淺析政府社會管理問題

□練崇潮

(景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403)

十八屆三中全會吹響了新一輪改革開放的號角，它拉開了當(dāng)代中國第二個(gè)30年的改革大幕;而此時(shí)期改革的重點(diǎn)將毫無疑問地主要著重于社會政治領(lǐng)域。改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動力，必須以壯士斷腕的決心和勇氣、以深邃的智慧和全新的理念全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革;更必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化，為社會和經(jīng)濟(jì)科學(xué)、可持續(xù)、和諧發(fā)展提供有力的保障。

近年來學(xué)界對政府社會管理問題的研究日漸升溫。要提升政府社會管理能力，必須借鑒他人先進(jìn)的社會管理經(jīng)驗(yàn)，緊隨時(shí)代的步伐，尋找問題的癥結(jié)，以便對癥下藥;為此，有必要對近幾年學(xué)者研究社會管理問題的成果進(jìn)行簡單的梳理回顧，對當(dāng)前政府社會管理方面存在的問題進(jìn)行深入的剖析。

1 政府社會管理問題研究綜述

隨著善治理念、和諧社會的提出，對政府社會管理問題的研究近年來備受國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。國內(nèi)外學(xué)者對政府社會管理問題的研究是從治理理念開始的。

1.1 西方學(xué)者對政府社會管理問題研究綜述

西方學(xué)者對政府社會管理問題的研究主要散見于其傳統(tǒng)社會學(xué)家們的經(jīng)典著作之中。如:美國芝加哥大學(xué)教授倫納德·D·懷特編寫《行政學(xué)概論》這本教科書時(shí)，就對行政協(xié)調(diào)的意義、原則進(jìn)行了詳盡的闡釋［1］;在此基礎(chǔ)上，美國著名行政學(xué)家瑪麗·派克·福萊特在《自由與協(xié)調(diào)》中認(rèn)為:組織的首要任務(wù)就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)就是組織的整合與統(tǒng)一。通過對西方研究政府社會管理學(xué)者理論觀點(diǎn)的梳理管窺，筆者認(rèn)為西方傳統(tǒng)行政學(xué)家們雖然建立起了一整套較為完備的行政協(xié)調(diào)理論;但是無論是懷特的協(xié)調(diào)理論還是福萊特的協(xié)調(diào)思想均僅僅局限于對行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)。他們試圖通過對行政組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的合理建構(gòu)，從而增進(jìn)組織內(nèi)部成員之間的良好協(xié)作，最終達(dá)到提高效率的目的。

治理和善治理論提出后，人們開始高度關(guān)注社會治理的新模式、新理念的探究。在對治理與善治的研究中有部分學(xué)者提出了協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)管理思想，如:全球治理委員會在1995年的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中就認(rèn)為“治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)”［2］。英國著名政治理論家鮑勃·杰索普在《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》一文中指出:治理指任何一種獨(dú)立活動的協(xié)調(diào)形式，……并認(rèn)為自組織治理就是把政府在治理中的任務(wù)分成構(gòu)建與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定取向以及整合與管理;羅伯特·羅茨在《新的治理》中也指出治理是通過討價(jià)還價(jià)與協(xié)商，通過相互調(diào)整來解決問題，通過合作或者協(xié)定來管理等。在治理和善治理論提出后，西方學(xué)者雖然對行政協(xié)調(diào)有了進(jìn)一步的論述與研究;但協(xié)調(diào)的主體應(yīng)該是誰、如何協(xié)調(diào)等諸多問題并未全面展開、深入研究;且多注重對公民社會的研究而忽略對政府社會管理的研究。他們對協(xié)調(diào)的論述也往往只是附帶的提及，并沒有人去詳盡地論證善治在政府社會管理中的積極作用和重要意義。格里·斯托克雖然把協(xié)調(diào)作為善治過程中政府的重要職能之一;但他沒有對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)做系統(tǒng)深入的研究，沒有探討在善治理念下現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的新變化，更沒有討論政府如何通過行政協(xié)調(diào)手段來推動社會實(shí)現(xiàn)有效治理，其討論的著眼點(diǎn)仍然在治理而不是在行政協(xié)調(diào)。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅素·W·庫伯從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度也對行政協(xié)調(diào)進(jìn)行了研究。庫伯在《協(xié)調(diào)，博弈—互補(bǔ)性與宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書認(rèn)為政府和市場通過博弈協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)互補(bǔ)，達(dá)到宏觀經(jīng)濟(jì)的動態(tài)平衡。在庫伯學(xué)術(shù)視野中，政府協(xié)調(diào)主要是政府對經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào);可見庫伯所認(rèn)為的政府協(xié)調(diào)僅僅是現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的一個(gè)部分，只涉獵到行政協(xié)調(diào)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響。所以，總體上看，目前國外對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)理論的研究還是很不全面的，特別是在善治理念的關(guān)照下進(jìn)行政府社會管理研究的相關(guān)學(xué)術(shù)成果更是鳳毛麟角。

