組織創(chuàng)新與權(quán)力監(jiān)督：村級(jí)民主監(jiān)督的深化——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的生長(zhǎng)邏輯、監(jiān)督績(jī)效及發(fā)展限度分析

文 （華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北武漢 430079）

村級(jí)民主監(jiān)督是指由村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)村民自治的基本途徑和重要保障。當(dāng)前村級(jí)民主監(jiān)督相對(duì)薄弱和滯后，村民自治呈現(xiàn)“選舉時(shí)有民主，選舉后無(wú)監(jiān)督”的怪相。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村征地租地、招商引資、集體財(cái)產(chǎn)承包轉(zhuǎn)包、新農(nóng)村建設(shè)等重大村務(wù)活動(dòng)日益增多，“軟監(jiān)督”下的鄉(xiāng)村社會(huì)成為村級(jí)“大老虎”的易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域。2014年6月30日中共中央組織部等印發(fā)《關(guān)于在第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的通知》，要求“深入推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容、權(quán)限和程序，保證村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)公開(kāi)、公平、公正，切實(shí)解決優(yōu)親厚友、暗箱操作、損害群眾利益等突出問(wèn)題”。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度落實(shí)的村級(jí)民主監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu)。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體名稱(chēng)有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)之分，從31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)實(shí)施情況來(lái)看，只有陜西、河北和寧夏三地采取“村民監(jiān)督委員會(huì)”的名稱(chēng)，河南中牟縣白沙鎮(zhèn)推行與家庭法人聯(lián)合代表相結(jié)合的村民監(jiān)督委員會(huì)。其他省、自治區(qū)和直轄市都稱(chēng)之為“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”。實(shí)踐中兩種機(jī)構(gòu)除名稱(chēng)不同以外無(wú)明顯不同，因國(guó)家正式文件及絕大多數(shù)省份稱(chēng)之為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，因此如無(wú)特殊說(shuō)明，本文統(tǒng)一稱(chēng)之為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)組織創(chuàng)新和權(quán)力監(jiān)督，彌補(bǔ)村級(jí)監(jiān)督的“缺位”和“虛位”缺陷，進(jìn)而深化了村級(jí)民主監(jiān)督。

一、組織創(chuàng)新：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的生長(zhǎng)邏輯

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的需要，是對(duì)原有村民自治制度缺陷的完善，契合了村民與國(guó)家共同的利益訴求，是村民創(chuàng)造和國(guó)家提升雙重推動(dòng)的結(jié)果。整個(gè)發(fā)展歷程體現(xiàn)出村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的生長(zhǎng)邏輯：村民創(chuàng)造與國(guó)家提升，即“動(dòng)力在民、拍板在官”。截止目前，除港澳臺(tái)以外，全國(guó)22個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)全部在不同程度、不同范圍建立了村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)。

（一）村民創(chuàng)造：村級(jí)民主監(jiān)督組織創(chuàng)新的群眾基礎(chǔ)和利益訴求

“正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最初起始于農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造一樣，農(nóng)民還在經(jīng)濟(jì)體制改革中創(chuàng)造出村民自治這一農(nóng)村基層治理形式?！保?］不僅如此，在村民自治不斷完善、村級(jí)民主監(jiān)督深化過(guò)程中，村民創(chuàng)造了一系列各具特色的組織形式和制度體制。如民主理財(cái)小組、“五瓣章”法、民主評(píng)議村干部、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組等監(jiān)督組織形式。村民行使監(jiān)督權(quán)，是要借助一定的組織載體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)整合各種監(jiān)督組織和形式，明確了村級(jí)監(jiān)督主體，是對(duì)村民要求監(jiān)督村級(jí)事務(wù)、維護(hù)自身權(quán)益訴求的回應(yīng)。

