些提法與具體的措施在往屆政府的改革和外部監(jiān)督的審計(jì)結(jié)果公告制度中均有所涉及。為什么至今仍未得到解決，筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于沒有有效地協(xié)調(diào)好行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革之間的關(guān)系，沒有構(gòu)建一種機(jī)制將這些改革的要求融入到現(xiàn)有的行政及事業(yè)單位的管理制度體系中，形成一種科學(xué)化、規(guī)范化、合理化和高效化的行政管理基礎(chǔ)規(guī)范，以行政管理體制改革帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，以此為基礎(chǔ)，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、程序化、規(guī)范化。

相對(duì)于管理而言，治理具有主體多元的特征。在現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系中，不僅包括政府，還包括市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等，治理主體在治理體系中各司其職，實(shí)現(xiàn)從單一主體的社會(huì)管理向多元主體共同治理的國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)變。根據(jù)國(guó)家治理體系及其現(xiàn)代化的要求，必須對(duì)治理主體進(jìn)行合理的權(quán)力配置才能實(shí)現(xiàn)和諧高效的共治局面。而在現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系中，政府仍是主要的治理主體，這是因?yàn)檎畵碛械男姓?quán)處在權(quán)力的末端，是一種執(zhí)行的權(quán)力，這就要求其更具效率性；其次，行政權(quán)又更具現(xiàn)實(shí)性，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)是國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)作用于社會(huì)的最基本工具和載體，政府行政系統(tǒng)必然接收和處理更多的社會(huì)信息，從而更加知悉社會(huì)運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)邏輯。但是，行政權(quán)的弱點(diǎn)也是非常明顯的，行政過程作為對(duì)“社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配”的一個(gè)重要組成部分，行政機(jī)關(guān)必然控制大量的社會(huì)資源，同時(shí)又具有攫取更多社會(huì)資源的能力和動(dòng)機(jī)。也就是說，行政權(quán)是一個(gè)極容易被利益所腐蝕的權(quán)力。

人類社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力腐敗對(duì)社會(huì)公正的破壞是最大的，當(dāng)政府權(quán)力過多涉足經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成為權(quán)力資本之后，便會(huì)進(jìn)行尋租活動(dòng)。尋租活動(dòng)不僅造成了社會(huì)的不平等，損害了政府的合法性，而且也削弱了政府的能力。遏制權(quán)力腐敗的最好辦法就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制衡，而監(jiān)督和制衡權(quán)力的真諦就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行“分立”，然后產(chǎn)生不同性質(zhì)權(quán)力之間的相互掣肘的權(quán)力結(jié)構(gòu)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在單位層面的設(shè)計(jì)恰好強(qiáng)調(diào)了對(duì)于行政權(quán)的內(nèi)部分權(quán)制衡。同時(shí)，履行內(nèi)部控制監(jiān)督檢查職責(zé)的部門的獨(dú)立性有利于減少凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力的可能性。

總之，從政府行政體制改革中的權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督來看，筆者認(rèn)為，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)本身可以通過流程梳理、制度規(guī)范整合、信息化的落地實(shí)施實(shí)現(xiàn)明確的職責(zé)劃分，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)于財(cái)政資金的管控。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制本身就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，通過橫向與縱向的權(quán)力制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的落地機(jī)制。

（二）對(duì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》知識(shí)的宣傳普及應(yīng)加大力度

雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）自2014年1月1日起已經(jīng)實(shí)施一年多，但從目前建設(shè)的執(zhí)行情況來看，與當(dāng)初提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的初衷大相徑庭。其中的問題在于，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，人們對(duì)于該問題的認(rèn)識(shí)停留于技術(shù)操作層面，配套的宣傳工作雷聲大雨點(diǎn)小，配套的改革和落地實(shí)施建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制搭建工作沒有得到有效解決。