1.2 國內(nèi)學(xué)者對政府社會管理問題研究綜述

近年來，國內(nèi)學(xué)者在研究政府社會管理方面的成果也頗為豐富;但這些論述大多是借鑒西方協(xié)調(diào)理論并與我國行政管理現(xiàn)狀相結(jié)合，其目的仍是追求行政組織內(nèi)部的目標(biāo)一致、行動統(tǒng)一以其實(shí)現(xiàn)行政的最高效率。如:嚴(yán)仍昱的《政府社會管理創(chuàng)新的體制性困境分析》［3］，沈承誠的《長效社會穩(wěn)定、社會管理轉(zhuǎn)型與軟權(quán)力的催化》［4］，梁華的《關(guān)于政府社會管理創(chuàng)新的幾個(gè)問題》［5］，教軍章的《政府社會管理制度化建設(shè)及其限度——社會穩(wěn)定發(fā)展的視角》［6］，程波輝的《論社會管理職能創(chuàng)新的制度重構(gòu)》［7］等等。這些著述論述了行政協(xié)調(diào)對我國行政組織以及實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要意義，也探討了實(shí)現(xiàn)行政組織內(nèi)部有致協(xié)調(diào)的原則、方法和途徑;但是他們均注重于行政組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的研究，著重的是對政府工作人員間的協(xié)調(diào)。而對于行政組織之間、地方政府之間、政府與社會之間以及政府對社會要素的協(xié)調(diào)卻少有涉獵。

近來，在構(gòu)建社會主義和諧社會研究過程中，也有些學(xué)者已開始注意到了外部行政協(xié)調(diào)的重要性，如夏德峰的《復(fù)合社會治理中的多維聯(lián)動機(jī)制》［8］，高建華的《社會管理:政府社會管理抑或社會自我管理》［9］，崔吉磊、范若冰的《基于公民參與的我國政府社會管理創(chuàng)新研究》［10］等注重研究政府組織之間，區(qū)域之間的行政協(xié)調(diào)。和傳統(tǒng)行政協(xié)調(diào)研究相比，這些論述是一個(gè)極大的進(jìn)步，它表明人們開始對外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制有了新的認(rèn)識，并把行政協(xié)調(diào)和新媒體輿情緊密聯(lián)系起來。但是，這些研究僅僅也是建立在區(qū)域協(xié)調(diào)的范圍之內(nèi)的，只關(guān)注到政府對區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性。他們在論述中同樣沒有涉及到政府與社會的協(xié)調(diào)、沒有涉及到政府對行政相對人以及政府對社會要素的協(xié)調(diào)、沒有討論政府對公民社會的協(xié)調(diào)的重要意義和作用，也沒有注意到現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的新變化，并未對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的內(nèi)涵，作用等方面作進(jìn)一步的詳細(xì)研究，沒有把現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)和維護(hù)社會穩(wěn)定，整合社會資源，實(shí)現(xiàn)社會善治有機(jī)結(jié)合起來作具體研究。所以，我國目前對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的研究也同樣存在進(jìn)一步研究的空間，這對于現(xiàn)代行政科學(xué)和社會發(fā)展而言，無疑是一種理論研究的滯后。

