城市社區(qū)治理中推進(jìn)協(xié)商民主的動(dòng)力分析

王 杉

（中共上海市徐匯區(qū)委黨校 上海 200233）

黨的十八大提出了建設(shè)協(xié)商民主是中國政治體制改革的主要任務(wù)和方向。十八屆三中全會(huì)更是明確指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道?！背鞘猩鐓^(qū)協(xié)商民主建設(shè)在城市社區(qū)治理中具有重要作用。

一、城市社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的時(shí)代價(jià)值

（一）協(xié)商民主推動(dòng)黨的建設(shè)由“ 封閉式”向“開放式”轉(zhuǎn)變

在中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的單位化的黨建模式中，黨組織是處于黨內(nèi)循環(huán)的單一狀態(tài)，形成的是一個(gè)封閉性的黨建模式。隨著全面深化改革的步伐不斷加快，這種簡單的“組織內(nèi)”和“組織外”的二元區(qū)分的黨建結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了社會(huì)治理的乏力和被動(dòng)應(yīng)付的局面，這就迫使作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須嚴(yán)肅地審視自己所處的方位，思考能否在快速變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)中保持有效的組織力量存在。

廣泛多層制度化發(fā)展的協(xié)商民主建設(shè)，正是把協(xié)商民主的資源融入到基層黨組織的建設(shè)當(dāng)中去，使黨組織在基層社會(huì)治理中從被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)引領(lǐng)，在黨建的主體參與、基層黨組織設(shè)置、基層黨組織的運(yùn)行機(jī)制和基層黨建工作的時(shí)效性等方面，都體現(xiàn)了“協(xié)商”的理念，突破了黨建工作的黨內(nèi)循環(huán)，形成一個(gè)基于組織開放、決策流程開放和動(dòng)員機(jī)制開放的開放式黨建結(jié)構(gòu)。在開放中，實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨在基層社會(huì)治理中的核心作用，通過整合多元的社會(huì)力量，通過群眾路線吸納更多群眾更廣泛的參與，重塑中國共產(chǎn)黨與社會(huì)有機(jī)融合的組織有效性，領(lǐng)導(dǎo)人民運(yùn)行協(xié)商民主，使得執(zhí)政黨的社會(huì)認(rèn)同逐步提升，黨的執(zhí)政地位進(jìn)一步鞏固。

（二）協(xié)商民主推進(jìn)中國社會(huì)治理的現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度， 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆谋举|(zhì)意義上說就是通過自我改革與不斷完善，提升制度現(xiàn)代化水平，使我們的各項(xiàng)制度更加符合社會(huì)主義本質(zhì)和主體的需要，與社會(huì)主義制度現(xiàn)代化本質(zhì)特征相適應(yīng)。

協(xié)商民主從其本質(zhì)和功能來說，是國家治理的重要內(nèi)容也是具體體現(xiàn)。作為一種法治民主、善治民主、理性民主，協(xié)商民主契合了現(xiàn)代國家治理的制度化、公平化、程序化的要求。它的一個(gè)主要特征，就是把民主作為一種治理資源嵌入到現(xiàn)代基層社會(huì)的治理當(dāng)中，而不是單純地建構(gòu)一個(gè)具有民主形式的外在約束制度。其發(fā)展路徑最大限度地增進(jìn)有利于各類關(guān)系協(xié)調(diào)的積極因素，最大限度地減少有礙于各類關(guān)系協(xié)調(diào)的消極因素，最大限度地增進(jìn)各類關(guān)系相互之間的理解與包容，最大限度地實(shí)現(xiàn)各類關(guān)系協(xié)調(diào)與和諧，從而創(chuàng)造出一種新型的協(xié)商民主的社會(huì)治理方式。

（三）協(xié)商民主加速中國民主化進(jìn)程

從歷史上觀察，協(xié)商民主制度是與中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的民主實(shí)踐共同成長的，不僅成就了中華人民共和國，而且也成就了中國人民當(dāng)家作主的權(quán)利和實(shí)踐。

現(xiàn)代民主與現(xiàn)代國家治理是緊密聯(lián)系在一起的一對(duì)共生關(guān)系。探索推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，就是要探索如何構(gòu)建一種新型的人民民主的有效實(shí)踐形式。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)每個(gè)個(gè)體以及群體都有參與討論協(xié)商的平等機(jī)會(huì)，體現(xiàn)的是理性的個(gè)人和組織能夠通過討論達(dá)成共識(shí)，從而采取集體行動(dòng)。我們可以看到，人民及其具體化的公民、黨員、官員、政黨、團(tuán)體等政治角色在協(xié)商民主的過程中，以權(quán)力主人的姿態(tài)，行使民主權(quán)利、履行民主義務(wù)。人們互相了解、交換意見、轉(zhuǎn)變偏好、達(dá)成共識(shí)，通過協(xié)商民主形成對(duì)選舉民主的有效補(bǔ)充，形成多維民主通道，最終實(shí)現(xiàn)人民民主。