從實(shí)際的執(zhí)行效果來看，大部分行政事業(yè)單位還處于一種觀望態(tài)度，真正實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的單位又大多形成了一種新的制度規(guī)范手冊(cè)，并未得到有效實(shí)施。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，最應(yīng)當(dāng)正確理解并全面掌握的財(cái)務(wù)人員尚且對(duì)這套內(nèi)部控制規(guī)范體系不了解、不清楚，更何況行政事業(yè)單位的其他職能部門和單位負(fù)責(zé)人。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)是在流程梳理的基礎(chǔ)上構(gòu)建一套從原來分散的各項(xiàng)制度過渡到以《內(nèi)控規(guī)范》為制度對(duì)標(biāo)的內(nèi)部控制制度整合體系，它將改變過去行政事業(yè)單位的目標(biāo)管理習(xí)慣，以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化驅(qū)動(dòng)整個(gè)行政事業(yè)單位從基礎(chǔ)管理層面走向流程管理，最終提升行政事業(yè)單位的管理水平。當(dāng)然，這會(huì)對(duì)原有的行政事業(yè)單位制度體系和工作習(xí)慣形成較大的沖擊，會(huì)面臨權(quán)力的重新配置、組織架構(gòu)的調(diào)整與不相容崗位的分離，會(huì)帶來人們的不理解和不支持，甚至?xí)腥撕?jiǎn)單地認(rèn)為這僅是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的事情?？梢?，對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的落地實(shí)施，應(yīng)先解決人們對(duì)內(nèi)控規(guī)范的正確理解問題。當(dāng)然這也不是一蹴而就的事情，從已經(jīng)實(shí)施的企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況來看，內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過程，它需要財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識(shí)，形成“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。宣傳的形式可以是行政事業(yè)單位各個(gè)層級(jí)會(huì)計(jì)人員的后續(xù)教育專題培訓(xùn)、通過媒體網(wǎng)絡(luò)等方式宣傳內(nèi)控政策、開展知識(shí)競(jìng)賽和有獎(jiǎng)?wù)魑募皟?nèi)部控制師資專題培訓(xùn)等活動(dòng)，普及內(nèi)控知識(shí)，最終達(dá)到“宣傳無死角、培訓(xùn)無盲區(qū)”。這也將為內(nèi)控規(guī)范的順利施行奠定廣泛的人才基礎(chǔ)。

（三）重視一把手在《內(nèi)控規(guī)范》實(shí)施中的直接責(zé)任人職責(zé)的履行

內(nèi)部控制內(nèi)容建設(shè)的核心是“控權(quán)”，難點(diǎn)是“制衡”，但關(guān)鍵是“一把手”。內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。這項(xiàng)工作，只有“一把手”的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，各方面的積極性才能夠調(diào)動(dòng)起來。

盡管《內(nèi)控規(guī)范》第一章第六條規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，但是，目前來看，由財(cái)政部一家政府部門所下發(fā)文件的局限性，使得大多數(shù)的行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制建設(shè)的工作交給了財(cái)務(wù)部門去施行。而現(xiàn)實(shí)中，我們又會(huì)發(fā)現(xiàn)，以業(yè)務(wù)為核心競(jìng)爭(zhēng)力的行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門是一個(gè)弱勢(shì)部門，內(nèi)部控制建設(shè)工作本身的推動(dòng)難度和知識(shí)體系方面的不足，使得大多數(shù)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作更多持觀望態(tài)度也就不足為奇。而大多單位負(fù)責(zé)人又由于對(duì)財(cái)務(wù)工作本身的認(rèn)識(shí)不足和重視程度不夠，使得其對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)工作過多停留于口頭上的宣傳，在具體措施的落實(shí)上沒有任何的舉措，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制的建設(shè)就是會(huì)計(jì)控制建設(shè)，就應(yīng)該由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。

