善用市場之手 助力節(jié)水壓采——河北省水價形成機制創(chuàng)新之路

齊 婕

2014年，河北省正式啟動地下水超采綜合治理，汪洋副總理在河北考察時強調(diào)∶地下水超采治理試點要高度重視體制機制創(chuàng)新。今年6月，河北省政府發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新水價形成機制利用價格杠桿節(jié)約用水的意見》，提出了涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市生活4大領(lǐng)域的11項措施，以此為代表，一系列關(guān)于水價改革的省級意見、政策相繼出臺。河北以全面治理地下水超采為契機，在水價改革上再次邁出具有突破性的一步，用好市場之手，促進節(jié)約用水，助力壓采之役。

發(fā)揮市場機制，善用價格杠桿

河北省多年平均水資源總量為205億m3，現(xiàn)狀人均水資源量為307m3，畝均水資源量 211m3，均為全國平均值的1/7，是全國最缺水的省份之一。

尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場作用，是調(diào)動用水者惜水、節(jié)水積極性和主動性的根本途徑。發(fā)揮市場機制作用要善用價格杠桿來調(diào)節(jié)供求。多年來，河北始終把創(chuàng)新水價形成機制作為促進工程開發(fā)利用、合理配置水資源的重要抓手。

河北省水價改革最早在水利工程供水價格領(lǐng)域展開，經(jīng)歷了政策性有償供水、水價改革起步、水價改革發(fā)展3個階段。

據(jù)了解，早在1983年，河北省就在全國首個發(fā)布《水利工程水費征收使用和管理辦法（試行）》，全省水價改革工作開始起步。雖然當(dāng)時全省水利工程供水水費收入非常有限，但從此結(jié)束了喝“大鍋水”的歷史，開始進入政策性有償供水階段。

1990年，河北省依據(jù)國務(wù)院《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》、《中華人民共和國水法》，在重新測算全省水利工程供水成本的基礎(chǔ)上，以1983《辦法（試行）》為基礎(chǔ)，修訂而成《河北省水利工程水費計收管理規(guī)定》，并發(fā)布實行。全省水價改革正式起步。該《規(guī)定》在水費調(diào)整方面更具靈活性，為推進水價改革奠定了基礎(chǔ)。一是農(nóng)業(yè)水費可以以實物計價、貨幣結(jié)算，計收實物，使水費隨糧食價格的提高而提高;二是新建擴建的水利工程和水利工程新增加的供水項目的水價標(biāo)準(zhǔn)，由水利工程管理單位，按供水成本核定，報水行政主管部門商物價部門核準(zhǔn)后執(zhí)行。據(jù)此，1993年，洋河水庫向秦皇島市供水后，水費標(biāo)準(zhǔn)核定為0.3元/m3；1994年對農(nóng)業(yè)水價進行了調(diào)整，較1985年翻了一番。

1997年，在對各類供水工程進行成本核算的基礎(chǔ)上，河北省發(fā)布實行了《河北省水利工程供水價格管理辦法》，并出臺《實施細(xì)則》，為進一步推進水價改革奠定了基礎(chǔ)，也有力地推動了全省節(jié)水事業(yè)的發(fā)展。此次出臺的《管理辦法》建立了以供水成本為基礎(chǔ)，以促進節(jié)水為目標(biāo)，符合市場經(jīng)濟規(guī)律的水價形成機制和靈活的調(diào)整機制，在全國首開先河，是水價改革的進一步深化發(fā)展。同年和次年，全省水利工程供水價格兩次上調(diào)。

1999年，河北省對水利供水工程供水價格進行了單獨調(diào)整；2001年，省物價局和省水利廳聯(lián)合制定下發(fā)《全省水利工程供水價格調(diào)整方案》，并對工業(yè)和城市供水價格進行了調(diào)整；2004年，省水利廳完成《河北省水利工程供水價格管理辦法實施細(xì)則》的修訂，同時開發(fā)了《河北省水利工程供水價格決策系統(tǒng)》；2005年，河北省出臺《關(guān)于深化水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的實施意見》，制定了《水價改革“十一五”規(guī)劃》，并完成邯鄲、邢臺、石家莊、保定和秦皇島5個市水利工程供水的調(diào)價方案。

供水經(jīng)濟收益的顯著增加，推進了水利工程保值增值，推動水利工程經(jīng)營管理逐步向良性運行邁進；同時，以水價形成機制變革為引領(lǐng)的制度創(chuàng)新有力地促進了全省節(jié)水型社會建設(shè)。目前，河北省萬元工業(yè)增加值用水量已由1996年的110m3降低到24m3，名列全國第四；工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到82%，高于全國平均水平約15個百分點。農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)0.662，在海河流域僅次于北京和天津兩市，高于海河流域平均水平。

農(nóng)業(yè)水價改革的不懈探索

記者在衡水市桃城區(qū)河沿鎮(zhèn)鹽堤口村見到的一份水價改革方案顯示:深層水每立方米由0.4元提高到0.55元，淺層水每立方米由0.3元提高到0.35元，地表水0.14元/m3，價格不變。深井水每立方米政府補貼0.05元。政府補貼0.05元/m3、深井水提取0.15元/m3、淺井水提取0.05元/m3全部作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，于次年8月15日按公示的承包地面積平均發(fā)放。這是桃城區(qū)在實踐中探索形成的“一提一補”水價機制。