二、城市社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的困境

（一）協(xié)商制度有待進(jìn)一步完善

1.協(xié)商民主的制度安排缺乏法律保障

當(dāng)前，就推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，各地都出臺(tái)了一些相關(guān)文件，但絕大多數(shù)只是原則上指導(dǎo)基層開展協(xié)商民主建設(shè)工作，制度安排多限于政策層面而沒有“硬”的剛性約束力，即缺乏相關(guān)的法治保障，隨時(shí)有調(diào)整的可能性。由于缺乏相應(yīng)的法律支持，城市社區(qū)協(xié)商工作的推動(dòng)，目前主要靠溝通、靠協(xié)調(diào)，工作落實(shí)呈現(xiàn)一定的隨意性，比如說協(xié)商議題確定缺計(jì)劃、協(xié)商時(shí)間臨時(shí)通知多、議題材料提供少、協(xié)商結(jié)果反饋少等等。

2.協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)尚不夠規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)

當(dāng)前，城市社區(qū)中雖然一定程度上已經(jīng)構(gòu)建起協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)，但是現(xiàn)有協(xié)商制度的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性尚不完善。例如，居民區(qū)人大代表聯(lián)系點(diǎn)工作制度中，明確要求聯(lián)系點(diǎn)要協(xié)助代表及時(shí)收集居民群眾的建議、意見和訴求。但是，記錄、整理代表聽取的意見和建議只是聯(lián)系點(diǎn)的工作要求，并沒有要求歸檔、整理的制度。從而導(dǎo)致代表聽取民意、走訪基層所掌握的情況能否被代表公正全面地反應(yīng)并不能保障，現(xiàn)實(shí)存在的重要問題能否形成議案仍取決于代表個(gè)人的主觀意志，人大對(duì)于代表是否能夠充分履行職責(zé)，也只是停留在人格信任的層面，欠缺相應(yīng)的約束機(jī)制，一定程度上制約了協(xié)商的效果。

3.協(xié)商民主的制度落實(shí)亟待加強(qiáng)

目前廣大社區(qū)正在積極探索就重大事項(xiàng)開展廣泛多層協(xié)商，形成一系列制度安排。但是協(xié)商制度的落實(shí)情況還不盡如人意。實(shí)踐中，很多時(shí)候是協(xié)商主體主動(dòng)提出協(xié)商主題，社區(qū)黨組織在協(xié)商活動(dòng)中占據(jù)主動(dòng)地位的精神未能很好地體現(xiàn)；在協(xié)商程序上，有的社區(qū)黨組織只關(guān)注決策前的協(xié)商而忽視決策執(zhí)行過程中的協(xié)商，有的則把開展協(xié)商民主單純地看成是征詢意見、接受監(jiān)督、減少矛盾的手段，因此在內(nèi)容上也僅滿足于情況通報(bào)。

（二）協(xié)商主體有待進(jìn)一步優(yōu)化

1.協(xié)商主體的代表性不夠全面

在推進(jìn)社區(qū)重大事項(xiàng)的協(xié)商過程中，雖然社區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、統(tǒng)戰(zhàn)人士以及基層民眾都積極參與到具體的協(xié)商中來，但是協(xié)商主體的代表性尚不全面。更有少數(shù)人把擔(dān)任人大代表和政協(xié)委員僅僅看成是一種榮譽(yù)、一種地位，不關(guān)心全局性的問題和重大事項(xiàng)，很少深入基層、深入界別群眾了解情況，反映的問題和提出的建議無法體現(xiàn)基層和所在界別的利益訴求。另外由于協(xié)商民主的內(nèi)涵并未被社區(qū)群眾充分理解，社區(qū)居民在區(qū)域協(xié)商中不輕易表達(dá)自己的觀點(diǎn)，基層協(xié)商的自主參與率較低。

2.協(xié)商主體對(duì)協(xié)商活動(dòng)的整體把握不夠深入

社區(qū)協(xié)商開展的關(guān)鍵是協(xié)商主體。協(xié)商主體的代表性，參與程度、參與熱情、參與水平，直接決定協(xié)商的質(zhì)量。由于對(duì)協(xié)商民主以民主協(xié)商或政治協(xié)商的形式存在和發(fā)展并不陌生，因此各方大多將協(xié)商民主界定在狹義范圍內(nèi)，對(duì)協(xié)商工作缺乏整體的認(rèn)識(shí)和把握。尤其社區(qū)民眾在現(xiàn)有政治框架下主動(dòng)參與協(xié)商民主的意識(shí)也不強(qiáng)，長期以來過多依賴于傳統(tǒng)的行政支持，導(dǎo)致基層利益訴求缺乏整合，呈現(xiàn)碎片化的特征。所有這些都不可避免地影響了協(xié)商的質(zhì)量。

