農(nóng)村食品安全治理中的公眾參與：問題識別與路徑選擇——基于天津市調(diào)研的實證分析

文 （1.中國人民大學，北京 100872；2.天津科技大學，天津 300222）

一、農(nóng)村食品安全政府監(jiān)管之困與推進公眾參與之必要性分析

食品安全關(guān)涉國家公共安全、民生福祉與社會穩(wěn)定。在近年來重大食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)實背景下，食品安全已經(jīng)成為當前中國公眾最關(guān)注的社會問題之一。據(jù)調(diào)查，近年來，社會公眾對食品安全的關(guān)注度日益提高，自2012年至2014年，食品安全已經(jīng)連續(xù)三年位列中國全面小康進程中最受公眾關(guān)注的“十大焦點問題”榜單之首［1］可見，在中國轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)實背景下，食品安全已成為當代中國政府所面臨的最重大、最緊迫的現(xiàn)實挑戰(zhàn)之一。

而在我國長期以來城鄉(xiāng)二元分割的社會治理格局背景下，相較于城市的食品安全治理而言，農(nóng)村食品安全所面臨的形勢則更為嚴峻。一方面，我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊但經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，食品市場生產(chǎn)、經(jīng)營主體眾多，且分散性強，流動性大，農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務相對城市而言更為艱巨；另一方面，在現(xiàn)行食品監(jiān)管體系架構(gòu)下，食品安全監(jiān)管資源與監(jiān)管力量的配置則呈現(xiàn)典型的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，往往越往基層越薄弱，在一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至一直沒有相關(guān)專門監(jiān)管機構(gòu)和人員。在此背景下，近年來我國農(nóng)村食品安全問題十分突出，一些在城市已無立足之地的所謂“三無食品”（無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證明及無生產(chǎn)廠家）和假冒偽劣“問題食品”在部分農(nóng)村地區(qū)泛濫。據(jù)不完全統(tǒng)計，“當代中國80%以上的食品中毒事故發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，90%以上的食源性疾病都集中在農(nóng)村地區(qū)?！保?］在當前農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務重、難度大與農(nóng)村食品安全監(jiān)管資源和力量相對薄弱的現(xiàn)實矛盾突出的背景下，單純依靠政府行政監(jiān)管體系來確保農(nóng)村食品安全變得日益困難。對此，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織（FAO/WHO)曾深刻而富有洞見地指出：“如果沒有所有利益相關(guān)者例如農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)和消費者的合作與積極參與，這種性質(zhì)的強制管理是無法完全實現(xiàn)其目標的。”［3］就此意義而言，保障農(nóng)村食品安全，“不僅急需對生產(chǎn)者、監(jiān)管者、銷售者等多個主體進行有效的權(quán)力制約和立法跟進，更需要引入社會力量參與食品安全的監(jiān)督監(jiān)管。相比之下，后者更急需發(fā)展?！保?］由此，從我國當前農(nóng)村食品安全治理所面臨的現(xiàn)實困境出發(fā)，有效破解農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境，必須重塑農(nóng)村食品安全“協(xié)同治理”的新理念，在進一步加強政府部門行政監(jiān)管能力建設(shè)的同時，應積極探索完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管中的公眾參與制度建設(shè)，鼓勵農(nóng)村社會公眾通過合法途徑廣泛參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督，進而推進形成政府監(jiān)管與公民參與相結(jié)合的食品安全合作治理新模式，這對于實現(xiàn)農(nóng)村食品安全長效治理的戰(zhàn)略目標，意義重大。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的基本功能

（一）公眾參與是食品安全多元治理體系的重要基礎(chǔ)性組成部分

隨著食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及其復雜性程度的增強，強調(diào)食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管理念成為共識。這一理念強調(diào)從食品生產(chǎn)的源頭就開始介入監(jiān)管，但也無疑大大增加了監(jiān)管的難度。單純依靠政府的行政監(jiān)管，難以確保完成這種全產(chǎn)業(yè)鏈無縫監(jiān)管。由此，推動社會力量共同參與，構(gòu)建多元主體分擔不同角色、積極協(xié)作的協(xié)同治理，成為發(fā)達國家實現(xiàn)食品安全有效治理的成功經(jīng)驗之一。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)，他們既是初級農(nóng)畜產(chǎn)品的重要生產(chǎn)者和提供者，又是農(nóng)村食品市場最主要的消費群體，農(nóng)村食品安全與其自身利益息息相關(guān)。因此，農(nóng)村社會公眾食品安全意識的提升及其公眾積極、理性的參與和監(jiān)督，可以對食品生產(chǎn)和經(jīng)營相關(guān)方形成最直接的制衡，是防范和打擊農(nóng)村食品安全違法犯罪活動的主力人群，構(gòu)成了農(nóng)村食品安全多元治理體系中的基礎(chǔ)性力量。

