淺析依法行政評估主體的選擇

文 （..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

一、政府依法行政評估的緣起

隨著人類社會組織形式和治理結(jié)構(gòu)的變遷，國家政府組織模式逐漸向著共同的原則和目標(biāo)發(fā)展，特別是西方代議制政府模式的形成，它標(biāo)志著政府工作代理性原則的正式確立，即政府基于人民共同生活的需要而建立并代表人民管理國家。西方國家由于歷史因素及民主意識的普遍覺醒和高漲，民眾對于政府的不信任和質(zhì)疑已經(jīng)深入人心，這同時也是政府績效評估實踐發(fā)展的重要推動力。然而，“我國幾千年封建君主集權(quán)統(tǒng)治以及高度集權(quán)的政治經(jīng)濟體制給目前的依法行政帶來了先天的障礙”［1］，由于我國長期封建社會意識形態(tài)的高度控制和借鑒西方漂洋過海而來的代議制，我國人民更傾向于相信政府、敬仰政治家。在老百姓的心目中政府官員是父母官，他們會像照看自己孩子的利益那樣維護人民的利益，官越高代表的正義性就越強，也越能為其伸張正義、主持公道，這就是我國古代為何有眾多的欽差大臣和如今具有中國特色的信訪制度以及越來越多的人愿意不遠萬里到北京上訪的原因之一。因而，依法行政“難的并不是普通公民是否守法的問題，而是國家各級行政機關(guān)及其工作人員的法律意識、法制觀念，是否嚴格執(zhí)法、依法辦事的問題”［2］。 “實踐證明，在一個具有悠久專制統(tǒng)治的國家里，權(quán)力的‘代行者’極容易以支配者的身份凌駕于人民之上；而長期生活在專制統(tǒng)治下的人們?nèi)菀渍`解權(quán)力的本質(zhì)，或者把權(quán)力廉價的供奉出去，或者試圖在這個體系中獲得特殊的權(quán)力”［3］。

目前我國行政機關(guān)層級多，體系龐大，內(nèi)部評估工作是部門工作的一個重要方面。評估工作不僅是為職務(wù)晉升提供依據(jù)，更是調(diào)動工作人員的工作積極性、提高辦事效率、改進工作方法的重要手段。我國行政機關(guān)雖然每年、每個部門都有相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)和考核項目，但效果并不理想。評估主體獨立性差，評估標(biāo)準(zhǔn)主觀性強，評估過程存在對人不對事現(xiàn)象等問題較突出。一方面行政機關(guān)自評中，各部門評估成績比較理想，另一方面民眾對政府工作的不滿情緒仍舊存在，越權(quán)執(zhí)法、不按程序辦事、尋租事件等影響政府形象的社會事件頻發(fā)。因此如何開展政府評估工作，如何客觀地反映現(xiàn)實、突出的問題，如何將評估結(jié)果實效化成了眼前亟待解決的難題，而確定何種評估主體模式又是政府改革評估工作的重中之重。

二、政府依法行政評估主體的模式選擇

（一）行政機關(guān)自評

這是政府內(nèi)部的評估，即行政主體自己評估自己。政府自我評估是政府為了了解自身的法制化程度以及自身工作的實際情況而進行的自我剖析、自我認知的過程，是政府意識到自己的職責(zé)權(quán)限基于不斷自我發(fā)展、自我提高的需要而開展的監(jiān)督和反饋的活動。這包括政府機關(guān)按照隸屬關(guān)系而形成的上級對下級、紀檢部門對被檢查部門以及同級部門之間的相互評估等。目的是在總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)揚優(yōu)點的同時找出不足并克服缺點，但是這一評估方法受到了來自多方的批判與考驗。一方面“如果政府自己評估自己，既是裁判員又是運動員的做法本來說就是違背‘政治理性人’假設(shè)的，其可信度當(dāng)然值得懷疑。政府擁有最終公布或?qū)嵤┻@些評估改進措施的權(quán)力，這就天然的給了政府理性選擇的機會而很可能不是改進的機會”［4］。