（二）國(guó)家提升：村級(jí)民主監(jiān)督組織創(chuàng)新的主導(dǎo)力量和合法保障

“村民自治的成長(zhǎng)，是國(guó)家以法制建設(shè)規(guī)范村民自治、以達(dá)標(biāo)示范活動(dòng)推動(dòng)村民自治和以機(jī)制創(chuàng)新深化村民自治的進(jìn)程。”［2］2008 年，浙江省委、省政府印發(fā)《關(guān)于建立健全村級(jí)民主監(jiān)督組織，加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（浙委辦〔2008〕19 號(hào)），到 2009 年 11 月，浙江省 30032個(gè)行政村全部建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。2009年2月10日，陜西省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全省農(nóng)村開(kāi)展建立村民監(jiān)督委員會(huì)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（陜辦字〔2009〕9號(hào)），到 2010年底，陜西省 27113個(gè)建制村全部建立村民監(jiān)督委員會(huì)。2010年10月28日，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》由第十一屆全國(guó)人大常委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過(guò)，其中第32條明確提出“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員”，自此村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)被正式立法。之后全國(guó)22個(gè)省、直轄市和自治區(qū)修訂頒布《<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>實(shí)施辦法》，明確提出村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2012年9月21日，中央紀(jì)委、民政部等十二部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（民發(fā) 〔2012〕162號(hào)），要求加快建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，普遍開(kāi)展民主評(píng)議、村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，逐步建立其責(zé)權(quán)明晰、連接配套、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制。截止到目前，全國(guó)已有23個(gè)省、直轄市和自治區(qū)修訂了《實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》，其中安徽、北京、福建、甘肅、河南、湖南、吉林、山東、陜西、云南、浙江、廣東、廣西、湖北、西藏和重慶等16個(gè)省、直轄市和自治區(qū)明確提出“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)”，河北、海南和內(nèi)蒙古3地提出“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，貴州、天津和江西3地提出“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。而在遼寧省修訂的村民組織法中沒(méi)有對(duì)民主監(jiān)督做出具體的規(guī)定。目前江蘇、寧夏、四川、新疆、黑龍江、上海、青海和山西等8個(gè)省、直轄市和自治區(qū)還沒(méi)有修訂村民委員會(huì)組織法，但有些省份出臺(tái)了關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的文件。

綜上，在村級(jí)民主監(jiān)督、村民自治的生長(zhǎng)和深化中，國(guó)家建構(gòu)與社會(huì)發(fā)育構(gòu)成雙重推動(dòng)力，其中國(guó)家推動(dòng)和提升是關(guān)鍵力量。

二、權(quán)力監(jiān)督：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督績(jī)效

村級(jí)民主監(jiān)督是農(nóng)村基層民主的內(nèi)在需求和新生長(zhǎng)點(diǎn)。當(dāng)前村級(jí)監(jiān)督滯后和軟弱的一個(gè)重要原因是監(jiān)督權(quán)軟弱。缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)有效監(jiān)督，其最大優(yōu)勢(shì)和生命力在于實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制衡。

（一）獨(dú)立監(jiān)督：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有效監(jiān)督的前提

只有建立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能確保監(jiān)督有效性。［3］與村務(wù)公開(kāi)小組、村民理財(cái)小組等監(jiān)督組織是村民委員會(huì)的下設(shè)組織不同，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是獨(dú)立于村民委員會(huì)的監(jiān)督組織。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。民政部等十二部委印發(fā)的《意見(jiàn)》提出，“村民委員會(huì)成員及其近親屬、村會(huì)計(jì)（村報(bào)賬員）、村文書(shū)不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤銷(xiāo)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員”，從而保障了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立監(jiān)督地位。從全國(guó)30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)關(guān)于村級(jí)民主監(jiān)督的文件和法規(guī)來(lái)看，在保持國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的同時(shí)，回避制度的差別在于村黨支部成員的候選資格問(wèn)題。貴州、福建、安徽、湖南、寧夏、四川、廣東和黑龍江等8個(gè)省、自治區(qū)規(guī)定村黨支部成員不得兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員職務(wù)。北京和河南兩地提倡村黨支部副書(shū)記擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任職務(wù)。甘肅、吉林、山東和青海四省提倡村黨支部成員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員職務(wù)。陜西和貴州兩省只規(guī)定村黨支部書(shū)記和副書(shū)記不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員職務(wù)。河北省規(guī)定村黨組主要領(lǐng)導(dǎo)不得兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員職務(wù)。山西、江蘇、天津、新疆、云南、廣西、湖北、西藏、海南、江西、內(nèi)蒙古和重慶等12個(gè)省、直轄市和自治區(qū)對(duì)黨支部成員是否回避沒(méi)有具體規(guī)定。只有浙江省明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任一般由村黨組織成員或黨員擔(dān)任，以加強(qiáng)黨支部對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。截至目前，除港澳臺(tái)以外，全國(guó)31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)中，只有上海市既沒(méi)有修訂《實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>》，也沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的文件。