筆者認(rèn)為，盡管《內(nèi)控規(guī)范》的發(fā)布是由財(cái)政部一家發(fā)文，但在后期內(nèi)部控制的推動(dòng)實(shí)施上，財(cái)政部門應(yīng)該在整個(gè)政府層面進(jìn)行充分溝通，調(diào)動(dòng)其他相關(guān)政府部門的參與，構(gòu)建一個(gè)由財(cái)政部、審計(jì)署、紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合組成的以內(nèi)部控制實(shí)施監(jiān)督為職責(zé)的工作組織。這本身也體現(xiàn)了內(nèi)部控制實(shí)施與監(jiān)督相分離的控制思想。當(dāng)然，這個(gè)過程中，各個(gè)部門應(yīng)各司其職。其中，財(cái)政部門負(fù)責(zé)督促各個(gè)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)工作，加強(qiáng)對(duì)于單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中所涉及到的資金使用方向和效率的持續(xù)跟蹤和監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求，完善《審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則》，對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行專門內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作相聯(lián)系，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與管理層政績(jī)相掛鉤，以此發(fā)揮對(duì)于內(nèi)部控制的外部監(jiān)督職責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察部門則根據(jù)舉報(bào)和審計(jì)機(jī)關(guān)移送的審計(jì)結(jié)果，負(fù)責(zé)從廉政風(fēng)險(xiǎn)、防范腐敗的角度對(duì)在公共資金使用過程中單位與個(gè)人的違法違紀(jì)情況進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和懲處。

當(dāng)然，以上的措施僅是構(gòu)建了一套內(nèi)部控制落地實(shí)施的運(yùn)行機(jī)制。此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院、國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等培訓(xùn)基地的培訓(xùn)宣傳優(yōu)勢(shì)，從國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治的高度分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，并將其納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)內(nèi)容之中，由內(nèi)部控制問題而引發(fā)的大案要案的警示作用明確其作為直接責(zé)任人對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)所承擔(dān)的職責(zé)、作用?，F(xiàn)實(shí)中，作為內(nèi)部控制建設(shè)直接責(zé)任人的“一把手”，應(yīng)該在單位內(nèi)部重視和宣傳內(nèi)部控制對(duì)于完善本單位經(jīng)濟(jì)管理工作、落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)家治理及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求和黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)依法行政要求的重要意義；應(yīng)該盡快在內(nèi)部控制建設(shè)的組織環(huán)節(jié)成立由各個(gè)部門負(fù)責(zé)人組成的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并將具體建設(shè)的責(zé)任落實(shí)交給由財(cái)務(wù)部牽頭的工作小組和咨詢小組，明確各個(gè)部門在內(nèi)部控制建設(shè)中的職責(zé)和義務(wù)，明確表示出支持內(nèi)部控制建設(shè)的態(tài)度，做好宣傳工作，有重點(diǎn)有步驟地開展本單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（四）正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中的角色定位，并保障內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)揮

評(píng)價(jià)與監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障機(jī)制。通過對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施的有效性開展監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，提出改進(jìn)建議并督促落實(shí)整改，一方面可以防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)堵塞管理漏洞；另一方面有利于持續(xù)地完善單位內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮更大的作用。而這一職能的履行，可以由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)去完成。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，人們對(duì)于內(nèi)部審計(jì)與財(cái)務(wù)部門在內(nèi)部控制中的角色定位存在模糊認(rèn)識(shí)。在前文的分析中已經(jīng)提到，內(nèi)部控制的建設(shè)與監(jiān)督職能應(yīng)該進(jìn)行分離，內(nèi)部審計(jì)部門不能集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，既負(fù)責(zé)建設(shè)又負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)監(jiān)督。當(dāng)然，內(nèi)部控制的建設(shè)工作需要內(nèi)部審計(jì)部門參與其中，發(fā)揮其專業(yè)的咨詢作用，同時(shí)對(duì)于內(nèi)部控制的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)保持關(guān)注，以便未來進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督。

