關(guān)于查處一起河道管理范圍內(nèi)違法建筑案的思考

□楊艷紅 □張偉山

（1安陽市彰武南海水庫工程管理局；2安陽市水政監(jiān)察支隊）

0 引言

《中華人民共和國水法》于1988年頒布實施，迄今已27年之久，有關(guān)水利方面的法律也已系統(tǒng)化、制度化，但在實際的水利行政執(zhí)法過程中仍然是阻力重重、困難重重。2014年湯陰縣韓莊鄉(xiāng)發(fā)生一起占用河道違法建筑的案件，水利主管單位在查處該案過程中，投入大量人力物力，費盡周折，最終該案上訴至法院。這一案件目前尚未得到法院的最終判決結(jié)果，但違法者的行為，終將受到法律的嚴懲。因為水利相關(guān)部門工作上的不足，給了違法者可乘之機，導致案件處理環(huán)節(jié)增多、成本提高。筆者參與了該案的調(diào)查處理全過程，感受頗深，以期通過該案例的分析思考，總結(jié)經(jīng)驗教訓。

1 案情回顧

1.1 案情介紹

2014年3 月初湯陰縣水利局接到舉報，湯陰縣韓莊鄉(xiāng)韓村村民劉某未經(jīng)水利行政主管部門批準，擅自在湯河河道管理范圍內(nèi)興建一座兩層樓房。湯陰縣水利局在核實情況后，依照法律程序，下達了《責令改正決定書》，作出了限期拆除違法建筑、并處罰款1萬元的行政處罰。當事人對處罰決定不服，于10月12日向湯陰縣人民法院提起訴訟，11月8日湯陰縣法院開庭審理了此案，目前尚未做出判決。

該違法建筑于2010年3月初動工，位于韓莊鐵路橋西湯河左岸河道管理范圍內(nèi)，建有十間兩層樓房，占地522㎡，其中房屋占地278㎡，房屋共投資30多萬元。據(jù)當事人稱，他建的房屋是在承包地內(nèi)，原先與村委會簽定有土地承包合同，但未經(jīng)任何部門審批。2014年7月20日，當事人劉某接到湯陰縣水利局對其下達的《責令改正決定書》，不僅逾期未拆除違法建筑，反而對房子進行了裝修。

當事人不服處罰決定，向法院提起訴訟的理由：一是被行政處罰的主體責任人錯誤。因為與村委會簽訂承包合同的是當事人的父親劉某某，房子的主人自然是父親劉某某，而不是兒子劉某；二是土地的發(fā)包方是韓莊村村委會，如果所承包的土地處于河道管理范圍內(nèi)，受處罰的應(yīng)該是韓莊村村委會，而不是承包人；三是《處罰決定書》所列舉的主要證據(jù)不足。當事人根據(jù)《河南省〈河道管理條例〉實施辦法》第二十條之規(guī)定“河道的管理范圍須由水務(wù)部門按規(guī)定提出意見，并報經(jīng)人民政府批準后對管理范圍立標定界，實施管理”，認為湯陰縣水利局未按法律規(guī)定的程序劃定河道管理范圍，也未立標定界，無理由認定房屋位于河道管理范圍之內(nèi)。另外《處罰決定書》依據(jù)的《湯河干流治理工程可行性研究報告》屬于“初步成果”，未經(jīng)人民政府批準，以此認定所建房屬于河道管理范圍以內(nèi)沒有法律依據(jù)，故要求法院撤銷湯陰縣水利局做出的《行政處罰決定》。

1.2 案情焦點探討

這起案件雖然還沒有做出判決，但經(jīng)過前一階段的調(diào)查處理和庭審辯論，從中得到一些啟發(fā)，與大家共同探討。

該案有四個爭議的焦點：一是當事人認為被行政處罰的主體責任人錯誤，不應(yīng)當是劉某。調(diào)查筆錄中對劉某的建房情況做了較詳細的詢問和筆錄，當事人劉某均以房屋主人的身份接受詢問、簽收有關(guān)法律文書、遞交申請，以證明自己建房的合法性，從未提及房屋主人是其父親劉某某。劉某本人及鄉(xiāng)政府有關(guān)人員也表明，其建房沒有任何手續(xù)，沒有絲毫證據(jù)能證明房屋的主人就是其父劉某某。故此，應(yīng)當認定劉某即為房屋主人，是被行政處罰的主體責任人。二是當事人認為應(yīng)該處罰村委會，而不是承包人。調(diào)查人員認為，村委會無權(quán)發(fā)包河道管理范圍以內(nèi)的灘地，所簽訂的土地承包合同不具有法律效力，屬無效合同。受處罰的應(yīng)該是違法當事人，而不是村委會。三是《處罰決定書》依據(jù)的《湯河干流治理工程可行性研究報告》屬于“初步成果”，未經(jīng)人民政府批準，以此認定所建房屋位于河道管理范圍內(nèi)沒有依據(jù)。執(zhí)法依據(jù)的《湯河干流治理工程可行性研究報告》編制單位為河南省豫北水利勘測設(shè)計院，屬于國家甲級資質(zhì)設(shè)計單位，其設(shè)計的成果即為設(shè)計認定，并不是說初步成果就是草稿，不能作為科學依據(jù)使用。四是當事人認為沒有立標定界的河道，水利局就無權(quán)管理。湯陰縣河道管理范圍尚未立標定界有多種原因，沒有立標定界并不等于說涉及河道管理范圍內(nèi)的水事違法案件就不能依法處理。只要違法事實清楚、證據(jù)確鑿，一切水事違法行為都應(yīng)受到法律的制裁。

