治理能力現(xiàn)代化視閾下政府購買公共服務(wù)研究——以鹽城市為例證

何 峻

（中共鹽城市委黨校 江蘇 鹽城 224000）

所謂政府購買公共服務(wù)，就是為了建設(shè)服務(wù)型政府，把原來由政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)，通過適當(dāng)?shù)氖侄无D(zhuǎn)交給社會(huì)力量提供，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的公共服務(wù)提供方式。政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，是通行于國際社會(huì)的一種新型的公共服務(wù)供給方式，我國推行政府向社會(huì)力量購買服務(wù)自20世紀(jì)90 年代以來，從上海、深圳等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)開始探索起步，近年在各地逐漸興起。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則都要列入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”。這是我國首次將政府購買公共服務(wù)提到國家改革的層面，是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！边@不僅有利于加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，進(jìn)一步厘清政府、市場和社會(huì)三者關(guān)系，也為培養(yǎng)嶄新的公共服務(wù)市場帶來了前所未有的機(jī)遇。筆者在對鹽城市推行政府購買公共服務(wù)深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，就如何在治理能力現(xiàn)代化背景下科學(xué)推進(jìn)政府購買公共服務(wù)作初步探析。

一、政府購買公共服務(wù)是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。而國家治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的最優(yōu)化和公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)則必須首先要架構(gòu)國家治理的格局，明確各構(gòu)成要素的位置、功能，構(gòu)建各要素之間的關(guān)聯(lián)和耦合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素自我進(jìn)化與協(xié)同發(fā)展。

（一）治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體對公共事務(wù)的有效治理，要求市場力量與社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給

政府購買公共服務(wù)絕不僅僅是化解財(cái)政危機(jī)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的臨時(shí)性、救急性的措施，而是貫穿于行政管理與治理全過程的一種基本機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)行政體制改革的重要舉措。20 世紀(jì)以來，隨著行政職能的不斷擴(kuò)張，政府權(quán)力過大導(dǎo)致了官僚主義、權(quán)力濫用、效率低下和腐敗，嚴(yán)重影響了政府公共服務(wù)供給的效能。這種傳統(tǒng)的政府管理模式，各部門封閉分割、各自為政、溝通不暢，使得公共部門難以高效地回應(yīng)社會(huì)公共需求，難以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。因此，20 世紀(jì)90 年代興起的治理理論主張打破政府對公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的壟斷，讓非政府組織參與公共服務(wù)的競爭。認(rèn)為治理是國家與社會(huì)的合作、政府與非政府組織合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理是一個(gè)上下互動(dòng)、全方面互動(dòng)的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。治理理論主張，公民與政府共同治理國家；非政府組織與民營組織參與公共服務(wù)的供給。因此，政府職能應(yīng)該重塑，由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，政府的角色是政策制定而不是具體執(zhí)行，政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供，但并不一定全部由政府親自生產(chǎn)，可以由社會(huì)組織與企業(yè)來進(jìn)行公共服務(wù)的生產(chǎn)，從而形成競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

（二）加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，要求構(gòu)建新型的政府與社會(huì)合作關(guān)系

20 世紀(jì)末以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會(huì)組織力量不斷壯大，民眾自治水平與公共治理能力不斷提高，使社會(huì)組織進(jìn)入公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域，參與公共管理成為必然趨勢。特別是我國以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)日益加快，在公共服務(wù)供給中，政府與非營利組織之間相互依賴，形成了一種合作伙伴關(guān)系。新公共服務(wù)理論主張“參與式國家”的治理模式，認(rèn)為現(xiàn)代政府的作用是非營利組織、私營部門一道，為社會(huì)面臨的問題尋找解決路徑。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理應(yīng)有社會(huì)參與，我國的新型社會(huì)治理格局中，“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”是其重要內(nèi)容。改革開放以來，我國社會(huì)事業(yè)得到繁榮發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平有了很大提高。但社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)“一條腿長、一條腿短”，由此引發(fā)了諸多矛盾，尤其是在民生領(lǐng)域，未能真正體現(xiàn)發(fā)展成果共享。因此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好滿足人民需求?！边@一要求，充分體現(xiàn)了發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的以人為本的執(zhí)政理念與情懷。而在以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)中，必須依靠社會(huì)力量建設(shè)社會(huì)，政府與社會(huì)要實(shí)行優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力，政府集中于核心公共服務(wù)的提供，發(fā)揮導(dǎo)航作用，應(yīng)盡可能由社會(huì)來承擔(dān)有能力提供的公共服務(wù)。