該機制于2006年8月在桃城區(qū)河沿鎮(zhèn)鹽堤口村正式施行，之后在包括6個純井灌村在內(nèi)的共9個試點村進行了推廣。

數(shù)據(jù)顯示，以2005年為基準(zhǔn)年，試點實施前后的2006年、2007年、2008年3年，節(jié)水率分別為16.46%、19.04%和21.05%。

2010年，“一提一補”制度在桃城區(qū)麻森鄉(xiāng)肖家村生活用水中得到應(yīng)用，村內(nèi)自來水價格由現(xiàn)狀2元/m3，提高到6元/m3，提高的4元作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，每半年按公示人數(shù)發(fā)放節(jié)水補貼，補貼額度為每人每月5元錢。實踐證明，同樣有效。

桃城區(qū)水務(wù)局副局長常寶軍說：“我們這個制度是經(jīng)得起實踐檢驗的，這個制度最大的特點，也正是在實踐中形成了變化的水價，用水量多，水價高；用水量少，水價低；用好水，水價高；用劣水，水價低?！?/p>

中國工程院院士、中國水科院水資源所所長王浩說，“一提一補”這個制度核心是提高農(nóng)業(yè)用水價格，然后按方收費、按畝返還，農(nóng)民畝均用水越少收到的實惠越多。

農(nóng)業(yè)水價與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高密切相關(guān)，和農(nóng)民及相關(guān)水管單位的利益糾纏在一起，非常復(fù)雜。知難而退，還是迎難而上？河北選擇了后者。特別是自2004年全省節(jié)水型社會建設(shè)啟動以來，全省農(nóng)業(yè)水價綜合改革不懈探索，逐步深化，日益完善，形成了“一提一補”、“定額管理、超額加價”、“總量控制、水權(quán)交易”和灌區(qū)終端水價等多種可推、有效、科學(xué)的模式。

在成安縣長巷鄉(xiāng)萬畝高產(chǎn)示范方，我們看到這里的每眼機井都配有一臺節(jié)水灌溉智能控制柜，即智能井房；縣水利局農(nóng)田灌溉監(jiān)測管理系統(tǒng)則可實時查詢“村名、機井編號、總用水量、總用電量、灌溉面積、年允許取水量、年超采預(yù)警量、作物明細(xì)”等數(shù)據(jù)。

據(jù)成安縣水務(wù)部門人員介紹，定額管理、超額加價的關(guān)鍵在“計量”，其總體思路是“總量控制、定額管理、協(xié)會運行、分水到井、一井一卡、超額征收”。

據(jù)了解，成安縣“定額管理、超額加價”模式分三步運作：第一步，依據(jù)《河北省用水定額》、成安縣可利用水資源量，結(jié)合農(nóng)業(yè)灌溉用水量現(xiàn)狀確定年度用水定額，將用水量按照耕地面積分配到村，村用水戶協(xié)會按照機井控制面積分配用水量。第二步，為每眼機井安裝智能井房，智能井房內(nèi)安裝的計量設(shè)施對用水量進行計量，計量數(shù)據(jù)通過智能灌溉管理系統(tǒng)傳輸?shù)娇h水利局監(jiān)控中心。第三步，以機井為單元，將年度用水定額輸入磁卡，劃卡取水，指標(biāo)水量用完，須續(xù)費后方可繼續(xù)取水，而超出定額部分的水量按照《成安縣政府關(guān)于征收農(nóng)業(yè)灌溉用水超限額水資源費》的規(guī)定，每立方米加征水資源費0.1元。

張家口市張北縣結(jié)合該縣蔬菜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和膜下滴灌技術(shù)的大面積應(yīng)用，探索形成了“總量控制、水權(quán)交易”的模式。

“劉榮24畝地，用水定額2880m3。劉志運14畝地，用水定額1680m3……”在饅頭營鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，記者見到了豆腐窯村的用水定額分配表。

習(xí)慣了大水漫灌、隨意用水的農(nóng)民能接受定額管理嗎？

站長王宇亮向記者介紹了膜下滴灌預(yù)報系統(tǒng)測控采集終端?！斑@是張北縣高效節(jié)水農(nóng)業(yè)信息化管理系統(tǒng)的一部分”，說著他輕點鼠標(biāo)，全鄉(xiāng)各村土壤的溫度濕度、不同灌溉機井的控制面積、每眼井的用水量用電量都一覽無余。

“我們不僅實施了用水的智能化、信息化管理，對每個農(nóng)戶的用水量了如指掌，還實行了階梯計價，用價格杠桿約束農(nóng)民的行為，節(jié)獎超罰。”王宇亮說。

縣里規(guī)定了不同灌溉方式每年的用水量，除膜下滴灌外，其他灌溉方式每年必須減少用水20m3。定額用水范圍內(nèi)，不收水費，只交電費，超出定額用水加收階梯水費。在引導(dǎo)農(nóng)民“要我節(jié)水”為“我要節(jié)水”的轉(zhuǎn)變中，制度的力量得以體現(xiàn)。