（二）公眾參與是對政府行政監(jiān)管的有效補充

食品安全是國家公共安全體系的重要組成部分，保障食品安全，政府監(jiān)管的作用毋庸置疑。但是，國內(nèi)外食品安全治理經(jīng)驗也一再表明，政府監(jiān)管不是萬能的，政府行政體系存在著監(jiān)管動力不足、資源有限、方式單一、監(jiān)管范圍和領(lǐng)域存在“盲區(qū)”，以及監(jiān)管滯后性等缺陷和不足。因此，過度“迷信”和片面依賴政府行政監(jiān)管體系的強制性力量和作用，便走入了食品安全治理的誤區(qū)。恰如美國著名學者瑪麗恩·內(nèi)斯特爾（Marion Nestle)所言，政府“不適當?shù)目刂啤⑾拗坪凸_禁止生產(chǎn)不會起作用，歷史證明了極端主義措施的失敗……食品消費不是靠供給推動，它是靠需求推動，而消費者處在推動者的位置上”［5］食品安全直接關(guān)系廣大人民群眾生命安全和身體健康，社會公眾尤其是消費者，作為食品安全法律關(guān)系中最直接的利益相關(guān)者，是最直接、最有動力的食品安全監(jiān)督主體之一。農(nóng)村食品安全治理走群眾路線，鼓勵社會公眾共同參與食品監(jiān)管工作，不僅有利于充分保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，而且也可以集中有限的人力、物力和財力，提高監(jiān)管效率，緩解政府部門監(jiān)管經(jīng)費有限、監(jiān)管人員不足和監(jiān)管對象點多面廣的現(xiàn)實矛盾，是對政府行政監(jiān)管體系的有效補充。

（三）健全的公眾參與制度有助于減少食品企業(yè)的違法決策和各種投機行為，推動形成食品行業(yè)健康發(fā)展的良好環(huán)境

追逐利潤是市場經(jīng)濟條件下所有企業(yè)的天性，現(xiàn)代工業(yè)化社會條件下的食品生產(chǎn)過程亦不例外，“在股東利益和利潤最大化的組織那里，公眾健康永遠不是一個首要議題”［6］。逐利沖動有可能誘導食品企業(yè)將商業(yè)利益凌駕于消費者利益之上，在法治不健全和市場經(jīng)濟不規(guī)范的社會中尤是如此。由此，保障農(nóng)村食品安全，在積極推進政府行政監(jiān)管能力提升的同時，公眾參與的價值得以凸顯。作為需求方的公眾處于食品產(chǎn)業(yè)鏈的終端環(huán)節(jié)，在健全的公眾參與制度下，公眾對食品安全的關(guān)注、理性參與有效監(jiān)督，有助于形成強大的社會“壓力場”，對違法生產(chǎn)經(jīng)營者形成震懾作用，從而改變食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的各種違法和不負責任的行為；通過檢舉、控告等方式也有利于形成對食品安全政府職能部門的監(jiān)督和制約，督促其加強監(jiān)管依法行使職權(quán)，提高監(jiān)管效能。進而，由公眾匯集起來的力量可以推動整個食品產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善，推動食品行業(yè)的健康良性和可持續(xù)發(fā)展。

三、當前我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀及困境——以天津市為例的實證分析

我國于2009年2月28日頒布實施《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。該法是我國在食品安全領(lǐng)域的首次專門立法，而吸納公眾依法有序參與食品安全治理，也成為該法的創(chuàng)新和亮點之一。《食品安全法》多條涉及公眾參與食品安全監(jiān)管，其中第八條、第十條、第二十三條及第二十六條等條款，對推進社會組織和新聞媒體參與食品安全法律和知識的宣傳普及，對于增強消費者自我保護意識和能力、鼓勵公眾參與食品安全違法舉報，以及食品安全標準信息公開等內(nèi)容，都做出了明確規(guī)定。［7］《食品安全法》對公眾參與食品安全監(jiān)管的立法規(guī)定，為食品監(jiān)管領(lǐng)域的公眾參與制度構(gòu)建提供了法律依據(jù)。依托上述法律規(guī)定，近年來天津市在推進社會公眾參與食品安全監(jiān)管方面，也進行了一些積極的探索和嘗試。作為推進公眾參與食品安全激勵機制建設(shè)的一個重要舉措，天津市于2012年出臺《天津市食品安全違法案件舉報獎勵辦法》（津政辦發(fā)［2012］68號），設(shè)立食品安全舉報獎勵專項資金，規(guī)定可視情況給予舉報食品安全違法犯罪活動的舉報人最高不超過30萬元的獎勵，由市財政按年度核撥，?？顚Ｓ?。［8］該舉措對于調(diào)動天津市公眾參與食品安全監(jiān)督的積極性，營造人人關(guān)心、人人支持、人人參與食品安全的良好社會氛圍，起到了積極的推動作用。