（三）堅(jiān)持黨的群眾路線和服務(wù)型政府理念，要求變革公共服務(wù)提供方式

從價(jià)值理性上看，政府購買公共服務(wù)，就是為公眾參與社會(huì)治理開辟了新的渠道，契合了黨的群眾路線的本質(zhì)要義。黨的十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。”推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程和需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量共同求解的新課題。現(xiàn)代化的治理模式，就是要廣大人民群眾參與其中。黨的群眾路線落實(shí)在社會(huì)治理中，就是要讓人民群眾發(fā)揮主體作用。社會(huì)組織的培育和發(fā)展，對密切黨群關(guān)系起著非常重要的作用，社會(huì)組織由于其非政府性、獨(dú)立性、自治性、民間性等特點(diǎn)，在聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，從很大程度上講，社會(huì)組織參與社會(huì)治理，是新時(shí)期貫徹黨的群眾路線的創(chuàng)新實(shí)踐。而服務(wù)型政府，是我國政府改革與發(fā)展的主要目標(biāo)。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，為人民群眾提供充足、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足人民群眾多元化的需求，必然要求采取政府購買公共服務(wù)的方式，讓市場與社會(huì)參與公共服務(wù)的提供。但傳統(tǒng)的壟斷型政府提供公共服務(wù)使其效能不高，難以滿足公共服務(wù)需求。因此，變革公共服務(wù)提供途徑和方式，是解決當(dāng)前公共服務(wù)均等化程度不高的有效途徑。同時(shí)，由社會(huì)力量提供公共服務(wù)，在一定程度上可以降低行政成本，減少尋租的可能性。

二、政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐探索及其困境：基于鹽城市的調(diào)查

2014 年以來，鹽城市委、市政府高度重視政府購買公共服務(wù)工作，專題召開會(huì)議動(dòng)員部署。2014年1 月，鹽城市政府制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)市級(jí)政府購買公共服務(wù)工作的意見》，明確從2014 年起，凡是由市級(jí)財(cái)政性資金安排并由市級(jí)購買主體負(fù)責(zé)組織實(shí)施的具有公益性的社會(huì)公共服務(wù)與管理事項(xiàng)，以及購買主體履行職責(zé)所需要的服務(wù)事項(xiàng)全部納入政府購買公共服務(wù)范疇，并按要求，在部門預(yù)算中，對照《2014 年鹽城市市級(jí)政府集中采購目錄》，及時(shí)調(diào)整政府采購品目，將政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目資金全部納入財(cái)政預(yù)算管理。制定實(shí)施細(xì)則，明確年度購買目錄。2014 年4 月，在江蘇省首家出臺(tái)市級(jí)政府購買公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確了購買范圍、購買形式、定價(jià)方法和工作程序，市級(jí)政府購買公共服務(wù)分為獨(dú)立性購買和非獨(dú)立性購買兩種形式，服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格由購買主體按照全額補(bǔ)貼法、差額補(bǔ)貼法、平均成本法、微利法合理確定。與此同時(shí)，按照“民生優(yōu)先、突出重點(diǎn)、先易后難”的原則，確定并公布了市級(jí)政府購買公共服務(wù)集中采購指導(dǎo)目錄，涉及商務(wù)服務(wù)、公共設(shè)施服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共教育服務(wù)、文化體育服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)和其他公共服務(wù)八大類，涵蓋會(huì)計(jì)服務(wù)、園林綠化管理服務(wù)、城鎮(zhèn)居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)、體育活動(dòng)與體育場館服務(wù)等50 個(gè)子項(xiàng)目。

