審計與區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制探析

吳玉菡

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 金融學(xué)院，河南 鄭州450045〕

一、引言

近年來區(qū)域性金融風(fēng)險在我國一些地方已經(jīng)初現(xiàn)苗頭，控制區(qū)域風(fēng)險、維持區(qū)域金融穩(wěn)定成為目前我國金融安全工作的重點。區(qū)域金融風(fēng)險作為一種客觀存在，雖然不易被察覺，但是通過實施有效的金融監(jiān)管，還是能夠被識別和防范的。

我國對區(qū)域金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管的部門主要有“一行三會”、財政部門、政府審計部門等。但是由于監(jiān)管的缺位、越位、錯位和不到位，監(jiān)管效果和監(jiān)管質(zhì)量不能滿足區(qū)域金融安全的需要。管理區(qū)域金融風(fēng)險，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定，需要多管齊下、綜合治理。而審計，作為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障，要充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。本文立足區(qū)域金融風(fēng)險的特點，提出強(qiáng)化國家審計在維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定中的的免疫功能，在保證區(qū)域金融穩(wěn)定的前提下，探討審計的協(xié)作機(jī)制，對于化解區(qū)域金融風(fēng)險，保障區(qū)域金融安全，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要的意義。

二、區(qū)域金融風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式

區(qū)域金融風(fēng)險，是一種介于微觀個體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險和宏觀系統(tǒng)性金融風(fēng)險之間的中觀風(fēng)險，不具備由利率、匯率、政治等風(fēng)險所引發(fā)的整體金融風(fēng)險特征，也并不完全等同于以信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險為主要特征的微觀金融風(fēng)險，其具有明顯的區(qū)域性特征。

2007 年8 月1 日，央行首次發(fā)布《中國區(qū)域金融穩(wěn)定報告》，指出區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展中需要關(guān)注的若干潛在風(fēng)險，此后，央行每年定期發(fā)布區(qū)域金融穩(wěn)定報告，這充分證明進(jìn)行區(qū)域金融風(fēng)險管理對維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的重要性。

區(qū)域金融風(fēng)險的高發(fā)領(lǐng)域是地方性銀行、地方性非銀行金融機(jī)構(gòu)和非法社會金融活動。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，經(jīng)濟(jì)增長從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，轉(zhuǎn)軌過程中的一些風(fēng)險和隱患正在逐步顯現(xiàn)。全社會債務(wù)水平不斷上升，商業(yè)銀行不良貸款持續(xù)增長，不僅地方政府性債務(wù)、投資擔(dān)保公司、民間融資等領(lǐng)域的潛在風(fēng)險值得關(guān)注，部分金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)或新型金融業(yè)態(tài)的跨市場風(fēng)險隱患也不容忽視。

近些年新聞媒體不斷曝光區(qū)域金融風(fēng)險事件，它們主要有以下幾種表現(xiàn)形式:

1．小額貸款、投資、擔(dān)保公司等非法吸儲放貸可能引發(fā)的支付風(fēng)險

這是最主要的區(qū)域金融風(fēng)險表現(xiàn)形式，有些地方甚至因此引發(fā)了大規(guī)模的群體事件或極端事件。由于監(jiān)管不到位，部分投資、擔(dān)保公司存在超范圍經(jīng)營和違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象，加上規(guī)模小、運(yùn)作不規(guī)范、內(nèi)部管理不健全、缺少專業(yè)人才等問題，許多投資擔(dān)保公司出現(xiàn)不能如期支付存款本息的情況，為社會穩(wěn)定埋下了安全隱患。

2．地方政府融資平臺債務(wù)沉重可能引發(fā)的還款風(fēng)險

地方政府的融資平臺是由地方政府及其所屬部門、單位，通過財政撥款或?qū)ν恋亍⒐蓹?quán)注入資產(chǎn)來設(shè)立的。2008 年末，中央政府為了應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，出臺了“四萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激投資計劃。各地方政府為了完成投資任務(wù)，通過政府融資平臺大量舉債，形成了規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3．部分行業(yè)下行壓力加大可能引發(fā)的違約風(fēng)險

隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入常態(tài)，整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向了質(zhì)量效率型集約增長。并且，受到世界經(jīng)濟(jì)增長速度放緩以及我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，部分行業(yè)下行壓力不斷加大。鋼鐵、光伏、船舶等產(chǎn)能過剩比較突出的行業(yè)，供給能力超出需求，企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難、不良貸款上升等現(xiàn)象。房地產(chǎn)行業(yè)的潛在金融風(fēng)險也在不斷積聚，我國的房地產(chǎn)市場從土地整理、拍賣、再到房地產(chǎn)開發(fā)銷售，70%以上的資金由銀行提供，目前房地產(chǎn)市場的走勢不明朗，使得這種潛在風(fēng)險日益加大。