為進一步深入了解我國農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管的實際狀況，本課題組選取天津地區(qū)農(nóng)村居民為調(diào)研對象，試圖通過對天津農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管中公眾參與的實證調(diào)查，為剖析當前我國農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其面臨的主要問題，提供一個具有現(xiàn)實意義的解讀“樣本”，并進而提出富有現(xiàn)實針對性的對策建議。課題組于2013年3月至2014年12月期間，選取天津市所轄薊縣、靜?？h、寧河縣、寶坻區(qū)、武清區(qū)、西青區(qū)以及濱海新區(qū)所轄行政區(qū)域內(nèi)各主要農(nóng)村地區(qū)，在充分考慮各地區(qū)被調(diào)查人數(shù)均衡的基礎(chǔ)上，采取分層抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的方法，主要針對上述區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民對食品安全問題的關(guān)注程度、食品安全意識和認知情況及其消費行為、對食品安全維權(quán)和監(jiān)督的參與意愿、參與途徑、參與效果以及對目前所在區(qū)域政府食品安全監(jiān)管的滿意程度等內(nèi)容，進行了實地走訪和問卷調(diào)查。本次調(diào)研共發(fā)放問卷2000份，采用SPSS13.0和LISREL軟件進行處理，共獲得有效問卷1918份。從調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計分析來看，當前天津市農(nóng)村群眾對食品安全的關(guān)注度、參與意愿等均有不同程度提高，但總體而言，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約、傳統(tǒng)觀念的不利影響及既有體制、環(huán)境和機制的約束，農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管面臨諸多困境，在參與意愿、參與途徑、參與制度化與組織化程度等方面，均有待進一步推進。

（一）農(nóng)村公眾對食品安全問題關(guān)注度較高，但主動參與意識仍較為缺乏

對天津農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管意愿的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示：農(nóng)村社會公眾對食品安全保持了比較高的關(guān)注度，調(diào)查樣本中超過七成受訪農(nóng)村居民對食品安全問題表示“非常關(guān)注”（28.57）或“比較關(guān)注”（48.76%）。 表示“不關(guān)注”或“一般”的人分別僅有8.38%和14.29%。訪談中超九成（96.25）受訪者對于我國近幾年發(fā)生的典型重大食品安全事件，如三鹿奶粉事件、地溝油、瘦肉精等都有一定程度的知曉。當被問到關(guān)注食品安全的原因時，68.03%的人認為是基于“自身利益”；11.7%的人表示是基于“社會責任感”；15.54%的人認為是出于“公民義務”，僅有4.73%的受訪者表示“說不清楚”的其他原因。同時，在調(diào)研中一個值得關(guān)注的現(xiàn)象則是，盡管對食品安全問題關(guān)注度較高，但從調(diào)研反饋情況來看，普通農(nóng)村群眾對于食品安全監(jiān)管的主動參與意識仍然非常缺乏。調(diào)查中近四成農(nóng)村群眾（36.96%）對食品安全治理的觀念仍停留在政府部門的行政監(jiān)管之上，明確表示農(nóng)村食品安全監(jiān)管主要是政府的事而不是老百姓的事，依靠政府職能部門通過檢驗檢測、查處違法案件等監(jiān)督方式最為有效，認為公民個人的參與和監(jiān)督作用不大；另有32.05%的受訪者則主張食品安全監(jiān)督是消費者協(xié)會等行業(yè)組織或新聞媒體的事。相較之下，天津農(nóng)村地區(qū)群眾對政府行政監(jiān)管和媒體之外的監(jiān)督途徑和形式，以及對公眾自身參與食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實意義、有效途徑及參與方式等，其認知和關(guān)注程度均普遍較低。

（二）農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)管意愿有所提高，但能將參與意愿轉(zhuǎn)化為實際參與行為的比例較低