為積極推進(jìn)政府購買服務(wù)，按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭、職能部門履職、監(jiān)督部門保障的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化部門工作責(zé)任，財(cái)政部門嚴(yán)格審核政府購買服務(wù)項(xiàng)目，規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算編制，及時(shí)撥付購買所需資金，嚴(yán)格監(jiān)管政府購買公共服務(wù)工作，將購買的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)要求、服務(wù)內(nèi)容、購買程序、績效評(píng)價(jià)結(jié)果等信息向社會(huì)及時(shí)公開，提高購買服務(wù)的透明度。同時(shí)，建立事前、事中、事后以及服務(wù)購買主體與承接主體相互制約的監(jiān)控機(jī)制，形成了內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四結(jié)合的監(jiān)督體系。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截止2014 年9 月底，市級(jí)政府各職能部門已向30 多家社會(huì)組織購買了24 項(xiàng)公共服務(wù)，涉及資金可計(jì)算的達(dá)7000 多萬元，內(nèi)容和范圍涉及大病醫(yī)療保險(xiǎn)、代理服務(wù)、物業(yè)管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi)作業(yè)等公共領(lǐng)域。

但是，由于引入政府購買公共服務(wù)制度的時(shí)間較短，在實(shí)踐中存在著縣（市、區(qū)）之間發(fā)展不平衡、質(zhì)量和效益不高等諸多困境，主要表現(xiàn)在：

一是政府購買服務(wù)領(lǐng)域競爭乏力，市場發(fā)育不成熟。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)前提有三點(diǎn)：市場提供的公共服務(wù)更有效率；存在市場化的供應(yīng)商群體；供應(yīng)商提供服務(wù)的定價(jià)機(jī)制和服務(wù)質(zhì)量是合理和可靠的。如果上述條件不能具備，向市場購買公共服務(wù)的初衷就難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有公共服務(wù)市場發(fā)育不成熟，尤其是社會(huì)組織，明顯落后于公共服務(wù)的增加需求，無法承接政府購買服務(wù)的內(nèi)容，形不成有效競爭，成為制約政府購買服務(wù)的重要因素。從鹽城市實(shí)踐情況看來，現(xiàn)有購買服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展緩慢，自身實(shí)力小，規(guī)模偏小，能力偏弱。如市交通運(yùn)輸現(xiàn)代化實(shí)施方案規(guī)劃項(xiàng)目，經(jīng)過兩次招標(biāo)也僅有一家供應(yīng)商參與投標(biāo)，導(dǎo)致流標(biāo)。

二是政府購買服務(wù)缺乏系統(tǒng)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，政府購買公共服務(wù)盡管涉及領(lǐng)域較廣，但各地對項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件都不統(tǒng)一，政府購買什么類型的服務(wù)項(xiàng)目、購買多少、怎么購買等都還存在一定的隨意性，缺乏完善的項(xiàng)目選擇機(jī)制。另外，購買服務(wù)和貨物有很大的不同，貨物可以根據(jù)規(guī)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。而服務(wù)的核心是供應(yīng)商提供智力和體力，既可以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但也一定是因人而異的。所以，公共服務(wù)制度和標(biāo)準(zhǔn)的缺失，成為政府推行向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的“瓶頸”。

三是承接公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展不快。本文所講的社會(huì)組織是指政府、企業(yè)之外的其他組織，包括非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織等。即除了政府組織和營利性私營部門之外所有獨(dú)立公益性組織。根據(jù)我國民政部門的分類，社會(huì)組織具體包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、科學(xué)研究、慈善和綜合等五大類。由于目前社會(huì)組織發(fā)展水平低、運(yùn)營水平和競爭意識(shí)落后，無法滿足政府公共服務(wù)的要求。比如，居家養(yǎng)老服務(wù)等從政府分離出來的社會(huì)組織，官辦色彩比較濃，缺乏創(chuàng)新性、開拓性、靈活性和市場競爭意識(shí)，而民間自發(fā)形成的社會(huì)組織，則往往缺少高素質(zhì)的人才和管理經(jīng)驗(yàn)，誠信度不高。

四是政府購買服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估體系缺失。政府作為出資者，購買服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，因此政府既要對服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管，也要對完成的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。但實(shí)踐過程中大部分政府在評(píng)估承包方服務(wù)時(shí)，還是采用傳統(tǒng)的行政方法，如不定期檢查、投訴查處等，沒有形成一套可以保證服務(wù)質(zhì)量和對購買的服務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)管和科學(xué)的評(píng)估辦法。

