構(gòu)建政府信息公開(kāi)機(jī)制保障公民知情權(quán)的對(duì)策選擇

盧曉峰

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái)264003）

一、確立公民知情權(quán)在憲法的地位

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的深入發(fā)展，我國(guó)憲法對(duì)知情權(quán)的缺失，其弊端越來(lái)越顯現(xiàn)，表現(xiàn)在：一是知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)的法律地位與權(quán)力得不到根本保障；二是知情權(quán)立法缺少憲法依據(jù)，目前立法不適應(yīng)公民知情權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要；三是行政活動(dòng)中存在大量侵犯公民知情權(quán)的現(xiàn)象。 這些現(xiàn)實(shí)需要迫切要求我國(guó)憲法對(duì)知情權(quán)問(wèn)題作出積極回應(yīng)。 《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》都規(guī)定知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，我國(guó)是這兩個(gè)國(guó)際公約的締約國(guó)，更應(yīng)該為知情權(quán)這一基本人權(quán)提供憲法保護(hù)，“即以一種賦予其最高法律規(guī)范效力的憲法規(guī)范形式， 對(duì)那些具有重要地位，并為人民所必不可少的權(quán)利予以確認(rèn)和表述，并加以保障和實(shí)現(xiàn)”。[1]

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)和核心,為保障這一基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須明確將知情權(quán)寫(xiě)入憲法，確立公民知情權(quán)的憲法地位，使之獲得國(guó)家根本大法的地位和最高的法律效力，為公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)提供憲法保護(hù)和立法依據(jù)。知情權(quán)入憲的意義在于:一是為公民參政議政提供了前提保障。 確定了公民知情權(quán)的憲法地位，公民才能更加積極、有效參與政治生活和國(guó)家管理， 這是公民有效實(shí)現(xiàn)參政議政的前提和基礎(chǔ)；二是為公民知情權(quán)法律保護(hù)提供立法依據(jù)。 目前，我國(guó)對(duì)知情權(quán)的法律保護(hù)規(guī)定零散不系統(tǒng)，保護(hù)力度不夠，確立知情權(quán)的憲法地位， 就確認(rèn)了知情權(quán)的最高法律效力，為后續(xù)知情權(quán)保護(hù)的立法提供了憲法依據(jù)；三是強(qiáng)化了知情權(quán)的司法保障。有了立法依據(jù)的司法，就有了保障公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的能力和辦法； 四是滿足公民日益增長(zhǎng)的信息需求。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，公民社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)主要在于獲取有效信息的深度與廣度， 確立了知情權(quán)的憲法地位，就為公民獲取知情權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)，對(duì)滿足公民日益增長(zhǎng)的信息需求具有十分重要的意義。

二、加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，提高公民權(quán)利意識(shí)

目前，我國(guó)正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公民參與政治、保障權(quán)利的民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，政治民主進(jìn)程的實(shí)踐告訴我們：任何一種民主權(quán)利的擴(kuò)大都是對(duì)政府既得權(quán)利的限制， 即使是最民主的政府也會(huì)對(duì)之表現(xiàn)出反感。 公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)將是一段與政府權(quán)力不斷斗爭(zhēng)的艱辛歷程， 需要公民提高權(quán)利意識(shí)并能積極主動(dòng)向政府爭(zhēng)取權(quán)利。因此，必須加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步提高公民權(quán)利意識(shí)。

1．要樹(shù)立公民精神。 作為平等地享有充分的社會(huì)權(quán)利的主體，公民具備參與權(quán)的普及、協(xié)商與共治及契約精神，同時(shí)具備對(duì)法權(quán)的尊重意識(shí)和維護(hù)意識(shí)，以及基于這種尊重意識(shí)的政治參與熱情，樹(shù)立“愿賭服輸”的程序意識(shí)，積極踐行自由批判與嚴(yán)正服從并行的理念，能夠自愿承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)義務(wù)，樹(shù)立明確責(zé)任和勇于承擔(dān)責(zé)任的主體性精神。

2．要增強(qiáng)公民社會(huì)意識(shí)。 公民社會(huì)是指圍繞共同的利益、目的、和價(jià)值上的非強(qiáng)制性的集體行為。 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立及深入發(fā)展的今天，公民社會(huì)所要求的個(gè)人自由、平等觀念、自主意識(shí)等精神價(jià)值已得到普遍認(rèn)同，進(jìn)一步增強(qiáng)公民社會(huì)意識(shí)，就是要在遵循法治原則的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)合作、信任和寬容，以非營(yíng)利組織為核心載體，充分發(fā)揮人人平等參與政治經(jīng)濟(jì)與文化社會(huì)建設(shè)的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