4．區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不正當(dāng)競爭可能引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險

金融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)，它的經(jīng)營目標(biāo)是實現(xiàn)利潤最大化。但是由于區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，導(dǎo)致國有四大銀行、股份制銀行和地方銀行之間的競爭十分激烈，許多金融機(jī)構(gòu)把擴(kuò)大規(guī)模作為追求利潤最大化的主要手段?！爸財?shù)量，輕質(zhì)量; 重規(guī)模，輕效益”的經(jīng)營模式，加上內(nèi)部控制機(jī)制的不健全，造成資金在高風(fēng)險領(lǐng)域運(yùn)作，增加了區(qū)域內(nèi)的金融風(fēng)險。

5．金融監(jiān)管不到位可能引發(fā)的金融詐騙風(fēng)險

全國各地都出現(xiàn)不少的金融詐騙活動，“假銀行”“假網(wǎng)銀”帶來的詐騙案件時有發(fā)生。甚至在真銀行，也發(fā)生了金融詐騙活動，如浙江、河南、安徽、湖南等地發(fā)生的存款“失蹤”“不翼而飛”案件。這些金融詐騙案件，不僅使儲戶遭受重大損失，而且也影響到區(qū)域金融的穩(wěn)定。

三、審計作為維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的“免疫系統(tǒng)”的功能體現(xiàn)

2015 年的《政府工作報告》和《國務(wù)院加強(qiáng)審計工作的意見》明確提出，“要加大對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險隱患的審計力度，密切關(guān)注金融方面存在的風(fēng)險隱患”。而審計作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全員，必須肩負(fù)起維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的重任，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”作用，預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險隱患，切實維護(hù)區(qū)域性金融穩(wěn)定，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全。免疫系統(tǒng)的三大功能體現(xiàn)為:

1．預(yù)防功能

審計憑借其威懾作用和涉及經(jīng)濟(jì)社會各方面的優(yōu)勢，起到預(yù)防和預(yù)警經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險隱患的功能，可增強(qiáng)治理系統(tǒng)的“免疫力”。

2．揭示功能

審計通過監(jiān)督、檢查各項治理措施的貫徹執(zhí)行情況，可起到反映真實情況和揭示存在問題的功能，能促進(jìn)治理措施落實到位。

3．抵御功能

通過促進(jìn)制度健全、體制完善和機(jī)制規(guī)范，審計可以起到抑制和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各種“病害”的功能，提高國家治理績效。其中，揭示功能是基礎(chǔ)，抵御功能是重點，預(yù)防功能是目標(biāo)，三大功能側(cè)重點不同，但自成一體，通過感知風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)問題、抵御侵害，可發(fā)揮國家審計的作用，提高國家治理的效果。

四、審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制探析

要想發(fā)揮國家審計的強(qiáng)大免疫功能，需要構(gòu)建一套行之有效的審計協(xié)調(diào)機(jī)制。通過建立審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制，可加強(qiáng)對國家審計計劃、查證、審理、執(zhí)行等方面的監(jiān)管，從而更好地管理區(qū)域金融風(fēng)險，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。

1．建立審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的基本思路

建立審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的基本思路關(guān)系到審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制建立的成敗。審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的思路雖具有較強(qiáng)的主觀性，但也應(yīng)該反映客觀要求，符合客觀規(guī)律。建設(shè)審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)遵循以下思路:

( l) 堅持創(chuàng)新。創(chuàng)新是現(xiàn)代科學(xué)管理的核心，審計管理也必須創(chuàng)新，要與時俱進(jìn)。21 世紀(jì)是以“管理變革和管理新方法”取勝的新世紀(jì)，審計必須要跟上時代發(fā)展的潮流。

(2) 充分利用“上審下”制度，以審促管。通過“上審下”“同級審”，上下共同努力，確保財務(wù)審計任務(wù)的完成; 同時，“上審下”可以促進(jìn)上級審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)審計監(jiān)督，上下級審計機(jī)關(guān)還可以在項目審計中，交流經(jīng)驗、切磋技藝，提高工作水平。