由于政府購買服務(wù)普遍缺少科學(xué)的監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)體系，同時(shí)，也缺少以績效目標(biāo)和成本為基礎(chǔ)的量化指標(biāo)以及與之相關(guān)的成本績效核算體系，嚴(yán)重影響了政府購買公共服務(wù)的效能和效益。從實(shí)踐看，目前政府購買服務(wù)的評(píng)價(jià)主要局限于行政化檢查或監(jiān)督制度，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息的真實(shí)性和競爭的公正性難以保證，現(xiàn)有的監(jiān)管權(quán)分布在為數(shù)眾多的部門中，有的既是主管部門，而又與社會(huì)組織存在隸屬關(guān)聯(lián)，如此復(fù)雜的利益關(guān)系下，難以保證監(jiān)督和評(píng)價(jià)的公正。

三、科學(xué)推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的基本路徑

（一）合理劃分政府購買公共服務(wù)范圍

1.先易后難，完善分類。從國際經(jīng)驗(yàn)看，并不是所有的公共服務(wù)都可以采用政府購買的方式提供。如美國就將政府職能劃分為政府固有職能和可外包的商業(yè)行為兩種類型，其中，政府固有職能主要由政府直接提供，這就為政府購買公共服務(wù)劃定了邊界。一般說來，純公共服務(wù)如國防、社會(huì)治安、防疫、基礎(chǔ)科研、司法與法律、政策、管道輸送網(wǎng)絡(luò)等，適合由政府直接生產(chǎn)并向社會(huì)無償提供；純公共服務(wù)之外的混合公共服務(wù)占公共服務(wù)的大多數(shù)比重，這些混合公共服務(wù)都可以通過政府購買的方式提供。公共服務(wù)外包的總體范圍除了與公共服務(wù)類型具有相關(guān)性之外，還與一個(gè)國家市場機(jī)制完善的程度、市場主體培育的程度、市場文化的普及程度、政府監(jiān)管的水平密切相關(guān)。從我國政府購買公共服務(wù)的類型來看，大多數(shù)的公共服務(wù)都可以采取政府購買的方式提供；從我國的國情來看，我國政府購買公共服務(wù)的范圍可以隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善而不斷擴(kuò)大。2012 年5 月財(cái)政部公布的《政府采購品目分類目錄（試用）》則采用了不完全列舉的方式列出了涉及政府運(yùn)作、民生建設(shè)等24 項(xiàng)服務(wù)領(lǐng)域，提供了一份有關(guān)政府采購服務(wù)的總體性指南。大體分為三類：第一類為保障政府部門自身運(yùn)行向社會(huì)購買的公共服務(wù)。如公文印刷、物管、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類為政府部門為履行職能向社會(huì)購買的公共服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、法律咨詢等。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)。如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等。各級(jí)政府，特別是后發(fā)地區(qū)，可以采取先易后難、逐步擴(kuò)大的原則推進(jìn)政府購買公共服務(wù)進(jìn)程，可先從養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域入手?jǐn)U大公共服務(wù)的購買范圍。隨著購買經(jīng)驗(yàn)的積累，可進(jìn)一步拓寬到公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、文化服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。

2.合理確定政府購買公共服務(wù)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。正常情況下，政府購買公共服務(wù)必須有所選擇。一般說來，有如下判定方法：一是效益。公共服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施外包前，應(yīng)該進(jìn)行成本的評(píng)估，將外包的成本與政府自己提供服務(wù)的成本進(jìn)行比較。外包成本主要包括選擇服務(wù)商的成本、購買服務(wù)的費(fèi)用、監(jiān)管費(fèi)用等。在具備成本優(yōu)勢的前提下，再進(jìn)一步考慮外包的優(yōu)缺點(diǎn)、社會(huì)凈福利增加程度、服務(wù)提供商的供給能力等綜合因素，在此基礎(chǔ)上判定是否選擇合同外包。二是公共服務(wù)性質(zhì)。從公共服務(wù)的性質(zhì)來看，屬于政府核心職能、公共性程度高的公共服務(wù)不適用外包方式，如公共政策制定、發(fā)展規(guī)劃與規(guī)制、司法與法律執(zhí)行、應(yīng)急服務(wù)，等等。另外，一些質(zhì)量難以衡量的公共服務(wù)，因?yàn)楣?yīng)商可以在暗中削減成本卻又不違反合同，這類服務(wù)的提供由政府直接提供更好。三是公共價(jià)值取向。公共服務(wù)具有公平、公正、回應(yīng)性等公共屬性，并非單純以效率為標(biāo)準(zhǔn)衡量，如果非政府部門提供服務(wù)可能有損公眾利益、破壞公平，則該項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)由政府直接提供?？傊?，政府在確定優(yōu)先將哪些公共服務(wù)外包時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)選擇具有成本小、公共性程度不高、容易衡量質(zhì)量、效率與公平可以兼顧的公共服務(wù)項(xiàng)目。