3.協(xié)商主體的協(xié)商能力有待進(jìn)一步提高

對(duì)社區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)的協(xié)商，關(guān)系到整個(gè)社區(qū)發(fā)展重大問題以及涉及群眾切身利益的實(shí)際問題。對(duì)這些問題進(jìn)行協(xié)商，要求協(xié)商主體必須具有大局意識(shí)、全局意識(shí)，必須具有深厚的專業(yè)知識(shí)背景以及強(qiáng)烈的為民服務(wù)的群眾情懷。但目前有些協(xié)商主體參與協(xié)商的積極性還是非常有限的，缺乏責(zé)任感；有些協(xié)商主體則是參與協(xié)商的積極性高漲，卻又缺乏相應(yīng)的知識(shí)背景和智力支持，一定程度上影響了協(xié)商的質(zhì)量。

（三）協(xié)商平臺(tái)有待進(jìn)一步拓展

1.協(xié)商信息公開的透明度不足

協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在事關(guān)社區(qū)重大事項(xiàng)的協(xié)商過程中，協(xié)商信息公開是協(xié)商民主有效發(fā)揮作用的前提條件。在對(duì)涉及人民群眾切身利益的重大決策和專業(yè)性很強(qiáng)的重大決策進(jìn)行協(xié)商時(shí)，決策信息的全面、充分、準(zhǔn)確和及時(shí)公開顯得尤為必要。但是，目前在推進(jìn)城市社區(qū)協(xié)商民主過程中，信息公開程度還不能滿足公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，相關(guān)部門提供的協(xié)商材料比較有限，協(xié)商主體對(duì)此難以駕馭和把握，有待進(jìn)一步提高。

2.協(xié)商民主的公眾參與途徑不豐富

在推進(jìn)社區(qū)治理重大事項(xiàng)協(xié)商時(shí)，精英階層的協(xié)商占據(jù)了主要方面，社區(qū)民眾的協(xié)商參與有限。這一方面是由于沒有對(duì)公眾參與的范圍、形式、適用條件等作出相關(guān)規(guī)定，一些重大事項(xiàng)的協(xié)商過程中沒有涵蓋公眾的廣泛參與；另一方面，公眾參與協(xié)商的途徑和渠道不夠豐富，一些社會(huì)影響較大的協(xié)商形式如聽證會(huì)、公民旁聽常委會(huì)、網(wǎng)絡(luò)公開征求意見等，在協(xié)商實(shí)踐中運(yùn)用不多，有時(shí)甚至是流于形式，不管是公開征求意見還是聽證會(huì)，有效意見不足，異議意見缺少渠道。

3.協(xié)商方式方法比較單調(diào)

目前，協(xié)商的主要方式更多的是靠書面征求意見、座談?wù)髑笠庖?、?huì)議溝通協(xié)調(diào)、情況通報(bào)等等，沒有充分挖掘運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體等新興平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商的潛能優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致協(xié)商周期較長，效率較低。

（四）協(xié)商成果的運(yùn)用有待進(jìn)一步落實(shí)

協(xié)商的目的是促進(jìn)民主決策、科學(xué)決策。但有時(shí)受限于主客觀因素，以及雙方信息的不對(duì)稱，協(xié)商主體將更多的時(shí)間和精力放在事前協(xié)商，甚至于事中協(xié)商上，熱衷于出點(diǎn)子、提建議、想辦法，但對(duì)各方協(xié)商意見是否對(duì)決策產(chǎn)生了影響無從知曉，對(duì)于協(xié)商意見的落實(shí)、協(xié)商成果的應(yīng)用情況不甚了了，致使協(xié)商成果未能充分運(yùn)用到?jīng)Q策程序之中，實(shí)效性體現(xiàn)不足。

三、推進(jìn)城市社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的動(dòng)力

（一）領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)力

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。新的形勢(shì)和新的任務(wù)要求黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，必須由過去主要依靠單位體制的黨組織向社區(qū)黨組織轉(zhuǎn)變。從這一意義上來講，社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，因此，必須加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)，使其成為開展社區(qū)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者。

1.不斷創(chuàng)新社區(qū)黨員聯(lián)系群眾制度，搭建起社區(qū)群眾參與社區(qū)協(xié)商的橋梁

社區(qū)黨組織的黨員不斷宣傳黨的路線、方針、政策，服務(wù)關(guān)心群眾，聽取群眾建議，使居民的真實(shí)情況能夠反映到上級(jí)黨組織，做到下情上情表達(dá)通暢，使群眾訴求能夠得到回應(yīng)，使群眾與黨的情感距離不斷拉近，有利于提高社區(qū)民眾參與社區(qū)協(xié)商的積極性。