該方法被認為是行政機關(guān)迫于上級和大眾媒體的壓力走過場的幌子，并未收到實際的評估實效。另一方面政府每年都有對自身工作人員和部門的評估，可是行政工作并沒有達到該有的起色，行政不作為、越權(quán)、濫用職權(quán)的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。執(zhí)法部門雖然每月通報考勤情況、以年終考核為評判標(biāo)準(zhǔn)，但是相對被動和滯后，在規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法能力方面針對性、實效性不強，“因此需要一個動態(tài)的、及時的評估機制來彌補自評的靜態(tài)失控性和相對滯后性”［5］。

（二）行政相對人評估

行政行為有兩個主體，即行政機關(guān)和行政相對人。作為政府行政執(zhí)法行為的兩個主體之一，行政相對人對行政績效進行評估在理論上是不可或缺的。目前國內(nèi)學(xué)者也對此呼聲較高，在群眾中間也有不小的反響。雖然行政相對人對具體行政行為是否得當(dāng)體會最深、也最有發(fā)言權(quán)，但由于我國現(xiàn)階段法治水平的局限性和公民素質(zhì)的差異性以及公眾自身存在的散亂性、盲目性等特點，“民眾相對缺乏監(jiān)督政府的意識與行為”［6］，同時行政相對人的評估力量也較單薄、主體代表性難確定、評估過程可控性不強、評估結(jié)果缺乏說服力，這些決定了它不是法治政府的最佳評判者。

（三）獨立機構(gòu)評估

上述兩類評估方式的主體都是當(dāng)事人，不能體現(xiàn)形式上的正義，獨立機構(gòu)的評估則避免了上述缺點。獨立機構(gòu)評估主體包括專門的監(jiān)察機構(gòu)，如紀檢委，也包括第三方獨立機構(gòu)，如美國的世界正義工程組織。獨立的評估主體在一定程度上能夠保證評估結(jié)果的客觀性和真實性，但受兩個方面因素的影響：一方面是該機構(gòu)與行政機關(guān)的關(guān)系。關(guān)系的親疏某種程度上決定著評估結(jié)果的價值大小，這種關(guān)系包括但不限于某種層面的地區(qū)、部門、人事利益糾葛；研究經(jīng)費的掌控。另一方面是評估方法的使用。比如研究方法是否最大限度地保證了所收集信息的代表性和廣泛性，是否全方位地對行政執(zhí)法行為做客觀全面的分析，各方數(shù)據(jù)所占的權(quán)重等。因此，將評估行政機關(guān)依法行政狀況交給獨立機構(gòu)單獨進行不失為一個好的做法，但如何確保評估結(jié)果盡可能地反映現(xiàn)實是一個有待于發(fā)掘的問題。

三、政府依法行政評估之第三方模式界定

獨立第三方評估是指由與行政部門沒有直接利益關(guān)系的機構(gòu)、組織或個人作為評估主體評估行政部門職權(quán)活動的評估形式。由于此類評估機構(gòu)的中立性和專業(yè)性更為突出，更能保證評估活動及其結(jié)果的科學(xué)、真實和有效，其實施的專業(yè)化的評估方法更有利于綜合自評。行政相對人評估的優(yōu)點，如納入以政府工作人員為主體的評估，這些人員比較熟悉法治建設(shè)的實務(wù)、了解實際情況，提出的問題和建議更有建設(shè)性和實用性；引入普通社會代表人士，這類代表要來自不同行業(yè)、不同的利益群體，特別是社會邊緣地帶的人群，可以形成一個大眾化利益訴求的表達平臺。

第三方機構(gòu)由被評估機關(guān)或主管評估機關(guān)委托產(chǎn)生，并定期向委托機關(guān)匯報評估進展情況，這種評估模式既保證了評估活動的相對獨立性和靈活性，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，又確保了評估結(jié)果能真實地反映日常行政工作，同時可行的實施建議也能落到實處，是現(xiàn)階段符合我國國情的評估方式。

四、政府依法行政第三方評估的實踐與展望

（一）世界正義工程

世界正義工程是指由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起的非官方工作組織，該組織提出了作為衡量一國法治狀況的量化指標(biāo)體系即法治指數(shù)，并號召各國政府和非政府組織做出長期承諾，一同促進法治在世界各國的施行，得到了世界各國的響應(yīng)。