(3) 一手抓計劃，一手抓質(zhì)量。審計計劃是審計工作的重點，只有加強(qiáng)計劃管理，才能充分利用現(xiàn)有的資源，合理確定審計重點; 其次，審計質(zhì)量嚴(yán)重影響審計事業(yè)的發(fā)展，因此，對審計質(zhì)量的控制一定要成為審計管理的核心內(nèi)容。只有把審計計劃與審計質(zhì)量都搞好了，才有可能實現(xiàn)審計管理的最終目標(biāo)。

(4) 注重可操作性。建立審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制，是為了提高審計工作的效率和質(zhì)量，因此，不能只停留在理論層面，必須要有一整套全新的管理思路、管理方法、管理手段和管理模式。也就是說，我們建立的機(jī)制必須適應(yīng)審計機(jī)關(guān)所在地方的社會經(jīng)濟(jì)狀況，必須和審計機(jī)關(guān)自身的實際情況相協(xié)調(diào)，這樣，才能夠真正發(fā)揮審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。

2．構(gòu)建國家審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的框架

審計管理協(xié)調(diào)涉及到審計人員之間、部門之間以及審計部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)。目前在我國，理論基礎(chǔ)扎實并且操作性強(qiáng)的國家審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制框架尚未形成。

(1) 建立審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制，受三方面力量的影響與制約。第一，審計的根本目標(biāo)。審計管理目標(biāo)為審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立提供了明確的方向，同時它也是評價國家審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制是否有效的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。第二，環(huán)境因素。審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制需要適應(yīng)特殊的環(huán)境，同時國家又要為審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立營造良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。第三，輔助手段。審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制是由審計管理內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制與審計管理外部協(xié)調(diào)機(jī)制兩部分組成的。只有把審計管理內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制與外部協(xié)調(diào)機(jī)制充分結(jié)合，才能建成行之有效的審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

(2) 如何構(gòu)建審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制。想要更好地發(fā)揮國家審計強(qiáng)大的免疫功能，我們需要一套行之有效的審計協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，從操作層面看: 多管齊下、組合出擊。國家審計涉及公安、財政、銀行、工商、稅務(wù)、法院、檢察院等部門。建立審計協(xié)作機(jī)制要“多管齊下、組合出擊”，需要加強(qiáng)審計部門與這些監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，只有這樣才能取得良好的協(xié)同效果。具體措施包括:設(shè)立專門的協(xié)作機(jī)構(gòu)、推廣聯(lián)席會議經(jīng)驗等等。第二，從制度層面看:需要進(jìn)一步修訂和完善法律。法律具有強(qiáng)制性，為了保證審計最大程度地發(fā)揮其免疫系統(tǒng)作用，必須建立完善的法律體系。新修訂的《審計法》僅僅賦予了審計機(jī)關(guān)提請相關(guān)部門開展協(xié)作的權(quán)力，并沒有具體細(xì)化如何操作。而在現(xiàn)實當(dāng)中，很多部門往往會敷衍了事，消極對待。所以，在探索審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的同時，必須進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有的法律，細(xì)化機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，使其在實踐中更易操作。

3．保障國家審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行的手段

在國家審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中，各職能部門除了積極協(xié)助以外，還需要給出多方面的保證。本文認(rèn)為需要從三個方面著手:

(1) 文化建設(shè): 由于審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的涉及面廣，推行過程中會受到有關(guān)部門和審計人員的抵制，甚至不配合。為了使新的審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制順利運(yùn)行，我們必須要求國家審計人員統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、顧全大局，這就需要做大量的前期工作，對其進(jìn)行教育、培訓(xùn)。同時，還需要提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，可以通過對審計人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立激勵機(jī)制促進(jìn)國家審計人員自覺學(xué)習(xí)、自我提升。

(2) 技術(shù)建設(shè): 為了更好地協(xié)調(diào)審計機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門間的工作，國家需要大力推進(jìn)審計信息化建設(shè)，建立審計機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的局域網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)審計信息和資料的網(wǎng)上傳送，對現(xiàn)有審計資源進(jìn)行整合，合理配置，實現(xiàn)資源共享。

(3) 制度建設(shè):想要高效地進(jìn)行審計管理協(xié)調(diào)，必須重視制度建設(shè)。這些制度主要包括審計項目計劃管理、審計查證制度、審計復(fù)核與審理制度、審計人員的管理制度、審計質(zhì)量考核制度等等。此外，還需要建立責(zé)任追究制度、檔案管理制度、項目進(jìn)度控制制度、審計人員績效考核和獎懲制度等。只有這樣，才能為審計管理協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行提供有力的保障。

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