2 當(dāng)前政府社會管理不和諧的原因分析

政府社會管理不僅是為了維護(hù)社會安寧與和諧的需要，更是為了實(shí)現(xiàn)社會公平正義的需要;因此在善治理念的關(guān)照下實(shí)現(xiàn)有效的政府社會管理在現(xiàn)代公域之治中尤顯重要。當(dāng)前我國社會出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)、不和諧的現(xiàn)象，究其原因除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、行政改革滯后、制度完善欠缺等因素外，關(guān)鍵原因還是在于政府的治理理念滯后、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致行政協(xié)調(diào)越位、缺失的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，使得政府對社會的協(xié)調(diào)功能沒有得到充分而有效的發(fā)揮。

2.1 封建專制思想的影響

我國經(jīng)歷了兩千多年的封建統(tǒng)治，封建專制思想根深蒂固。新中國的建立雖然使社會制度得以徹底改變;但是人們的思想很難一朝一夕得以徹底扭轉(zhuǎn)。對權(quán)力的追逐仍然是當(dāng)下眾多國人的首選追求，公共權(quán)力在此影響下逐漸被異化，致使政府對社會協(xié)調(diào)越位、缺位的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

權(quán)力異化使逐權(quán)和逐名、逐利成為孿生兄弟?！坝袡?quán)不用，過期作廢”“人不為己，天誅地滅”的思想在部分官員頭腦中大行其道，權(quán)力被最大限度地透支為牟利的工具。一些政府官員并不是時(shí)刻想到如何全心全意為人民服務(wù);而是須臾不忘如何把權(quán)利發(fā)揮到極致，中飽私囊。

2.2 地方保護(hù)主義使然

改革開放以來，利益主體呈現(xiàn)多元化。在過去三十多年的改革開放進(jìn)程中，中央政府逐漸向地方政府放權(quán)，以期調(diào)動地方政府的積極性;但這也刺激了地方利益訴求的膨脹，出現(xiàn)地方與中央博弈的情況。

追求自身合法利益本無可厚非;但是如果忽略甚至犧牲公利，只能導(dǎo)致社會的不和諧，最終影響到個(gè)人利益的獲取。改革開放三十多年來，正是由于一些地方官員過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益、部門利益;加之政府的利益協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督機(jī)制的不健全，使得一些人敢于冒天下之大不韙以犧牲公利來謀取私利，人為地割裂中央與地方、地方與地方之間的關(guān)系，拒絕協(xié)調(diào)與合作，實(shí)行地方保護(hù)。

2.3 政府責(zé)任欠缺

權(quán)責(zé)一致是權(quán)力運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。它要求權(quán)力主體在行使權(quán)力時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。政府責(zé)任是追溯性責(zé)任和前瞻性責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一:政府必須為其行為后果負(fù)責(zé)，也必須快速回應(yīng)社會的訴求——主動承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)社會有效治理的責(zé)任，否則都是失責(zé)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于諸多主客觀因素的影響導(dǎo)致政府權(quán)力與責(zé)任的分離:這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在對追溯性責(zé)任的逃避——如明知故犯，不計(jì)后果等;而更多地表現(xiàn)為前瞻性責(zé)任的缺失——如明哲保身、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、推諉不為等等。

追溯性責(zé)任缺失使得政府與民眾的情緒對立加劇，給協(xié)調(diào)帶來了困難;前瞻性責(zé)任缺失使得民眾對政府失去耐心與信心，最終導(dǎo)致治理危機(jī)。