（二）權(quán)責(zé)明晰：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有效監(jiān)督的關(guān)鍵

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)制度的落實(shí)”?；诖?，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主要承擔(dān)兩項(xiàng)職責(zé)：首先是負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)；對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)如何進(jìn)行民主理財(cái)，法律沒(méi)有具體規(guī)定。參照中辦國(guó)辦關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)要求，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財(cái)務(wù)賬目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，有權(quán)否決不合理開(kāi)支；當(dāng)事人對(duì)否決有異議的，可提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定”［4］。其次是監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)制度的落實(shí)。對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)如何監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)，法律沒(méi)有具體規(guī)定，參照中辦國(guó)辦關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)和要求，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“要依法履行職責(zé)，認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)各項(xiàng)內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況”［5］。 《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)進(jìn)行了明確的規(guī)定。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員依法依規(guī)對(duì)村務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，享有知情權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、審核權(quán)和建議權(quán)；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開(kāi)展監(jiān)督的主要內(nèi)容為：村務(wù)決策、村務(wù)公開(kāi)、村級(jí)集體“三資”管理、村工程建設(shè)項(xiàng)目；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督的一般程序?yàn)椋菏占褚?、調(diào)查分析、監(jiān)督落實(shí)和通報(bào)反饋。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在履行明晰的權(quán)責(zé)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村級(jí)事務(wù)的全程監(jiān)督，保障了村級(jí)監(jiān)督的常態(tài)化。

（三）組織保障：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有效監(jiān)督的基礎(chǔ)

為保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行各項(xiàng)職責(zé)，全國(guó)各地在實(shí)踐中，創(chuàng)立了工作例會(huì)制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、工作報(bào)告制度、考評(píng)制度、工作臺(tái)賬制度、申訴救助制度等。浙江武義縣形成了以“兩項(xiàng)制度、一個(gè)機(jī)構(gòu)”（《村務(wù)管理制度》《村務(wù)監(jiān)督制度》和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)）為框架的村務(wù)監(jiān)督體系。北京各區(qū)縣探索了重大事項(xiàng)反映報(bào)告制度，即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在必要時(shí)，可以直接向村支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府和紀(jì)委反映問(wèn)題，并協(xié)助進(jìn)行調(diào)查。廣東金灣區(qū)在建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)時(shí)，為保障對(duì)黨務(wù)、村務(wù)、政務(wù)做到“三監(jiān)督三公開(kāi)”，特要求鎮(zhèn)紀(jì)委下派一名兼職委員。吉林省為保障監(jiān)督委員會(huì)工作，明確提出“七有標(biāo)準(zhǔn)”，即“辦公有場(chǎng)所、對(duì)外有牌子、監(jiān)督有制度、監(jiān)審有公章、工作有臺(tái)賬和經(jīng)費(fèi)有保障”。2013年云南省民政廳等四部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于給予全省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員崗位補(bǔ)貼的通知》（云民基〔2013〕9號(hào)），明確提出，從 2013年 6月 1日起，省級(jí)財(cái)政給予25個(gè)邊境縣市和迪慶藏區(qū)3個(gè)縣的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，每人每月650元崗位補(bǔ)貼；其余縣市的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，每人每月550元崗位補(bǔ)貼；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員崗位補(bǔ)貼，由各州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，其標(biāo)準(zhǔn)由各地確定，并隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況作調(diào)整。上述各項(xiàng)制度和規(guī)定，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的有效監(jiān)督保駕護(hù)航，從而構(gòu)建了完整的村級(jí)監(jiān)督體系和機(jī)制。