調(diào)研顯示，天津農(nóng)村社會公眾對食品安全關(guān)注程度較高，民眾的參與意愿也有相當程度提高，調(diào)研中超過半數(shù)受訪者（56.5%）表示若有便利渠道愿意積極參與，明確表示不愿參與的比例僅為15.2%，其他28.3%的受訪者則未置可否，沒有明確拒絕，屬于潛在的參與者。同時，調(diào)研也顯示，受訪樣本中個體的受教育程度及其收入水平與其參與意愿呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)。但另一方面，從調(diào)查結(jié)果來看，受訪者中能真正將個體參與意愿轉(zhuǎn)化為實際參與行為的比例相當?shù)汀Ｕ{(diào)研樣本中，包括部分農(nóng)村地區(qū)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者在內(nèi)，曾對本區(qū)域內(nèi)食品安全狀況及政府監(jiān)管提出過意見、建議或監(jiān)督維權(quán)的比例都極低，絕大多數(shù)表示“沒有”提過或只是“偶爾有過”，分別占68.2%和28.5%；換言之，樣本中能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)食品安全監(jiān)管積極參與和表達訴求的人僅占3.3%。同時，課題組還特別隨機抽樣訪談了部分政治參與和權(quán)利意識相對較強的農(nóng)村基層黨政干部，其參與食品安全監(jiān)管的主動意識和積極性也不容樂觀。此外，就農(nóng)村食品消費領(lǐng)域的維權(quán)情況來看，調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析表明，當被問及遇到食品安全問題會采取何種措施應對時，高達46.27%的受訪者表示“自認倒霉，下次注意”，44.72%的受訪者表示會 “與銷售者協(xié)商，自行解決”，明確表示會通過媒體曝光、向消費者協(xié)會、政府部門投訴或訴諸司法途徑維權(quán)的比例不足一成。進一步對制約天津農(nóng)村消費者參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督的原因分析則表明，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會的倫理規(guī)范仍在其中發(fā)揮重要作用，農(nóng)村居民大多鄰里意識較強，生產(chǎn)者與經(jīng)營者又多是鄉(xiāng)鄰或熟人，遇到食品安全問題，只要不發(fā)生重大惡性事件，往往礙于“情面”息事寧人，放棄維權(quán)或私下協(xié)商解決成為常態(tài)；同時，不知有何途徑（17.39%）、反映渠道不暢通和投訴費時費力維權(quán)成本高（30.75%），也成為造成這一現(xiàn)象的重要的原因。此外，從調(diào)研結(jié)果分析來看，對參與風險的擔憂以及對個別機關(guān)及執(zhí)法人員不信任，認為自己的舉報和監(jiān)督不會起到多大作用（32.3%），也是影響和制約農(nóng)村群眾參與食品安全監(jiān)管和維權(quán)的重要因素。

（三）食品安全科學知識素養(yǎng)亟待提高，農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管能力明顯不足

從課題組對天津農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研情況來看，雖然近年來天津農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較快，一些地區(qū)農(nóng)民收入水平有了較大提高，但傳統(tǒng)觀念影響下的“價格優(yōu)先”策略仍然是多數(shù)農(nóng)村居民的主要消費導向?？傮w而言，調(diào)研結(jié)果顯示天津農(nóng)村地區(qū)群眾的食品安全知識仍較為匱乏，對所購食品是否為正規(guī)企業(yè)的合格產(chǎn)品、是否符合國家食品安全相關(guān)強制性標準、是否過量使用色素、防腐劑等相關(guān)知識，往往并不重視或不知如何有效識別，其自我保護能力和法依法維權(quán)觀念也都有待提高。調(diào)研樣本中，了解國家對大米、肉質(zhì)品、乳制品和使用植物油等共28類產(chǎn)品實施食品質(zhì)量安全市場準入的僅占受調(diào)查者總數(shù)的50.2%；表示認識QS（質(zhì)量安全）標識并了解其含義的占比24.84%，34.78%受訪者則明確表示不知道，表示“看到過但并不確切了解其含義”占比40.37%；被調(diào)查者中表示不認識“綠色食品”標識的占比高達58.69%；對于所購帶包裝食品的生產(chǎn)日期和保質(zhì)期表示“一定會看”的僅占受訪者總數(shù)的29.19%，表示“從未注意過”和“偶爾看一下”的則分別占到4.04%和33.22%。