世界正義工程經(jīng)過與100多個國家的17個專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者、普通工作人員的長期考察研討，規(guī)范了為各國普遍接受的“法治”工作定義的基本原則并不斷完善指標(biāo)指數(shù)。為了能在全世界推廣統(tǒng)一的法治指數(shù)，世界正義工程在設(shè)計和發(fā)展“法治指數(shù)”時，注意擴展了評價的范圍，并使衡量尺度更富于彈性。不僅考察書面上的法律法規(guī)，也關(guān)注實際中的執(zhí)行情況；把相關(guān)的非正式制度也納入對正式的法律系統(tǒng)進行審查的范圍之中；從現(xiàn)存的國際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則中，采納今后可以用以衡量各國法律系統(tǒng)的指標(biāo)；最大限度增強對法治進行評價尺度的國際兼容性，力求搭建起描繪法治關(guān)鍵功能的框架。該法治指數(shù)在全世界國家都有實行，如美國、瑞典、西班牙、澳大利亞、新加坡、阿根廷以及非洲的一些國家等，并獲得了好評。

（二）中國香港

香港基于自身發(fā)展的需要，在“社會服務(wù)聯(lián)會的倡導(dǎo)及贊助下，一項旨在調(diào)查確定香港的法治指數(shù)的研究在2005年得以開展和實施”［7］。社會服務(wù)聯(lián)合會簡稱社聯(lián)，是一個代表非政府的社會福利服務(wù)機構(gòu)，目的是為了有系統(tǒng)地統(tǒng)籌及策劃各種社會福利服務(wù)工作，并致力于推動香港社會福利的發(fā)展。該項研究的目的是要建立一個可在不同范圍內(nèi)使用的香港法治指數(shù)，作為香港法治發(fā)展的指標(biāo)，也可以為香港的法治發(fā)展提供適用的訊息，還可以作為比較香港與其他社會法治水平的基本數(shù)據(jù)。

該項法治狀況的評估與分析是由法律界的專家進行，還包括隨機選擇的政府官員、執(zhí)法官員、法官、立法會議員以及法律專業(yè)人士。其指數(shù)數(shù)據(jù)的收集比較嚴格，主體比較規(guī)范，評估方法也比較嚴謹，該指數(shù)模型更接近于國際法治指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)模式。這些舉措保證了法治評估的準(zhǔn)確性，又最大限度地確保了評估的嚴肅性和公正性。

（三）浙江余杭

繼香港之后，中國大陸首開法治指數(shù)先河的是浙江省杭州市余杭區(qū)?！霸?005年，余杭區(qū)委就提出了‘法治城區(qū)’的設(shè)想。隨后，余杭區(qū)委區(qū)政府委托浙江大學(xué)光華法學(xué)院牽頭并聯(lián)合國內(nèi)知名法學(xué)家開展法治余杭評估體系的研究，全面展開余杭的法治指數(shù)之路”［8］。在醞釀了三年之后，于2008年6月該區(qū)宣布推出內(nèi)地首個法治指數(shù)。該評估主體包括35%的民意調(diào)查，17.5%的各行政職能部門和司法部門組成的“內(nèi)審組”，17.5%的由教師、企業(yè)家、農(nóng)民、記者等非政府工作人員組成的“外審組”和30%的評審委員會專家組成員評審結(jié)果。從對余杭區(qū)的法治實踐來看，該評估實踐盡可能地確保了主體的多樣性和代表性。

余杭的法治指數(shù)較香港的特點在于其數(shù)據(jù)的來源除了民意調(diào)查之外，有很大一部分來自于各個官方組織，如“反映執(zhí)政黨及其黨員清廉度的數(shù)據(jù)來源于當(dāng)?shù)丶o委和反貪局等部門；反映犯罪和治安處罰案件的數(shù)據(jù)來自當(dāng)?shù)毓珯z法司等政法部門；權(quán)利救濟案件的數(shù)據(jù)出自當(dāng)?shù)胤ㄔ?、司法、行政?zhí)法部門”［9］等。而香港的法治數(shù)據(jù)更多地來自各個階層，且過程控制更嚴格。相比之下，余杭數(shù)據(jù)指數(shù)更接近我國內(nèi)陸現(xiàn)階段法治現(xiàn)狀，更符合地方管理特色。