3．要“法治”、不要“人治”。 法律面前人人平等，任何個(gè)人、團(tuán)體都不能存在任何超越法律規(guī)定之外的責(zé)任與義務(wù)。 目前，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)比較淡薄，提高權(quán)利意識(shí)需要長(zhǎng)期努力。 首先，要提高公民自身的素質(zhì)，積極適應(yīng)公民社會(huì)建設(shè)的要求和實(shí)踐。 其次， 要發(fā)展社會(huì)主義民主，改革和完善各項(xiàng)民主制度，為公民積極參與各種民主政治生活提供機(jī)會(huì)和途徑。

三、完善與之相關(guān)的法律制度

公民知情權(quán)作為一項(xiàng)具有憲法性質(zhì)的基本權(quán)利，它不僅僅是一個(gè)基本的憲政理念和人權(quán)理論的問(wèn)題，更是一個(gè)應(yīng)否將其法律化為一項(xiàng)公民并賦予其司法請(qǐng)求的品格問(wèn)題。[2]因此，保護(hù)公民知情權(quán)，必須完善與之相關(guān)的法律制度。

1．提高立法位階，制定《政府信息公開(kāi)法》。 日本學(xué)者蘆部信喜教授指出:“即使作為請(qǐng)求權(quán)， 無(wú)論憲法上是明文規(guī)定還是默示規(guī)定，如果對(duì)知情權(quán)的保障只是停留在一般抽象的層次上時(shí)，從中難以推導(dǎo)出針對(duì)公權(quán)力的具體的(即通過(guò)審判能夠強(qiáng)制執(zhí)行的)信息公開(kāi)或提供請(qǐng)求權(quán)。 為了形成具體的權(quán)利，必須有規(guī)定請(qǐng)求權(quán)人的資格、可公開(kāi)信息的范圍、公開(kāi)的程序和要件、救濟(jì)方法等事項(xiàng)的法律(信息、公開(kāi)法)為根據(jù)。 ”[3]以法律規(guī)范形式確定公民知情權(quán)的保護(hù)， 符合當(dāng)今民主憲政的發(fā)展趨勢(shì)。 2008年開(kāi)始實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，是我國(guó)首部在知情權(quán)立法上的一個(gè)重要規(guī)范，不過(guò)由于位階低、 調(diào)整范圍有限并受到上位法的限制等因素的影響，實(shí)施多年來(lái)，公民知情權(quán)保護(hù)還存在不少的問(wèn)題。 因此，我國(guó)應(yīng)以《條例》為基礎(chǔ)，制定《政府信息公開(kāi)法》，從根本上明確信息公開(kāi)是政府的法定義務(wù)，確認(rèn)“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的公開(kāi)原則，凡是違反公開(kāi)義務(wù)的，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。《政府信息公開(kāi)法》制定實(shí)施，公民知情權(quán)保護(hù)具備法律意義上的制度化、具體化，才能真正落實(shí)公民知情權(quán)保護(hù)這一問(wèn)題。

2．完善立法體系。 在政府信息公開(kāi)立法的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定政府信息公開(kāi)的范圍， 明確界定不能公開(kāi)的政府信息范圍，在政府內(nèi)部各部門(mén)之間建立政府信息共享制度，并建立政府各級(jí)機(jī)關(guān)和各部門(mén)在發(fā)布信息上的協(xié)調(diào)機(jī)制。 同時(shí)，盡早出臺(tái)與之配套的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)，制定具體的實(shí)施條例和司法解釋?zhuān)瑥母旧细淖冋畔⒐_(kāi)的“治理方式”，實(shí)現(xiàn)政府供給主導(dǎo)型向公眾需求主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)，保護(hù)公民知情權(quán)提供全方位的法律法規(guī)保障。

3．重新修訂完善已發(fā)布的法律法規(guī)。 要對(duì)已發(fā)布的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的修訂， 對(duì)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容進(jìn)行增刪修改，進(jìn)一步修訂《保密法》、《檔案法》等法律。 如對(duì)《保密法》修訂，應(yīng)當(dāng)完善保密法的立法指導(dǎo)思想，從政府信息公開(kāi)原則出發(fā)，明確樹(shù)立“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的立法指導(dǎo)思想，進(jìn)一步界定國(guó)家秘密的范圍，對(duì)保密事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，重新界定定密主體和定密程序，明確樹(shù)立科學(xué)界定公開(kāi)與保密的范圍，適應(yīng)《政府信息公開(kāi)法》的實(shí)施需要。