終端水價則是河北省石津灌區(qū)在實踐中探索形成的一種適用于地表水灌區(qū)的水價機制，即在完善末級渠系工程和強化用水戶協(xié)會能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，斗（農(nóng)）口計量、計時到戶、按時收費的終端水價制度。執(zhí)行終端水價制度以來，省石津灌區(qū)連年收費率100%。

衡水市深縣位橋鎮(zhèn)太古莊鄉(xiāng)灌溉用水來自石津灌區(qū)四干渠二分干，目前共26個用水組。焦村用水組成員魏金川告訴記者，用水組一共3人，負(fù)責(zé)安排澆地順序，組織清淤、護渠和征收水費。

灌區(qū)管理局建管處副處長駱連強告訴記者，工程條件的改善提高了用水計量準(zhǔn)確率，為實現(xiàn)“斗（農(nóng)）口計量”奠定了基礎(chǔ)。“斗（農(nóng)）口計量、計時到戶、按時收費”就是以斗渠或農(nóng)渠劃分用水線，由斗長組織聯(lián)戶用水并管護工程，在用水戶和灌區(qū)共同監(jiān)督下，供用水雙方測水并簽字，用水結(jié)束后，根據(jù)實際用水量和已核定的取水口水價核定水費，多退少補。

水價機制創(chuàng)新整合再突破

2014年，河北省地下水超采綜合治理工作正式啟動，汪洋副總理在河北考察時強調(diào)，地下水超采治理試點要高度重視體制機制創(chuàng)新。要積極推進水價改革，使水價反映水資源稀缺程度。要充分利用市場機制，調(diào)動社會力量參與地下水超采治理，促進各行各業(yè)節(jié)約用水，建設(shè)節(jié)水型社會。

理想的制度設(shè)計要考慮實現(xiàn)的條件，條件具備時可以往前推進改革；條件不具備時需要努力創(chuàng)造條件，逐步推進。河北省多年來在水利工程供水價格和農(nóng)業(yè)水價領(lǐng)域開展的探索與實踐，為全面深入推進水價機制體制創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ)；而現(xiàn)在，地下水超采綜合治理工作的啟動則為水價機制創(chuàng)新和全面深入推進提供了契機。

《河北省地下水超采綜合治理試點方案》中就體制創(chuàng)新提出，“建立以農(nóng)業(yè)水價改革為重點的調(diào)節(jié)機制”，包括：推廣“一提一補”等農(nóng)業(yè)節(jié)水機制，實行農(nóng)業(yè)終端水價制度，推行工業(yè)差別水價制度，建立城鎮(zhèn)居民階梯水價制度。

此后，以《關(guān)于創(chuàng)新水價形成機制利用價格杠桿促進節(jié)約用水的意見》為代表的一系列省級政策意見出臺，省級層面政策體系初具雛形。

《關(guān)于創(chuàng)新水價形成機制利用價格杠桿促進節(jié)約用水的意見》提出，河北將采取11項措施，加快建立符合市場導(dǎo)向、有利節(jié)約用水、提高用水效率的水價形成機制和取用水監(jiān)管體系。2017年河北省用水總量控制在219億m3左右，地下水壓采量39億m3，地下水超采得到有效遏制，非常規(guī)水回用率達(dá)到30%左右，工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到90%左右。

這11項措施涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市生活四大領(lǐng)域，包括：逐步提高水利工程供水價格，積極推行節(jié)獎超罰的農(nóng)業(yè)水價模式，實行城市居民用水階梯水價制度，工商企業(yè)、服務(wù)業(yè)等用水實行超額累進加價制度，加大工業(yè)用水差別水價的實施力度，提高水資源費標(biāo)準(zhǔn)和收繳率，制定鼓勵使用非常規(guī)水價格政策，嚴(yán)格落實污水處理收費政策，下放水價管理權(quán)限，科學(xué)制定南水北調(diào)工程供水價格，適時提高城市供水價格。

2014年6月，省發(fā)改委、省住建廳聯(lián)合印發(fā)《河北省加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯水價制度的實施意見》，全省設(shè)市城市在2015年3月底前全面實行階梯水價制度。階梯設(shè)置分三級，一、二、三階梯水價級差按1∶1.5∶3 的比例安排。

2014年8月，省水利廳、省財政廳、省農(nóng)業(yè)廳、省物價局4廳局聯(lián)合印發(fā)《河北省地下水超采綜合治理試點區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見》，提出要“加強基礎(chǔ)管理工作，理順?biāo)畠r形成機制”，重點推廣衡水市桃城區(qū)、邯鄲市成安縣和張家口市張北縣的水價模式，在地表水自流灌區(qū)借鑒石津灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端水價模式。

據(jù)悉，目前，河北省部分縣（市）已經(jīng)開展水量分配，建立市場化的灌溉服務(wù)隊伍。2014年9月，所有水利工程項目方案基本完成終審，進入招標(biāo)施工階段后，水量分配和水價改革將全面展開。