總體而言，當前天津農(nóng)村群眾在食品安全知識方面仍存在明顯不足，部分農(nóng)村居民對于一些“三無”、劣質(zhì)過期等具有明顯外部特征的問題食品都尚缺乏有效的辨識能力，食品安全科學知識素養(yǎng)亟待提高。調(diào)研樣本中，表示能夠有效識別和發(fā)現(xiàn)問題食品并能積極檢舉、揭發(fā)和有效維權(quán)的比例不足二成（18.25%）。當被問及“最需要哪方面的食品知識”時，調(diào)研樣本中55.9%的受訪者選擇“食品安全飲食和鑒別知識”，29.98%的選擇“食品安全法律知識”，另有11.18%和10.87%分別選擇了 “食品添加劑相關(guān)知識”和“兒童食品營養(yǎng)及安全知識”。同時，調(diào)研中值得關(guān)注的現(xiàn)象則是：逾六成（63.98%）的受調(diào)查者認為“非常有必要”對所在地區(qū)開展食品安全知識宣傳和普及，但訪談樣本中高達68.9%的農(nóng)村群眾對本地曾開展的各類食品安全教育活動卻不關(guān)注或認為對自己影響不大。這表明實踐中政府開展的各類食品安全教育活動的效果并不明顯，也并未成為農(nóng)村群眾獲取食品安全知識的主渠道。通過對調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計分析顯示，部分對食品安全知識真正有需求的群眾，卻并不真正知曉從何途徑、以何種方式能方便、快捷、有效地從政府部門獲取相關(guān)的教育資料，而往往從自身的條件出發(fā)，自行從電視、網(wǎng)絡等途徑尋找食品安全教育資料信息。訪談樣本中亦有相當比例的農(nóng)村群眾 （占比27.3%）明確表示，其食品安全知識主要來源于傳統(tǒng)習俗、生活常識或親朋好友的經(jīng)驗介紹。

（四）農(nóng)村公眾對食品安全相關(guān)法律政策的認知程度不高，法律維權(quán)意識不強

調(diào)研結(jié)果顯示，天津農(nóng)村地區(qū)公眾對食品安全相關(guān)法律法規(guī)的認知情況不容樂觀，這在很大程度上制約了農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與力量的有效發(fā)揮。對于2009年新頒布的《中華人民共和國食品安全法》，有12.73%的受訪農(nóng)村居民表示“沒有聽說過或完全不了解”，表示“僅聽說過但不了解”的占比高達49.07%，表示“知道該法并有一定了解”的僅占樣本總數(shù)的11.59%。而對于《食品安全法》中的“亮點”之一、作為我國首個具有懲罰性賠償意義的 “十倍賠償”的新規(guī)定，受訪者中表示知道的只有20.27%。總體來看，農(nóng)村群眾的食品安全相關(guān)法律知識較為缺乏，法律意識和法制觀念不強，導致其在食品安全問題上的防范意識、自我保護意識及維權(quán)監(jiān)督觀念都較弱，在購買到問題食品時，調(diào)研樣本中46.24%的受訪農(nóng)村群眾仍然抱著只要沒吃出病就息事寧人或大事化了的心理，主動維權(quán)的意識不強，對自身的維權(quán)和監(jiān)督行為對于保障農(nóng)村食品安全的現(xiàn)實意義缺乏認識，對如何通過法律手段和途徑維護自身合法權(quán)益了解不多。

（五）農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管的組織化程度有待提高

現(xiàn)代民主社會，公眾參與的形式發(fā)生顯著的變化。傳統(tǒng)上分散的個體參與，由于“參與過程中的信息傳遞繁瑣、失真率高、代表性片面、非理性色彩濃郁、參與費用過高及途徑有限等問題都使參與的效果大打折扣?！保?］從發(fā)達國家公眾參與公共事務管理的經(jīng)驗來看，由傳統(tǒng)分散的、“原子化”的、被動維權(quán)式的個體參與，向主動式參與、監(jiān)督性參與和組織化參與轉(zhuǎn)變，成為當代社會公眾參與的主要發(fā)展趨勢。就我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的實際情況來看，結(jié)合對天津農(nóng)村地區(qū)的訪談調(diào)研，當前我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾主動參與意識和能力都明顯不足，這不僅表現(xiàn)在對政府行政控制體系的過度依賴上，也突出地表現(xiàn)在公眾參與的組織化程度的缺乏。調(diào)研中少數(shù)參與的成功案例也主要是依靠個人力量的維權(quán)式監(jiān)督，調(diào)研中尚未發(fā)現(xiàn)團體式、組織化維權(quán)的典型成功案例。從調(diào)研結(jié)果的分析來看，農(nóng)村社會公眾參與組織化程度較低的原因，與當前我國農(nóng)村地區(qū)食品行業(yè)組織和消費者維權(quán)組織欠發(fā)達有直接關(guān)系。