4．積極“拿來(lái)主義”。 要積極借鑒吸收國(guó)外有關(guān)知情權(quán)的立法經(jīng)驗(yàn)，比如內(nèi)容、法律體系等，國(guó)外對(duì)知情權(quán)的保護(hù)開(kāi)展比較早，形成了比較規(guī)范的立法體系，我們可以借鑒吸收，如美國(guó)政府信息公開(kāi)的法律《信息自由法》，確保了政府信息公開(kāi)行為具有高強(qiáng)度行、多渠道、細(xì)節(jié)性等特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：授予并明確了公民獲得信息的權(quán)利；在信息公開(kāi)的方式上，采用政府主動(dòng)公開(kāi)和民眾申請(qǐng)公開(kāi)；高度重視公民對(duì)信息公開(kāi)的權(quán)利保障，并建立切實(shí)可行的救濟(jì)制度。[4]我國(guó)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際借鑒并消化吸收，不能照搬國(guó)外立法。

四、加強(qiáng)政府在公民知情權(quán)保護(hù)方面的責(zé)任

公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度及知情權(quán)保護(hù)的力度， 關(guān)鍵在政府信息公開(kāi)的程度及落實(shí)法律法規(guī)的力度，因此，公民知情權(quán)保護(hù)，需要政府積極履行應(yīng)盡的義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 加強(qiáng)政府在公民知情權(quán)保護(hù)方面的責(zé)任可以從三個(gè)方面著手：

1．拓寬政府信息公開(kāi)的渠道。 目前，政府機(jī)關(guān)與公眾的信息傳播途徑主要是單方面的，即政府主導(dǎo)信息公開(kāi)，一般通過(guò)法律法規(guī)、通知、公報(bào)、命令自上而下的傳播，大多數(shù)政府信息是由公眾被動(dòng)接收的， 公眾向政府索取信息的渠道很少。 因此，必須拓寬政府信息公開(kāi)的渠道，建立政府與公眾信息傳播的雙向溝通渠道。 一是要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的公開(kāi)渠道，進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，還應(yīng)當(dāng)增加電視、廣播、政府網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體及手機(jī)短信等信息公開(kāi)渠道，打造全方位、多層次、互聯(lián)互通的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)，跟上全媒體時(shí)代信息傳播的發(fā)展步伐。 同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉行政府信息公開(kāi)日、政府部門(mén)與市民對(duì)話、政府負(fù)責(zé)人向市民匯報(bào)等形式，實(shí)現(xiàn)政府與公眾面對(duì)面的信息溝通， 探索建立雙向溝通的信息傳播渠道。 二是應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)同級(jí)各部門(mén)的政府信息公開(kāi)事項(xiàng)，接受公眾對(duì)政府信息公開(kāi)不力的投訴、舉報(bào)，并對(duì)各部門(mén)政府信息公開(kāi)情況進(jìn)行監(jiān)督、考核，同時(shí)負(fù)責(zé)公眾申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)事項(xiàng)，及時(shí)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)給予認(rèn)真回應(yīng)。

2．建立政府信息公開(kāi)的監(jiān)督制約機(jī)制。 政府掌握著絕大多數(shù)的社會(huì)信息資源，政府信息公開(kāi)程度直接關(guān)系著公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況，因此，應(yīng)該建立一整套監(jiān)督制約機(jī)制，以約束、規(guī)范政府部門(mén)信息公開(kāi)的行為。 可以從四個(gè)方面建立一套法制化、制度化的政府信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，即內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)公眾及媒體監(jiān)督，以保證政府信息公開(kāi)的簡(jiǎn)約規(guī)范、良好暢通。 內(nèi)部監(jiān)督，主要由同級(jí)專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府各部門(mén)相互監(jiān)督、互相促進(jìn)；司法監(jiān)督主要通過(guò)同級(jí)法院、檢察院、人大、政協(xié)來(lái)開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)；社會(huì)公眾及媒體監(jiān)督，是對(duì)政府機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的外部監(jiān)督主體，對(duì)政府信息公開(kāi)不到位、不作為的，通過(guò)向?qū)ｉT(mén)管理機(jī)構(gòu)舉報(bào)或媒體報(bào)道，督促規(guī)范政府信息公開(kāi)行為。