3.探索多樣化的公共服務(wù)購買方式。要根據(jù)不同的公共服務(wù)確定不同的市場化與社會(huì)化方式。一是根據(jù)公共服務(wù)領(lǐng)域確定。要根據(jù)不同的公共服務(wù)領(lǐng)域，靈活運(yùn)用合同外包、公私合作、政府補(bǔ)助、憑單制等多種公共服務(wù)購買方式。例如，園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域的服務(wù)可采用合同外包的方式，公共交通領(lǐng)域的設(shè)施建設(shè)可采取公私合作的方式，社會(huì)福利與社會(huì)工作領(lǐng)域的一些公共服務(wù)可以采取政府補(bǔ)助的方式，教育、食品、護(hù)理、文化等具有特定消費(fèi)人群且服務(wù)群體較為分散、需求量大；服務(wù)提供方數(shù)量眾多的公共服務(wù)可采取憑單制的方式。二是根據(jù)公共服務(wù)的公平與效率程度確定?？垂卜?wù)是屬于“硬”服務(wù)還是“軟”服務(wù)?！坝病狈?wù)主要指有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、雙方可以事先約定權(quán)利義務(wù)與合同價(jià)格、監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項(xiàng)，如垃圾清運(yùn)、道路維護(hù)、綠化服務(wù)等。這類服務(wù)可采用競爭性招標(biāo)的方式?！败洝狈?wù)是指難以進(jìn)行明確的成本收益衡量、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易量化、監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項(xiàng)，如社區(qū)矯正、養(yǎng)老服務(wù)等。這類服務(wù)可采取協(xié)商委托的方式?！坝病狈?wù)更加注重效率，“軟”服務(wù)要兼顧公平與效率。三是根據(jù)承擔(dān)方的適宜度確定。企業(yè)和社會(huì)組織各自適宜承擔(dān)不同類型的服務(wù)。企業(yè)的主要目標(biāo)是追求利潤、效率優(yōu)先，因而適宜承擔(dān)那些以效率為主要目標(biāo)的服務(wù)事項(xiàng)，如街道保潔、高速公路維護(hù)等；社會(huì)組織適宜承擔(dān)那些兼顧效率與公平的服務(wù)事項(xiàng)，如社會(huì)救助、社會(huì)工作等。

（二）科學(xué)界定政府在公共服務(wù)購買中的職能

一方面，要準(zhǔn)確定位。政府是主導(dǎo)者。政府在公共服務(wù)供給中處于主體地位和主導(dǎo)地位，要負(fù)責(zé)制定科學(xué)的購買政策、購買規(guī)則與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行服務(wù)采購的法律法規(guī)。政府是引導(dǎo)者，要培育公共服務(wù)購買的承接主體，為社會(huì)組織和企業(yè)參與公共服務(wù)供給創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。政府是合同管理者，要建立政府發(fā)包方和公共服務(wù)承接方之間的合同契約關(guān)系，政府和社會(huì)組織要在平等基礎(chǔ)上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同；要在招標(biāo)或協(xié)商的基礎(chǔ)上確定服務(wù)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、服務(wù)質(zhì)量的條款和條件，并建立績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府是公共服務(wù)供給的監(jiān)督者，要監(jiān)督社會(huì)組織與企業(yè)提供公共服務(wù)的價(jià)格與質(zhì)量，對公共服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