四、完善和推進我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的路徑探討

全球產(chǎn)業(yè)分工和現(xiàn)代工業(yè)社會條件下食品安全問題的日益復雜化，使得我國傳統(tǒng)的政府單方主導下的食品安全監(jiān)管“單中心”治理模式面臨空前挑戰(zhàn)。從食品安全多元主體協(xié)同治理的理念出發(fā)，將農(nóng)村社會公眾參與納入食品安全監(jiān)管體系，積極構(gòu)建農(nóng)村食品安全監(jiān)管社會多元主體共同參與、協(xié)同合作、群防群治的治理新格局充，對推進實現(xiàn)農(nóng)村食品安全長效治理的戰(zhàn)略目標意義重大。

（一）推進農(nóng)村食品安全監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建政府監(jiān)管與公眾參與的協(xié)同治理

結(jié)合課題組對天津農(nóng)村地區(qū)食品安全調(diào)研反饋的情況來看，當前我國農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管的主動性和積極性較低，究其原因：一方面，長期以來，政府單方主導下的食品安全監(jiān)管模式深深根植于社會公眾意識中，對政府的過度依賴阻礙了農(nóng)村公眾參與意識的有效養(yǎng)成；另一方面，現(xiàn)行法律規(guī)定對政府監(jiān)管權(quán)力的過分強調(diào)，導致一些行政監(jiān)管部門對職能行使存在理念認知偏差，在食品安全監(jiān)管中過于強調(diào)和依賴政府行政體系的力量和作用，相對忽視公眾參與和社會組織的作用，公眾意見及其維權(quán)和監(jiān)督等參與行為往往得不到足夠重視，導致公民參與的效能感較差，政府公信力不足致使社會公眾對參與食品安全監(jiān)管缺乏必要的信心，往往認為個體力量參與食品安全監(jiān)管耗時耗力且作用不大。

鑒于此，為實現(xiàn)我國農(nóng)村食品安全長效治理的戰(zhàn)略目標，政府及相關(guān)職能部門必須切實轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管理念，需充分認識到：面對我國轉(zhuǎn)型社會背景下當前農(nóng)村食品安全監(jiān)管所面臨的空前復雜局面和特殊挑戰(zhàn)，“打破政府作為唯一主體的壟斷型監(jiān)管模式，推動社會多元主體共同參與的合作治理，既是對食品安全‘單中心治理’模式下政府失靈的現(xiàn)實回應，也是發(fā)達國家有效治理食品安全事務的基本經(jīng)驗總結(jié)?！保?0］要高度重視公眾參與對實現(xiàn)食品安全長效治理的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略支撐作用，通過公民參與的制度體系建設(shè)，鼓勵農(nóng)村群眾通過合法途徑積極參與食品安全治理，將政府監(jiān)管與公民監(jiān)督相結(jié)合，逐步形成政府引導、公民參與、各方協(xié)同的食品安全多元主體合作治理模式，推動構(gòu)建農(nóng)村食品安全群防群控的協(xié)同治理新格局。

（二）推進農(nóng)村食品安全教育，提高農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)管的意愿和能力

食品行業(yè)是典型的“信息不對稱”行業(yè)。農(nóng)村食品市場交易過程中交易雙方在商品或服務的價格、質(zhì)量等也存在突出的信息不對稱現(xiàn)象。換言之，生產(chǎn)者和銷售者對商品擁有較充分信息，多處于信息優(yōu)勢地位，而消費者則往往處于信息劣勢地位。特別是現(xiàn)代工業(yè)社會條件下，食品種類繁多，各種新技術(shù)、新材料、新配方和新工藝層出不窮，花樣繁多的食品添加物更是層出不窮，這對消費者的食品安全科學知識素養(yǎng)和辨識能力等都提出了更高的要求，也在客觀上提高了公眾參與的門檻。而長期以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，農(nóng)民文化程度普遍偏低，加之農(nóng)村地區(qū)食品安全教育體系不健全，實施效果不明顯，導致農(nóng)村地區(qū)居民的食品安全意識較為薄弱，獲取食品安全知識的渠道較少，受專業(yè)知識限制往往不能對食品質(zhì)量和安全性進行科學的判斷和識別，從而大大制約農(nóng)村公眾對食品安全監(jiān)管的有效參與。為推進農(nóng)村社會公眾有效參與食品安全治理，必須加快推進我國農(nóng)村地區(qū)的食品安全教育體系建設(shè)。從國際經(jīng)驗來看，美國、日本和歐洲各主要發(fā)達國家無不把食品安全教育作為基礎(chǔ)性的防御環(huán)節(jié)予以高度重視，普遍將其列入國民普教體系并將其作為公民教育的重要內(nèi)容之一，力圖通過有效的食品安全教育活動，不斷增強社會公眾的食品安全意識，普及現(xiàn)代食品安全知識及其依法維權(quán)能力，以此推動社會公眾廣泛參與食品安全治理，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管關(guān)口前移，積極構(gòu)建多元化社會力量共同參與食品安全監(jiān)管的協(xié)同治理格局。