3． 加強(qiáng)政府侵犯公民知情權(quán)的法律責(zé)任和行政責(zé)任。 在加強(qiáng)立法、完善與之配套的法律制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府部門(mén)在信息公開(kāi)上的責(zé)、權(quán)、罰，使整個(gè)行政機(jī)關(guān)以及其中的每一個(gè)人明確自身的責(zé)任與義務(wù)，各擔(dān)其責(zé)，各付自職，對(duì)違反法律規(guī)定的，由專(zhuān)職的負(fù)責(zé)人承擔(dān)法律后果，并接受相應(yīng)的處罰，以建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部良好有效的政府信息公開(kāi)機(jī)制。 同時(shí)， 政府在行政執(zhí)法過(guò)程中要尊重和保護(hù)公民知情權(quán)，探索建立一套獎(jiǎng)罰分明的內(nèi)部的獎(jiǎng)懲機(jī)制，政府信息公開(kāi)做的好的，給予獎(jiǎng)勵(lì)，政府信息公開(kāi)做的不好的，給予處罰，確保每一項(xiàng)政府信息公開(kāi)做到合法有效、 有責(zé)有度。 在時(shí)機(jī)成熟的基礎(chǔ)上，應(yīng)將政府信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)狀況，納入到政府行政官員的政績(jī)考核，對(duì)政府信息公開(kāi)不到位造成不良影響和重大事故的，實(shí)現(xiàn)一票否決，以此提高政府機(jī)關(guān)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的政府信息公開(kāi)意識(shí)和責(zé)任，確保政府信息公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)。

五、完善公民知情權(quán)的救濟(jì)制度

沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，落實(shí)政府信息公開(kāi)，加強(qiáng)公民知情權(quán)的保護(hù)，必須完善公民知情權(quán)的救濟(jì)制度。

1．建立民主問(wèn)責(zé)制度。 在建立內(nèi)部懲罰機(jī)制的同時(shí)，政府還應(yīng)逐步建立民主問(wèn)責(zé)制度， 該制度由同級(jí)人大主導(dǎo)，定期組織政府機(jī)關(guān)接受公民的問(wèn)詢(xún)、問(wèn)責(zé)，對(duì)工作中出現(xiàn)的侵犯公民知情權(quán)的問(wèn)題，報(bào)上級(jí)主管部門(mén)調(diào)查處置， 并按照規(guī)定給予行政責(zé)任人相應(yīng)的處罰， 后果嚴(yán)重的，移送司法機(jī)關(guān)處理。 同時(shí)，及時(shí)通過(guò)相應(yīng)渠道公布問(wèn)詢(xún)、問(wèn)責(zé)過(guò)程及處理結(jié)果，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)、人大應(yīng)當(dāng)不斷總結(jié)民主問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，逐步加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)程序化、法制化，規(guī)范問(wèn)責(zé)、問(wèn)詢(xún)組織程序，保證問(wèn)責(zé)、問(wèn)詢(xún)的實(shí)質(zhì)開(kāi)展，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)確定問(wèn)責(zé)機(jī)制、公布機(jī)制、處置機(jī)制、反饋機(jī)制及投訴舉報(bào)機(jī)制，對(duì)問(wèn)責(zé)、問(wèn)詢(xún)制度不落實(shí)及出現(xiàn)其他違反法律法規(guī)情況的，依法律法規(guī)給予處理。

2．從法律上明確知情權(quán)救濟(jì)途徑。 在制定《政府信息公開(kāi)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)規(guī)定，公民、法人或其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于信息公開(kāi)方面的決定， 有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟，同時(shí)，明確規(guī)定行政復(fù)議的程序、要求及答復(fù)機(jī)制。 對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟的選擇， 當(dāng)事人可以直接提請(qǐng)行政訴訟，或者先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服再申請(qǐng)行政訴訟。 同時(shí)， 應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，允許抽象行為的可訴性，放寬行政訴訟對(duì)原告的資格要求，同時(shí)，建立知情權(quán)公益訴訟制度，明確具體的操作程序，確保知情權(quán)司法保障的這一最后屏障。

3．完善知情權(quán)的賠償制度。 在制定《政府信息公開(kāi)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定知情權(quán)的賠償制度，當(dāng)公民、法人或者其他組織的知情權(quán)受到行政機(jī)關(guān)的侵犯時(shí)，并造成公民、法人或者其他組織的損失的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償。 同時(shí)，應(yīng)建立健全損失確定、責(zé)任認(rèn)定、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及實(shí)現(xiàn)路徑等相應(yīng)的制度，確保公民、法人或其他組織利益受到損害的，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)做出賠償，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民合法權(quán)益的保障。

[1] 林來(lái)梵：從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法[M].北京：法律出版社.2001:78。

[2] 趙正群：知情權(quán)理念及其在我國(guó)的初步實(shí)踐[J].中國(guó)法學(xué).2001,第3 期：50。

[3] [日]廬部信喜：憲法學(xué)Ⅲ人格各論[M].日本:有斐閣，1998:271。

[4] 閆霏：國(guó)外政府信息公開(kāi)法律體系的比較和借鑒.新華月報(bào).2012，第20 期:33。