另一方面，要完善機(jī)制。政府購買公共服務(wù)，涉及財(cái)政、社會(huì)組織管理及相關(guān)職能部門，要健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)同參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。財(cái)政部門要負(fù)責(zé)健全公共服務(wù)政府采購制度，建立專門科目，落實(shí)預(yù)算資金，制定政府購買公共服務(wù)目錄；社會(huì)工作和社會(huì)管理部門負(fù)責(zé)制定公共服務(wù)承接主體的資質(zhì)條件，發(fā)布承接政府服務(wù)的社會(huì)組織名錄；相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)實(shí)施購買行為，對各類組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收。可設(shè)立政府購買公共服務(wù)辦公室，為政府購買公共服務(wù)提供信息平臺(tái)。

（三）加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)合同管理

從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐來看，合同草擬的技術(shù)問題、合同監(jiān)督的成本問題、合同簽訂的腐敗問題，都是政府購買公共服務(wù)中的合同管理難題，需要通過加強(qiáng)合同管理加以解決。

1.轉(zhuǎn)變政府管理理念。政府購買公共服務(wù)，作為合同的購買方與監(jiān)督方，政府與服務(wù)承接者則是以平等協(xié)商為基礎(chǔ)的橫向模式運(yùn)作的。因此，政府購買公共服務(wù)的合同治理是在這種權(quán)威與平等協(xié)商的縱橫交錯(cuò)狀況下進(jìn)行的。[1]涉及到政府、市場和社會(huì)三者關(guān)系，政府的職能必須轉(zhuǎn)換到位，要求政府從公共服務(wù)的唯一提供者角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者、合同管理者與監(jiān)督者角色，這就要求轉(zhuǎn)變政府管理觀念，建立與公共服務(wù)承接主體之間的平等契約關(guān)系。

2.完善合同管理制度。對于那些目標(biāo)難以具體衡量的服務(wù)項(xiàng)目，如養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目需要讓老年人健康生活、身心幸福，由于這一目標(biāo)的彈性較大，需要在合同中對老人照料作出明確、細(xì)致的規(guī)定，要采用“任務(wù)導(dǎo)向”的合同管理方式，在合同中列明服務(wù)的具體任務(wù)、內(nèi)容、質(zhì)量要求與行為規(guī)范。對于那些政府長期需要的公共服務(wù)，如醫(yī)療和健康服務(wù)等，采取簽訂長期服務(wù)合同的方式。對于那些目標(biāo)明確、結(jié)果易于考核的服務(wù)項(xiàng)目，如高速公路的維護(hù)服務(wù)，要采用“結(jié)果導(dǎo)向”的合同管理方式，更加關(guān)注服務(wù)的最終效果。不管是哪種合同，政府都要在購買合同中對執(zhí)行目標(biāo)、服務(wù)要求、服務(wù)方法、績效標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)報(bào)告、外部評(píng)估、審計(jì)監(jiān)督等作出一系列規(guī)定。在合同管理中，關(guān)鍵是要明確購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，這是政府預(yù)算支出的主要依據(jù)。

3.構(gòu)建定價(jià)機(jī)制。合同管理的關(guān)鍵是合理的定價(jià)。政府購買公共服務(wù)涉及的項(xiàng)目眾多，不同項(xiàng)目的成本構(gòu)成比較復(fù)雜，需要根據(jù)本地區(qū)的物價(jià)水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等因素進(jìn)行綜合定價(jià)核算，總的定價(jià)原則是不以盈利為目標(biāo)但又要維護(hù)公共服務(wù)供應(yīng)者的利益，以盈虧平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)。一般可采用如下定價(jià)方法：以公共服務(wù)項(xiàng)目的勞務(wù)成本為主要依據(jù)確定購買公共服務(wù)價(jià)格的方法，主要適用于社會(huì)福利性公共服務(wù)項(xiàng)目；購買價(jià)格與平均成本相等的平衡定價(jià)法，主要適用于一些專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目；根據(jù)社會(huì)平均成本加上經(jīng)營者合理收益的微利定價(jià)法，主要適用于同類公共服務(wù)的供應(yīng)主體較多、已存在充分競爭的市場，但專業(yè)性較強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目。