從我國農(nóng)村實際出發(fā)，要積極推動政府食品安全管理部門、媒體、食品行業(yè)組織、社會團體等加大宣傳力度，廣泛開展食品安全教育活動，加大食品安全科學知識及相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳普及力度，進而通過建設(shè)制度化、常態(tài)化的食品安全教育體系，引導農(nóng)村社會公眾樹立現(xiàn)代公民意識和責任意識，使其充分認識到現(xiàn)代風險社會條件下在食品安全問題上沒有人可以“獨善其身”，推動其不僅關(guān)注一己私利，也更加關(guān)注公共福祉，關(guān)心社會公共生活和積極參與社會公共事務管理，自覺履行現(xiàn)代社會公民角色所賦予的各項責任；引導其認識到自覺參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督，既是其踐行現(xiàn)代公民品格和行使民主權(quán)利的具體方式，也是風險社會條件下食品安全領(lǐng)域公民社會責任感的具體體現(xiàn)。此外，政府相關(guān)職能部門還可借鑒美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的做法，加大對農(nóng)村地區(qū)食品的警示、缺陷、召回及典型案件等相關(guān)信息的傳播力度，培養(yǎng)農(nóng)村消費者養(yǎng)成自覺關(guān)注食品安全的習慣，營造農(nóng)村社會人人關(guān)注和參與食品安全的良好氛圍和社會環(huán)境。

（三）完善農(nóng)村公眾參與的制度化平臺，有效拓展公眾參與渠道

參與渠道不暢是制約農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的主要制約因素之一。推進農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管，“最關(guān)鍵的是要在消費者與食品安全監(jiān)管部門之間搭建一個溝通和反饋的平臺，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管部門與消費者的良性互動。 ”［11］

1.設(shè)立統(tǒng)一的公眾參與網(wǎng)絡化平臺?，F(xiàn)代信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡技術(shù)的快速發(fā)展，為推進農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管提供了便利條件。近年來，隨著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，互聯(lián)網(wǎng)在廣大農(nóng)村地區(qū)也得到了快速普及，據(jù)“中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心”（CNNIC）2015年2月最新發(fā)布的第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示:“截至2014年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%”，其中，“農(nóng)村網(wǎng)民占比27.5%，規(guī)模達1.78億”［12］。課題組在天津農(nóng)村地區(qū)所進行的調(diào)研情況也表明，在新農(nóng)村建設(shè)進程中，天津農(nóng)村在農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了顯著成效，調(diào)研樣本中所有行政村均實現(xiàn)了電話網(wǎng)絡和寬帶連接的全覆蓋，且農(nóng)村上網(wǎng)人群（含手機上網(wǎng)人群）也在快速增長。由此，在農(nóng)村信息化、網(wǎng)絡化建設(shè)快速推進的時代背景下，從當前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，應推進整合和構(gòu)建新的以網(wǎng)絡技術(shù)為基礎(chǔ)的、專門針對各地農(nóng)村地區(qū)實際的農(nóng)村食品安全監(jiān)管公眾參與新平臺，原有相關(guān)部門的食品安全風險監(jiān)測、信息發(fā)布等內(nèi)容，都可以被整合到這一統(tǒng)一平臺體系中來，將其打造成集教育、宣傳、咨詢、建議、投訴和舉報等多能于一體的復合型食品安全監(jiān)管新平臺，充分發(fā)揮網(wǎng)絡平臺高速、方便、快捷和成本低廉的技術(shù)性優(yōu)勢和效能。

2.充分利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，多渠道拓展和優(yōu)化不同人群的多元化參與渠道。除設(shè)置專門網(wǎng)絡參與平臺外，還可通過設(shè)立手機短信舉報客戶端、開通微博、微信平臺及相關(guān)食品安全監(jiān)管QQ群等載體和形式，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托構(gòu)建多元化參與渠道，拓展公眾參與途徑，有效降低公眾參與成本。