2.4 政府權(quán)威不足

協(xié)調(diào)是對利益的再平衡，這就要求協(xié)調(diào)者必須具有較高的社會權(quán)威。“有效的行政協(xié)調(diào)是在政府良好影響力的作用下實(shí)現(xiàn)的，離開了政府權(quán)威，政府得不到民眾的認(rèn)同和擁戴，其影響力也就不復(fù)而存，行政協(xié)調(diào)的功能就無從發(fā)揮?！保?1］

隨著社會民主進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)權(quán)力逐步退出歷史舞臺，民主權(quán)力開始得到普遍認(rèn)同;在此過程中，兩種權(quán)力的沖撞也會導(dǎo)致政府權(quán)威的弱化。目前，一個(gè)不爭的事實(shí)是，社會公眾對政府形象的評價(jià)是:公仆意識不強(qiáng)、辦事效率低下、透明度不高、腐敗浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、信用度低等。這些都使得政府權(quán)威大打折扣，導(dǎo)致政府的政令得不到公眾的認(rèn)同與支持。正如有學(xué)者所說:“政府權(quán)威的弱化和流失問題，已成為當(dāng)代我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的嚴(yán)峻問題，直接影響著社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。”［12］

2.5 社會自主性不夠

社會自主性是指社會根據(jù)自身的需要獨(dú)立地管理各項(xiàng)事務(wù)，是社會自我調(diào)節(jié)與控制的過程。它與社會自我管理能力、社會發(fā)達(dá)程度呈正相關(guān)，是社會成熟的標(biāo)志。在傳統(tǒng)專制國家，政府往往凌駕于社會之上，控制著社會的發(fā)展;因此，表現(xiàn)出政府與社會的分離，呈現(xiàn)的是大政府——弱社會的管理模式。大政府弱社會模式壓抑民主、割裂社會與國家的關(guān)系，已經(jīng)被證明是不利于社會健康發(fā)展的模式。從理論上講，國家與社會是在相互平等、制衡、協(xié)作的過程中推動人類社會發(fā)展的;社會發(fā)展的總趨勢也是由強(qiáng)國家——弱社會向強(qiáng)國家——強(qiáng)社會的模式發(fā)展。［13］

我國由于長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家的強(qiáng)制性大大超過了社會的自主性，使社會的經(jīng)濟(jì)、文化功能受到嚴(yán)重的約束與限制。我國原有的政治體系是沿襲戰(zhàn)爭年代黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制或仿效了蘇聯(lián)模式，在這種體制下，國家過分地?cái)D占了社會的政治空間，社會失去了應(yīng)有的自組織能力。由于缺乏自主發(fā)育的社會組織，社會中不可能形成分散和自行解決矛盾與問題的機(jī)制，社會無法自主管理社會事務(wù)，而只能聽命于政府，政府因此對社會就表現(xiàn)出命令與控制，而不是協(xié)調(diào)。長此以往就導(dǎo)致了政府外部協(xié)調(diào)機(jī)制的嚴(yán)重缺失。

2.6 協(xié)調(diào)手段和方式的落后

行政協(xié)調(diào)是治理社會的手段，更是一門社會管理藝術(shù)。有效的行政協(xié)調(diào)需要先進(jìn)的協(xié)調(diào)手段和有效的協(xié)調(diào)方法;因此行政協(xié)調(diào)必須建立在雙方互動和平等對話的基礎(chǔ)之上，它需要彼此的溝通交流、情感碰撞，需要?jiǎng)裾f、引導(dǎo)甚至教育，更需要信息的暢通交換和情感的認(rèn)同接受。