（四）四川省

在余杭做出了表率之后，四川省政府也積極投入到該類第三方評估中來，走在了各省政府的前列。四川省法制辦公室在2013年年初就委托了中共四川省委黨校、四川行政學(xué)院進行四川省市、縣政府的依法行政評估工作。目前已經(jīng)評估了什邡市、自貢市、南部縣等市縣政府，該評估采取了問卷調(diào)查、深度訪談、座談會的形式。省級政府部門四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2013年5月也委托了中共四川省委黨校、四川行政學(xué)院開展了第三方評估工作。該評估隨機選擇了公眾調(diào)查問卷、卷宗案例查閱和深度訪談等評估方法，也有法學(xué)界內(nèi)的專業(yè)人士參與并進行評估過程的隨時控制，促使了評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和嚴謹性。

綜上所述，我們看到，第三方評估雖然不是完美的評估模式，但至少目前為止是相對較好的評估方式，它在一定程度上規(guī)避了其他評估模式可能存在的弊端，使其獨立性、專業(yè)性、實用性都更強。

第三方評估擺脫了“自己做自己案件的法官”的窘境，既能高瞻遠矚又能著眼于實際，既不會出現(xiàn)公眾心中的希望與現(xiàn)實差距過大的失落感，也不會有政府機關(guān)愛莫能助的無奈感，評估結(jié)果更具有說服力。同時第三方的工作者不僅是社會知名人士，而且是法治領(lǐng)域的專家，具備豐富的評估知識、相對專業(yè)的評估能力和實踐經(jīng)驗，因而評估方式、評估手段也更具有可操作性和專業(yè)性。一般而言，為了保證評估結(jié)果的客觀公正，通常第三方都由政府部門委托信譽度高和經(jīng)驗豐富的高等院校、科研院所、公益性調(diào)查機構(gòu)、社會中介組織等作為第三方評估主體，從而保證了第三方的獨立性?！巴ǔＧ闆r下，第三方都在各自的領(lǐng)域履行一定的社會管理職能，一方面其工作者因從事某種社會管理工作而與科層制公務(wù)員心有戚戚然，能夠感知他們的苦衷和無奈；另一方面，社會生活中，他們都是被管理的行政相對人，這使他們更加了解社會公眾的生活和心態(tài)，很容易就能與社會公眾的心聲產(chǎn)生共鳴。同時因為法治評估的結(jié)果不與他們的利益掛鉤，因此，他們的評估更客觀公正、更有說服力?！保?0］第三方評估既避免了自評的種種缺陷，又優(yōu)于社會公眾的無組織性特征，更能保證評估體系的專業(yè)性、評估方法的多樣性和評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

我國內(nèi)地的傳統(tǒng)和行政體制決定了我們還不可能完全脫離政府而由獨立的第三方對法治政府績效進行評估，我國第三方組織權(quán)威性不強，也還有待于規(guī)范和發(fā)展，但要想防止法治政府指標(biāo)和考評過程形式化、景觀化，就必須加強第三方評估在政府績效考核中的作用。理論上講，提高第三方在政府績效考評中的地位無疑是必要的且是重要的，這也是法治評估主體未來的基本發(fā)展走向。

［1］趙俊峰.依法行政的難點和對策［J］.黨政干部論壇，2002（04）.

［2］劉玉云.依法行政的意義及其途徑［J］.中共西藏自治區(qū)黨校學(xué)報，1999（02）.

［3］仇立平.上海法治建設(shè)指標(biāo)體系的理論和構(gòu)想［J］.社會，2003（08）.

［4］安錦.論地方政府績效評估研究的基本前提［J］.社會科學(xué)論壇，2009（11）.

［5］劉紹武.創(chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督機制科學(xué)評估依法行政水平［J］.行政法學(xué)研究，2009（01）.

［6］安錦.論地方政府績效評估研究的基本前提［J］.社會科學(xué)論壇，2009（11）.

［7］戢浩飛.法治政府指標(biāo)評估體系研究［J］.行政法學(xué)研究，2012（01）.

［8］戢浩飛.法治政府指標(biāo)評估體系研究［J］.行政法學(xué)研究，2012（01）.

［9］李蕾.法治的量化分析——法治指數(shù)衡量體系全球經(jīng)驗與中國應(yīng)用［J］.時代法學(xué)，2012，10（02）.

［10］張友德，張偉.論依法行政的評估主體選擇［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2010（01）.