（四）鼓勵(lì)政府購買公共服務(wù)多元競爭

1.貫徹透明、公開、擇優(yōu)的原則，努力營造公平競爭的環(huán)境。堅(jiān)持通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買服務(wù)的社會(huì)力量，確保具備條件的社會(huì)力量都能平等參與競爭；公開招標(biāo)是競爭擇優(yōu)的主要方式，使用競標(biāo)方式可以使最合適的生產(chǎn)者競標(biāo)成功，政府在競爭性招標(biāo)前，應(yīng)對項(xiàng)目的目標(biāo)、要求、期限、效果等要素進(jìn)行明確界定，并進(jìn)行廣泛宣傳，讓所有具有資質(zhì)的社會(huì)力量都有機(jī)會(huì)參與競標(biāo)；對投標(biāo)者的資質(zhì)和實(shí)力要作認(rèn)真詳細(xì)的綜合考察；競標(biāo)結(jié)果要經(jīng)過各方專家綜合評(píng)估產(chǎn)生。要改進(jìn)市場準(zhǔn)入制度，放開市場準(zhǔn)入條件，例如，在公共事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)盡快取消非國有企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙，真正為參與競標(biāo)者營造公開透明的競爭環(huán)境。

2.完善競爭擇優(yōu)的程序與流程，擴(kuò)大競爭性招投標(biāo)的范圍。要科學(xué)制定政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄及其說明，明確政府購買服務(wù)的種類、范圍、性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)；要規(guī)范購買流程，包括招投標(biāo)、尋價(jià)、委托等不同方式的操作流程。政府購買公共服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》的要求，通過公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，采購中心要按照政府采購法中適用的方法進(jìn)行采購，即通過公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)等適宜方式來選擇公共服務(wù)的生產(chǎn)者，生產(chǎn)者按照招標(biāo)合同中的相關(guān)條款來提供公共服務(wù)。要增強(qiáng)購買過程的獨(dú)立性和競爭性，在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，要將評(píng)標(biāo)交給獨(dú)立的專家組，對社會(huì)機(jī)構(gòu)的標(biāo)書進(jìn)行匿名處理和匿名評(píng)標(biāo)；通過招投標(biāo)篩選出來的購買服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公示。

3.健全預(yù)算管理制度和政府采購制度。各級(jí)財(cái)政應(yīng)將政府購買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算中新增“購買公共服務(wù)”科目，及時(shí)轉(zhuǎn)入財(cái)政固定項(xiàng)目列支，并按照一定比例逐年增長。也可從民政部門留用的彩票公益金中安排資金，用于購買社會(huì)組織公共服務(wù)。完善政府購買公共服務(wù)的財(cái)務(wù)管理辦法。完善政府采購公共服務(wù)的制度，制定將購買公共服務(wù)納入政府采購的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法。

（五）加快培育和發(fā)展社會(huì)組織

1.以戰(zhàn)略思維謀劃社會(huì)組織發(fā)展。要把政府購買公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)組織結(jié)合起來。目前，我國社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r與政府購買公共服務(wù)的要求相比，無論是數(shù)量還是能力都還處于初始化階段，在許多公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中，政府往往難以找到合適的社會(huì)組織來承接服務(wù)項(xiàng)目，政府的選擇性小，市場競爭性不足。因此，各級(jí)政府要從戰(zhàn)略高度看待社會(huì)組織發(fā)展，將培育社會(huì)組織作為推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)，切實(shí)解決社會(huì)組織發(fā)展緩慢、規(guī)模弱小、功能不強(qiáng)等突出問題。政府對社會(huì)組織的管理要從控制管理向培育服務(wù)轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)組織孵化基地建設(shè)，加快孵培群眾需求多、發(fā)展前景好、服務(wù)潛力大的公益服務(wù)類社會(huì)組織和社區(qū)社會(huì)組織。社會(huì)組織孵化成功出殼后，可以通過向這些組織購買服務(wù)的方式扶持其發(fā)展。

2.優(yōu)化社會(huì)組織的扶持政策。加大政策傾斜力度，政府要通過優(yōu)先注冊、資金扶持、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先采購等政簧培育發(fā)展社會(huì)組織。例如英國、日本的社會(huì)組織依法經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)，獲得公益法人或特定公益法人的地位，就自動(dòng)具有了相應(yīng)的減免稅資格，可以自動(dòng)享受優(yōu)惠的稅收待遇，不需要稅務(wù)部門的審批。建立公益產(chǎn)權(quán)制度，公益產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)是社會(huì)捐贈(zèng)和以稅收優(yōu)惠等形式獲得的公益資產(chǎn)。建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金，通過項(xiàng)目資助或以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)和社區(qū)服務(wù)。