（四）權(quán)力制衡：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有效監(jiān)督的核心

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的創(chuàng)立“實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督與村務(wù)管理的分離，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)因此成為與村黨支委、村委會(huì)并行的一個(gè)村級(jí)權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)，”［6］彌補(bǔ)了村級(jí)事務(wù)決策、管理和監(jiān)督上的結(jié)構(gòu)性缺陷，構(gòu)建了村級(jí)決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)功能互補(bǔ)、自主運(yùn)行的村民自治閉合系統(tǒng)。實(shí)踐中為化解村級(jí)自治組織體系中“兩委”矛盾、節(jié)省村級(jí)治理成本，全國(guó)各地普遍實(shí)行“一肩挑”模式，所謂“一肩挑”是指村民委員會(huì)主任職務(wù)與村黨支部書(shū)記職務(wù)由一人擔(dān)任。據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村觀察”項(xiàng)目組2010年對(duì)全國(guó)31個(gè)省份246個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查顯示，在244份有效村莊問(wèn)卷中，98個(gè)村莊采取了村委書(shū)記和村主任“一肩挑”的形式，占有效樣本總數(shù)的40.2%。造成村干部權(quán)力更加集中。而為防止村干部違法亂紀(jì)，治理村級(jí)財(cái)務(wù)混亂等問(wèn)題，全國(guó)各地又普遍實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，這種村級(jí)外部監(jiān)督形式會(huì)加重村委會(huì)的“行政化”傾向以及“對(duì)上負(fù)責(zé)”的思維，同時(shí)收回了村民對(duì)本村財(cái)務(wù)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，違背村民自治的本質(zhì)和要義。村民自治是國(guó)家賦予農(nóng)民的一項(xiàng)民主政治權(quán)利。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就是村民重新行使監(jiān)督權(quán)等民主政治權(quán)利的組織載體，可謂是村級(jí)“權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡”機(jī)制。同時(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是獨(dú)立于村“兩委”的“第三委”，執(zhí)掌村級(jí)“第三種權(quán)力”，可謂是村級(jí)“權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡”機(jī)制。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)使村莊構(gòu)建起村黨支部執(zhí)掌領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村委會(huì)執(zhí)掌管理權(quán)，村監(jiān)會(huì)執(zhí)掌監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)具有獨(dú)立的監(jiān)督地位、明晰的權(quán)責(zé)，并具備各項(xiàng)保障，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊權(quán)力的組織化、制度化監(jiān)督。因此，我國(guó)農(nóng)村構(gòu)建起了以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為核心的民主決策機(jī)構(gòu)、以村民委員會(huì)為主體的民主管理機(jī)構(gòu)、以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為組織載體的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村民自治組織體系。

三、運(yùn)行困境：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的發(fā)展限度

自誕生至今，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)走過(guò)了10個(gè)年頭，其發(fā)展如同整個(gè)村民自治發(fā)展一樣遇到了“成長(zhǎng)的煩惱”和“發(fā)展的困境”。