在傳統(tǒng)行政管理過程中，協(xié)調(diào)手段過于單一陳舊，政府常常采用命令強(qiáng)制的方式，缺少與民眾的直面交流，很少利用先進(jìn)的方法和手段，欠缺借助先進(jìn)媒介和工具，這使得行政協(xié)調(diào)的效果不盡人意。盡管，近幾年政府對社會協(xié)調(diào)的能力有了較大提高，協(xié)調(diào)手段和方法也有了很大改觀;但是，從總體上看仍然沒有跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。我國目前政府對社會的協(xié)調(diào)主要方式有公示、檢查、信訪、舉報(bào)等。但是，這些協(xié)調(diào)方式的信息傳遞通常是單向的，缺乏反饋，常常造成信息失真或是渠道不暢，很難達(dá)到有效溝通和形成共識。所以協(xié)調(diào)效率低下，很難收到理想效果。

2.7 現(xiàn)代行政制度的缺失

制度是為了規(guī)范人與人之間的相互關(guān)系而設(shè)定的制約人們言行的規(guī)定。無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在政治領(lǐng)域都是為了規(guī)范社會成員行為，維護(hù)社會公平正義，確保社會安寧穩(wěn)定的重要社會管理設(shè)計(jì)。制度創(chuàng)造了人們在政治、社會和經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)機(jī)制;因此，任何社會要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與和諧，都必須要有合理的制度安排，善治同樣也離不開制度的安排。

由于社會政治發(fā)展轉(zhuǎn)型的相對滯后，各種規(guī)章制度建設(shè)還相對缺失，法律典章建設(shè)還不夠健全，落后于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。制度建設(shè)的缺失使得在現(xiàn)實(shí)中公眾無法做到有章可循，官員無法受到監(jiān)督約束;由此，民眾盲目而行、官員投機(jī)鉆營，滋長拜金主義、享樂主義之風(fēng)，導(dǎo)致民眾和政府的對立和沖突。近年來，尤其是隨著新媒體等傳播工具的出現(xiàn)，尤顯現(xiàn)代制度建設(shè)的滯后與尷尬。

2.8 現(xiàn)代行政理念的缺乏

行政理念是行政人員用來評價(jià)客體并選擇自己合意目標(biāo)的思想意識，它支配著行政人員處事的態(tài)度與行為。先進(jìn)的行政理念能很好地引導(dǎo)政府行為，降低政府行政過程中的交易成本和道德風(fēng)險(xiǎn)，提高治理的效率。善治的實(shí)現(xiàn)離不開行政人員的覺悟與素質(zhì)，離不開先進(jìn)的現(xiàn)代行政理念來引導(dǎo)。

社會的制度設(shè)計(jì)不可能做到盡善盡美，于是就需要呼喚良好的政治文化生態(tài)。為此，生成現(xiàn)代行政理念，加強(qiáng)行政道德、文化建設(shè)就尤顯重要。當(dāng)下由于政府社會管理缺乏現(xiàn)代行政理念，使得部分地方政府及官員無法強(qiáng)烈地意識到行政治理與行政協(xié)調(diào)的重要性;因此就不會有效地利用協(xié)調(diào)來治理社會，無視社會責(zé)任，忽視公眾權(quán)利，最終踐踏民主，把公眾視為統(tǒng)治的對象。在此種理念的支配下，背離民意的現(xiàn)象也就隨處可見，長此以往就導(dǎo)致了政府和社會的協(xié)調(diào)以及政府對社會協(xié)調(diào)的雙重缺失。

通過以上對政府社會管理問題的剖析，筆者深感完善現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)機(jī)制、建立科學(xué)合理的行政協(xié)調(diào)體系、構(gòu)建協(xié)調(diào)型政府是當(dāng)下行政改革的燃眉之急?；谄?，筆者將在后續(xù)研究中進(jìn)一步展開。

［1］丁 煌.西方行政說史［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，1999:90.

［2］全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系［M］.牛津:牛津大學(xué)出版社，1995:23.

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［5］梁 華.關(guān)于政府社會管理創(chuàng)新的幾個(gè)問題［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1):131－133.

［6］教軍章.政府社會管理制度化建設(shè)及其限度——社會穩(wěn)定發(fā)展的視角［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(5):55－61

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