3.提高社會(huì)組織運(yùn)營能力與公共服務(wù)能力。加強(qiáng)社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持培育扶持和監(jiān)督管理并重，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、管理運(yùn)行規(guī)范的社會(huì)組織體系。構(gòu)建社會(huì)組織誠信信息數(shù)據(jù)庫，對社會(huì)公眾認(rèn)可度較高、履約情況良好的社會(huì)組織進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，對履約情況較差的社會(huì)組織進(jìn)行通報(bào)，根據(jù)合同約定進(jìn)行處罰。

4.深化事業(yè)單位改革。把政府購買服務(wù)與深化事業(yè)單位改革結(jié)合起來，制定向公益類事業(yè)單位購買服務(wù)的具體辦法，實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。由事業(yè)單位提供的公共服務(wù)，也要放開讓社會(huì)組織參與競爭。

（六）構(gòu)建政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

政府購買公共服務(wù)并非簡單的“簡政放松”，而是要通過創(chuàng)新公共服務(wù)方式，更好地提供公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。[2]政府在購買公共服務(wù)的過程監(jiān)控和質(zhì)量評(píng)估上還顯得薄弱，缺乏有效的信息技術(shù)和管理技術(shù)的支持，更缺少相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制。所謂政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，是指不同監(jiān)督主體對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、過程和成效進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督的工作機(jī)制總稱。對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督既是政府正確履行職權(quán)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化內(nèi)在價(jià)值的重要保證。針對目前普遍存在的監(jiān)督依據(jù)不統(tǒng)一、監(jiān)督內(nèi)容模糊、監(jiān)督對象缺位、監(jiān)督能力不強(qiáng)等問題，應(yīng)在以下幾個(gè)方面著力構(gòu)建符合治理現(xiàn)代化要求的監(jiān)督機(jī)制。

1.完善多元監(jiān)管體系。一是外部監(jiān)督。健全獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)公眾和媒體的外部監(jiān)督。二是完善政府內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門要加強(qiáng)對政府向社會(huì)力量購買服務(wù)實(shí)施工作的資金監(jiān)管；監(jiān)察、審計(jì)等部門要加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督；民政、工商管理以及行業(yè)主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務(wù)行為納入年檢、評(píng)估、執(zhí)法、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等監(jiān)管體系。三是承接主體自律。承接主體也應(yīng)當(dāng)健全財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并由具有合法資質(zhì)的注冊會(huì)計(jì)師對財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)。

2.完善公共服務(wù)的質(zhì)量控制制度與績效管理制度。實(shí)施政府購買公共服務(wù)的全過程績效管理，重點(diǎn)對購買公共服務(wù)的項(xiàng)目立項(xiàng)、撥款、結(jié)項(xiàng)、評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控。要制定政府購買公共服務(wù)的績效指標(biāo)，構(gòu)建完善的績效評(píng)估體系；項(xiàng)目立項(xiàng)要組織相關(guān)專家根據(jù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)對項(xiàng)目的投入產(chǎn)生比進(jìn)行評(píng)審；撥款要根據(jù)績效目標(biāo)確定預(yù)算；項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)通過績效評(píng)價(jià)結(jié)果來確定結(jié)算金額；績效評(píng)價(jià)要綜合政府、服務(wù)對象和第三方的評(píng)估意見，重點(diǎn)對服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量作出評(píng)估，相關(guān)評(píng)估結(jié)果要向社會(huì)公開。

3.提高政府公共服務(wù)的專業(yè)化水平。一是培養(yǎng)政府購買公共服務(wù)的專門人才。實(shí)施分類培訓(xùn)，對參與政府服務(wù)采購的工作人員、單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員、供應(yīng)商和社會(huì)組織等進(jìn)行專門培訓(xùn)，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化。二是加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)信息化建設(shè)。通過信息化平臺(tái)，將政府購買活動(dòng)中的業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)、工作流程移植到信息管理系統(tǒng)，并按操作權(quán)限對購買過程進(jìn)行全方位、全環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理。

［1］高海虹.政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的合同制治理研究［J］.理論月刊，2014（9）.

［2］魏娜，劉昌乾.政府購買公共服務(wù)的邊界及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究［J］.中國行政管理，2015（1）.