3.改革農(nóng)村群眾投訴舉報受理制度。為方便農(nóng)村地區(qū)群眾參與舉報、投訴和監(jiān)督，建議整合原來分散在各食品安全職能部門的投訴舉報受理熱線，由政府牽頭開通地區(qū)性統(tǒng)一的食品安全舉報電話接收平臺，加強部門聯(lián)動機制建設(shè)，實行一個“窗口”對外，落實專人管理，實行24小時工作制，推行首問負責制，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一回復，確保農(nóng)村群眾與監(jiān)管部門間的溝通和反饋信息渠道暢通，方便公眾參與食品安全監(jiān)管。

（四）健全和完善公民參與食品安全監(jiān)督的保護和獎勵機制

課題組對天津農(nóng)村地區(qū)公眾參與現(xiàn)狀的訪談調(diào)研結(jié)果表明，盡管天津市早在2012年已經(jīng)出臺了旨在鼓勵公眾參與舉報食品安全違法案件的獎勵辦法，但農(nóng)村群眾對此獎勵辦法的知曉程度并不高，同時在調(diào)研樣本中因舉報投訴食品安全違法事件而真正獲得過的獎勵的成功案例僅有一例。此外，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)相當比例的農(nóng)村群眾（36.18%）對參與食品安全監(jiān)督存在顧慮，擔心個人信息被泄露后遭到被舉報人打擊報復，由此帶來人身傷害、財產(chǎn)損失等不利后果，害怕承擔不必要的參與風險。因此，推動公眾參與食品安全監(jiān)管，必須進一步健全和完善公民參與食品安全治理的特別保護和獎勵機制。具體而言，結(jié)合我國實際，可從以下幾方面考慮進一步推進相關(guān)制度建設(shè)：一是健全已有的相關(guān)獎勵舉報制度，創(chuàng)新舉報獎勵辦法，簡化舉報獎勵程序，積極探索以匿名方式、轉(zhuǎn)賬匯款等更有利于保護舉報人的方式發(fā)放獎金，以有效解決公眾在維權(quán)舉報過程中對安全性的顧慮及領(lǐng)獎程序繁瑣、復雜、不便利等問題；二是積極探索建立維權(quán)舉報成本補償機制，對消費者、舉報人在舉報維權(quán)過程中產(chǎn)生的交通費、檢測費、復印費等基本費用，可立法規(guī)定由違法行為人按實憑票補償。目前，各地設(shè)立的舉報獎勵專項資金，主要模式為由各地區(qū)地方財政按年度核撥。為保證獎勵舉報制度的可持續(xù)性，建議可考慮由國家行政部門抽取部分食品安全罰沒款，設(shè)立專項補償基金，從而達到既減輕財政負擔，又充分利用經(jīng)濟杠桿激勵公眾參與食品安全治理的目的；三是研究制定和執(zhí)行保密制度，立法規(guī)定不得以任何形式和理由透露舉報者身份信息，解決舉報者后顧之憂，為社會公眾進入食品安全監(jiān)管提供安全環(huán)境，降低其參與風險。

（五）提高農(nóng)村公眾參與食品安全治理的組織化程度

有組織的、以共同利益為驅(qū)動的集體行動，往往比分散的個體利益更少受到損害，造成此種差別的關(guān)鍵在于分散的個體利益經(jīng)由組織化的有效動員和整合，其行為動機和據(jù)以展開行動的資源都得到增強。換言之，“個體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源。進而，分散個體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒?！保?3］我國農(nóng)村食品安全中的公眾參，由于缺乏組織化的社會基礎(chǔ)和制度支撐，公眾參與意識和參與動機普遍不強，參與效能感較低。歐美發(fā)達國家推進公民參與食品安全治理的成功經(jīng)驗表明，通過建立健全相關(guān)的組織載體和完善相關(guān)機制，提高組織化程度，可以有效推進公民參與食品安全治理。相比之下，我國特別是農(nóng)村地區(qū)的公眾參與監(jiān)管的組織化程度較低，其作用遠沒有真正發(fā)揮出來。因此，為進一步推動農(nóng)村社會公眾參與食品安全監(jiān)管，今后要進一步探索在立法和政策上鼓勵和扶持食品相關(guān)行業(yè)組織發(fā)展，健全組織載體，創(chuàng)新參與機制，充分發(fā)揮各類食品行業(yè)團體和社會組織在信息、專業(yè)、技術(shù)和成本等方面的優(yōu)勢。通過法律規(guī)范、政策引導、財政扶持等手段和措施，引導和推進相關(guān)行業(yè)組織將“觸角”向農(nóng)村地區(qū)延伸，支持公眾通過相關(guān)組織參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督活動，提高公眾參與食品安全監(jiān)督和監(jiān)管的組織化水平。

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