2.拓寬黨員聯(lián)系群眾的渠道，充分保障社區(qū)群眾參與社區(qū)協(xié)商的權(quán)利

除了傾聽群眾要求外，社區(qū)黨組織還要在實(shí)際工作中及時(shí)了解社區(qū)群眾的服務(wù)需求，通過開展服務(wù)需求調(diào)查，設(shè)立服務(wù)熱線、服務(wù)信箱，開通服務(wù)網(wǎng)站等形式，與群眾勤溝通，保障人民群眾在社區(qū)治理、社區(qū)公共事務(wù)和公共事業(yè)中的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)不斷擴(kuò)大人民的有序參與，積極推進(jìn)社區(qū)黨組織黨務(wù)公開，加強(qiáng)協(xié)商議事能力，加強(qiáng)人民群眾對(duì)黨的監(jiān)督，切實(shí)保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。

（二）制度動(dòng)力

協(xié)商民主建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。從結(jié)構(gòu)上看，有橫縱交融的協(xié)商民主；從方式上看，既有組織性的協(xié)商民主，也有個(gè)體性的社會(huì)參與。要克服體制機(jī)制建設(shè)碎片化、零散化、孤島化的問題，就必須從整體上通盤考慮，盡快出臺(tái)配套的法律法規(guī)、制度和工作機(jī)制來規(guī)范城市社區(qū)協(xié)商民主，從制度層面切實(shí)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)。

1.不斷加強(qiáng)制度化規(guī)范化程序化建設(shè)，堅(jiān)持科學(xué)協(xié)商

協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涵蓋了組織、選拔、協(xié)商、反饋等一系列環(huán)節(jié)。每一個(gè)環(huán)節(jié)都落到實(shí)處，才能真正發(fā)揮這一制度的功能和優(yōu)勢(shì)。要在探索的基礎(chǔ)上不斷完善、彌補(bǔ)當(dāng)前制度中的不足與缺憾。城市社區(qū)協(xié)商過程中可制定“協(xié)商清單”，參照“三重一大”事項(xiàng)的宏觀布局，結(jié)合各社區(qū)實(shí)際，制定完善實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化明確哪些內(nèi)容必須經(jīng)過事先協(xié)商，哪些必須列入事中協(xié)商，哪些可以事后協(xié)商。同時(shí)，要注意規(guī)范協(xié)商程序，做好各協(xié)商主體的協(xié)商路徑與整個(gè)協(xié)商民主制度體系的有效銜接，吸納、整合來自各方面的訴求、意見和建議。

2.不斷加強(qiáng)法治化建設(shè)，堅(jiān)持依法協(xié)商

在城市社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)過程中，要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，以法律法規(guī)的形式明確哪些事情必須經(jīng)過協(xié)商，明確民主協(xié)商的基本原則、功能和程序，規(guī)范協(xié)商民主的法律地位，從法律層面規(guī)定社會(huì)各界參與社會(huì)事務(wù)治理的程序和方式，為社區(qū)民主協(xié)商提供剛性保障，確保協(xié)商工作在法治軌道上推進(jìn)。

（三）理論動(dòng)力

自1980 年約瑟夫·畢賽特首次提出“ 協(xié)商民主”概念，伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩、約翰·羅爾斯等西方學(xué)者提出多種構(gòu)建協(xié)商民主的設(shè)想，使“協(xié)商民主”理念在當(dāng)代政治學(xué)領(lǐng)域頗具影響。而中國語境的“協(xié)商民主”與其在西方話語體系中的意義有著相似之處，但在理論和實(shí)踐上比起西方協(xié)商民主理論來說，還是有著自己獨(dú)特的路徑。因此，必須深化對(duì)協(xié)商民主的理論探討，加大對(duì)協(xié)商民主政治價(jià)值解析的力度。一方面加大對(duì)西方協(xié)商民主理論的研究，既要充分認(rèn)識(shí)西方協(xié)商民主的科學(xué)性、實(shí)用性和歷史必然性的一面，又要剖析其歷史局限性；另一方面要加大對(duì)中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論的研究，尤其是加大協(xié)商民主理論與中國實(shí)踐的契合性研究，最大程度體現(xiàn)社區(qū)協(xié)商民主在改變社區(qū)居民被動(dòng)式政治參與，運(yùn)用協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效治理方面的重要作用，努力在整個(gè)社會(huì)形成參與、對(duì)話、溝通、協(xié)商、共享的共識(shí)，提高公共事務(wù)治理效率。