（一）村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展的空間局限因素

農(nóng)村改革后，中國(guó)農(nóng)村治理體制演化成“鄉(xiāng)政村治”體制。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，村莊形成國(guó)家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)）—村莊精英（治理精英）—普通村民三重權(quán)力結(jié)構(gòu)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有行政權(quán)，治理精英具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)，普通村民具有所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與治理精英結(jié)成一種“同盟”，即治理精英以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)交付的任務(wù)和指標(biāo)為己任，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的考核與監(jiān)督，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)表現(xiàn)好的治理精英給予資金項(xiàng)目和榮譽(yù)，治理精英也就更能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重用和掌握集中的權(quán)力。在這樣的治理模式中，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)更多的表現(xiàn)為縱向性特征，普通村民被邊緣化，成為村莊三重權(quán)力中的“侏儒”。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在觸碰到鄉(xiāng)土社會(huì)的地面時(shí)受到這種治理模式的反彈?，F(xiàn)有的村莊治理模式具有對(duì)上負(fù)責(zé)、權(quán)力集中、監(jiān)督缺失的特征。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)機(jī)制實(shí)質(zhì)上要實(shí)現(xiàn)在村莊內(nèi)部的權(quán)力制衡，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)由縱向性轉(zhuǎn)變成橫向性，即治理精英—村民代表及組織—普通村民。當(dāng)然這種轉(zhuǎn)型是相應(yīng)的主客觀條件、內(nèi)外因素共同作用的長(zhǎng)期過(guò)程。從村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在我國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)施情況來(lái)看，在一些村莊，落實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的方式僅僅是“門(mén)前掛塊牌子、墻上貼份章程”，民主監(jiān)督流于形式的根源在于現(xiàn)有村莊權(quán)力機(jī)構(gòu)的空間局限。

（二）鄉(xiāng)土社會(huì)屬性：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)悖論因素

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在落地中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，面臨著諸多非制度化因素，構(gòu)成其發(fā)展的現(xiàn)實(shí)悖論。首先，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”。村民對(duì)村干部沒(méi)有法理意義上的監(jiān)督，對(duì)一些村干部的違法亂紀(jì)行為也是睜一只眼閉一只眼。從村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的選舉到落實(shí)民主理財(cái)和村務(wù)公開(kāi)的工作開(kāi)展，整個(gè)過(guò)程都會(huì)受到家族關(guān)系、熟人關(guān)系等因素的影響。其次，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)也是一個(gè)“流動(dòng)社會(huì)”，大量農(nóng)村勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，不少村子淪為“無(wú)人理事、無(wú)錢(qián)理事”的“空殼村”。最后，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)還是一個(gè)“小農(nóng)社會(huì)”，農(nóng)民的小農(nóng)意識(shí)是村級(jí)民主監(jiān)督主體模糊、村民總體監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)的重要原因。中國(guó)農(nóng)民的小農(nóng)意識(shí)具有明顯的“二律背反”特征，即求實(shí)心理與空想玄虛的背反、不滿足與消極滿足的背反。很多村民會(huì)在私底下表達(dá)對(duì)村干部的不滿，反映村干部的問(wèn)題，但鮮有村民通過(guò)制度化的途徑對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督。而小農(nóng)意識(shí)在行動(dòng)上表現(xiàn)為“搭便車(chē)”現(xiàn)象，農(nóng)民大多不愿意拋頭露面監(jiān)督村干部，而是坐享監(jiān)督的果實(shí)。同時(shí)許多村民的“政治冷漠”，對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督的深化也提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（三）自身存在不足：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展的內(nèi)在限制因素

首先，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的“同體化”問(wèn)題。雖然在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員候選資格方面設(shè)置了村委會(huì)成員回避制度，但黨支部成員或其他村干部（如村民小組組長(zhǎng)）可以通過(guò)選舉成為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，致使村級(jí)組織 “同體化”。當(dāng)前村兩委“一肩挑”形式較為普遍，這也反映出村級(jí)組織“同體化”傾向。同時(shí)作為熟人社會(huì)中一員，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員與其監(jiān)督對(duì)象在有損村民利益的事情上穿同“一條褲子”的情況同樣會(huì)發(fā)生，如此村“三委”便一體了。其次，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)決定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)功能能否正常行使。一方面村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任作風(fēng)要過(guò)硬，并且至少在任期內(nèi)不能“染病”，才能保證有效監(jiān)督。另一方面村“兩委”中強(qiáng)勢(shì)一方或“一肩挑”下的村領(lǐng)導(dǎo)干部是否支持對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職責(zé)發(fā)揮具有決定性作用?！叭绻麤](méi)有書(shū)記的支持，只怕做不了啥事?！弊詈?，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度仍然存在一些不盡完善的地方。對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的懲戒制度、監(jiān)督制度和激勵(lì)制度相對(duì)缺乏。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員存在畏難情緒和消極態(tài)度。同時(shí)一些細(xì)微事務(wù)、財(cái)務(wù)的監(jiān)督可能顯示出監(jiān)督者的權(quán)限，但也可能造成監(jiān)督濫用，增加監(jiān)督成本，也影響村委會(huì)的正常工作。