而現(xiàn)實(shí)的問題是，目前我國(guó)行政事業(yè)單位大多由于編制問題或者重視程度不夠，未設(shè)置專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，而只是在紀(jì)檢監(jiān)察或者財(cái)務(wù)部門設(shè)置有相關(guān)人員從事內(nèi)部審計(jì)工作，這在某種程度上影響了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。內(nèi)審機(jī)制的缺失又一定程度上削減了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作防弊糾錯(cuò)的效能。因此，筆者認(rèn)為，內(nèi)部控制作用的發(fā)揮還需要財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等行政部門給予行政單位更多的政策支持，指導(dǎo)和幫助行政單位建立完善內(nèi)部控制體系中的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督功能，以確保單位內(nèi)部控制能夠得以持續(xù)、科學(xué)地執(zhí)行。

（五）內(nèi)部控制體系最終的落地實(shí)施依賴于信息化建設(shè)

一個(gè)組織的管理總是在效率與控制之間尋求平衡。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)同樣需要組織預(yù)算控制、授權(quán)控制、審批控制、不相容職務(wù)分離控制、歸口管理控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制等控制手段在整個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，與原來的更高效率的目標(biāo)管理相比，顯然人們會(huì)認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)會(huì)降低組織的效率，最終造成內(nèi)部控制成為一本制度手冊(cè)匯編，束之高閣，不能得到人們的認(rèn)可和有效執(zhí)行。這顯然是行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人所不愿意看到的，也違背了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的初衷。筆者認(rèn)為，內(nèi)部控制信息化的建設(shè)可以提高內(nèi)部控制的效率。第一，內(nèi)部控制的信息化建設(shè)有利于將制度顯性化為流程，將內(nèi)部控制的制度要求固化在信息系統(tǒng)中，推動(dòng)《內(nèi)控規(guī)范》的落地實(shí)施；第二，通過內(nèi)部控制信息化建設(shè)，可以實(shí)時(shí)反映單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自動(dòng)控制，降低人為因素的影響，促進(jìn)單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，避免由于過多的內(nèi)部控制手段的嵌入而降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行效率；第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化有利于單位領(lǐng)導(dǎo)抓大放小，逐步從紛繁復(fù)雜的日常管理中解脫出來，集中精力思考本組織的發(fā)展戰(zhàn)略及處理更高附加值的工作，真正提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的水平，提升公共服務(wù)的效率、效果。

（六）應(yīng)建立《內(nèi)控規(guī)范》后續(xù)檢查監(jiān)督的補(bǔ)充規(guī)定，并與單位及干部績(jī)效考評(píng)相結(jié)合

盡管《內(nèi)控規(guī)范》自2014年1月1日起開始執(zhí)行，并在規(guī)范中使用了上百個(gè)“應(yīng)當(dāng)”的字眼，但是，這個(gè)規(guī)范的執(zhí)行并未規(guī)定完成建設(shè)內(nèi)部控制規(guī)范的具體時(shí)間及法律后果。也就是說，總體來看，《內(nèi)控規(guī)范》的實(shí)施從某種程度上來說并不具有強(qiáng)制性，最為重要的是，《內(nèi)控規(guī)范》并未規(guī)定違規(guī)的責(zé)任和處罰措施?！秲?nèi)控規(guī)范》實(shí)施機(jī)制的核心必須有明確的、可執(zhí)行的、具有連續(xù)性的獎(jiǎng)懲機(jī)制和條款。因此，筆者建議，作為一種補(bǔ)充，財(cái)政部應(yīng)會(huì)同其他相關(guān)部委，例如審計(jì)署、紀(jì)檢監(jiān)察等部門聯(lián)合下發(fā)相關(guān)的后續(xù)檢查監(jiān)督規(guī)定，規(guī)定最后的建設(shè)完成期限，并對(duì)建立《內(nèi)控規(guī)范》執(zhí)行情況的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。將評(píng)價(jià)與考核結(jié)果納入干部在任期間的績(jī)效評(píng)價(jià)，作為干部晉升的重要依據(jù)。對(duì)未遵循或未有效執(zhí)行內(nèi)部控制的單位和相關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，加大問責(zé)力度，使《內(nèi)控規(guī)范》真正落到實(shí)處。

【參考文獻(xiàn)】

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