四、進(jìn)一步思考：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的未來(lái)定位

2011年中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李文忠撰文提出村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)只是權(quán)宜之計(jì)。在分析了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督績(jī)效和發(fā)展限度之后，筆者對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的未來(lái)定位作了進(jìn)一步思考。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織創(chuàng)新和權(quán)力監(jiān)督兩大核心要素，正好彌補(bǔ)了村級(jí)監(jiān)督主體不明和監(jiān)督權(quán)軟弱的缺陷，是深化村級(jí)民主監(jiān)督的內(nèi)在需要和必然要求?；谶@一判斷，筆者認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)絕非權(quán)宜之計(jì)，而是大有文章可做。對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的未來(lái)定位，筆者認(rèn)為，首先要堅(jiān)持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)這一組織定位。背離組織定位，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)便會(huì)出現(xiàn)“異化”；其次要堅(jiān)持村民民主理財(cái)和監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)定位。背離職責(zé)定位，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)便會(huì)“缺位”和“越位”；最后當(dāng)前應(yīng)堅(jiān)持以突出監(jiān)督內(nèi)容指向性的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為村級(jí)民主監(jiān)督組織這一角色定位。背離角色定位，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)便會(huì)失去自身價(jià)值和在村級(jí)自治組織體系中的地位。“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”和“村民監(jiān)督委員會(huì)”雖然在實(shí)踐中沒(méi)有差異，但其實(shí)質(zhì)相差甚遠(yuǎn)?！按迕癖O(jiān)督委員會(huì)”更加突出監(jiān)督主體性和監(jiān)督內(nèi)容的全面性，其在村級(jí)自治組織中的角色定位更高，分量更重。從目前我國(guó)村莊的規(guī)模、發(fā)展水平和“空殼化”程度等因素考量，應(yīng)以突出監(jiān)督內(nèi)容指向性的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為村級(jí)監(jiān)督組織。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如在未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)出現(xiàn)“大村莊、大社區(qū)”的情況下，則必須完善村民自治法，健全多元化的自治組織體系。如果將現(xiàn)有的村民委員會(huì)作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的生長(zhǎng)。［7］據(jù)2000-2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“自治組織”單位數(shù)顯示，全國(guó)村民委員會(huì)從731659個(gè)減少到588475個(gè)，減少143184個(gè)，減幅19.57%；2003年到2012年全國(guó)社區(qū)居委會(huì)從77431個(gè)增加到91153個(gè)，增加13722個(gè)，增幅17.72%；全國(guó)自治組織（村民委員會(huì)和社區(qū)居委會(huì)）單位數(shù)從840083個(gè)減少到679628個(gè)，減少160455個(gè)，減幅19.1%。這組數(shù)據(jù)顯示我國(guó)“大村莊化”、“大社區(qū)化”趨勢(shì)明顯。未來(lái)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)的意義和價(jià)值將更顯重大。

［1］徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997：27.

［2］黃輝祥.村民自治的成長(zhǎng)：國(guó)家建構(gòu)與社會(huì)發(fā)育［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2008：2.

［3］黨國(guó)英.試論建立村民監(jiān)督委員會(huì)的重要意義——基于對(duì)陜西農(nóng)村建立村民監(jiān)督委員會(huì)制度的調(diào)查［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2011，（05）.

［4］［5］李飛.中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法釋義［G］.北京：法律出版社，2010：151-152，152.

［6］盧福營(yíng)、孫瓊歡.村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績(jī)效——浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查 ［J］.社會(huì)科學(xué)，2006，（02）.

［7］徐勇.村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展的走向［J］.學(xué)習(xí)與探索，2005，（04）.