2 案例經(jīng)驗教訓

2.1 河道立標定界工作是一項基礎(chǔ)工作，應(yīng)該盡早落實

湯陰縣韓莊鄉(xiāng)韓莊村劉某，之所以不服湯陰縣水利局的《行政處罰決定書》，其中一個重要原因就是因為湯河干河管理沒有立標定界。河道管理不及時立標定界，會使得河流沿岸的群眾誤以為土地歸屬于當?shù)匦姓逅?，所違法占據(jù)的土地只要經(jīng)過所在村委會的同意即可使用。這一點所在村的大多村干部也這么認為，因為沒有明確的標志和界限。

關(guān)于河道管理需要立標定界，也是有相關(guān)的規(guī)定。河南省1992年8月15日發(fā)布的《河南省〈河道管理條例〉實施辦法》中明確規(guī)定了河道的管理范圍須立標定界，實施管理。

河道管理立標定界，第一可以起到警示作用，使得違法者清楚自己的行為與后果。第二，可以使河道沿岸的相關(guān)政府和機構(gòu)配合水利單位執(zhí)法。第三，為處罰違法者提供更直接有力的依據(jù)。

2.2 河道巡查制度不能一紙空文，應(yīng)該常抓不懈堅持下去

河道巡查制度，是河道管理的一個重要管理方法，是一項基礎(chǔ)管理工作。在地方，水利主管單位限于人力、物力等各方面原因，部分河段的巡查工作僅僅停留在制度層面上，而未能夠完全落到實處。

河道巡查可以使水利主管單位及時發(fā)現(xiàn)問題、及時處理問題，可以為違法者減少改正的損失，同時也可以使水利行政執(zhí)法工作減少阻力。本案例的劉某在2010年即開始施工違法建筑，而湯陰縣水利局直至2014年3月才因舉報獲知劉某的違法信息。四年內(nèi)，劉某從未接到任何部門的警示和勸阻，自認為是合法行為，故此加大對違法建筑的投入力度，最終違法建筑的投資超過了30萬，如果拆除將給劉某造成巨大的經(jīng)濟損失。因此，劉某在拆除違法建筑問題上抵觸情緒十分強烈，動用一切方法手段抗拒水利行政執(zhí)法。如果，湯陰水利局通過巡查制度及時獲悉了劉某的違法行為，可以在其施工初期發(fā)出行政處罰決定書，這樣不僅可以給當事人減少損失，同時也可以減輕水利行政執(zhí)法的阻力。

通過湯陰縣韓莊鄉(xiāng)劉某的這一案例，基層的水利行政執(zhí)法工作人員應(yīng)該意識到河道巡查制度是河道管理的基礎(chǔ)工作，應(yīng)該常抓不懈落到實處，不能停留在一紙空文上。

2.3 水利行政執(zhí)法的普法宣傳工作，應(yīng)該常抓不懈落實到實處

我國自1988年頒布實施《中華人民共和國水法》至今已經(jīng)有27個年頭了，有關(guān)于水的相關(guān)法律法規(guī)也已經(jīng)制度化和系統(tǒng)化。然而，老百姓對于水的相關(guān)法律意識卻是十分淡薄，甚至是無知。對于水相關(guān)法律的不了解，不僅僅是生活在河道沿岸的農(nóng)民，即便是大學畢業(yè)生也有相當多的人根本不了解水方面的法律法規(guī)。

本案例中當事人劉某及所在村的百姓大多都認為，在河道中蓋房子不過就是危險了一些，只要把房子地基墊高一點就行了，有關(guān)部門來檢查只不過是罰點兒款的問題，沒有多大的事，根本夠不上違法。因為群眾對于水相關(guān)法律知識的無知，導致水利行政執(zhí)法困難，同時大大提高了水利行政執(zhí)法的成本。如果廣大人民群眾有水利相關(guān)法律法規(guī)的意識，很多工作在溝通中就可以得到解決，無需上訴至法院，也無需強制執(zhí)行，更不會導致與群眾關(guān)系的對立。

本案例讓筆者深刻感受到，普及宣傳與水利相關(guān)的法律法規(guī)，至關(guān)重要。水利普法工作的落實，可以大大降低水利行政執(zhí)法的難度，也可以大大降低執(zhí)法成本。水利普法宣傳工作應(yīng)該得到重視，應(yīng)該成為水利管理的一項常規(guī)基礎(chǔ)工作，常抓不懈落到實處。

3 河道管理工作的建議

3.1 盡早立標定界

轄區(qū)內(nèi)所有河道均應(yīng)盡早設(shè)立標識，確定界樁。河道管理立標定界工作具體步驟：第一，勘察測定河道管理的具體范圍；第二，繪制河道管理詳細圖；第三，向相關(guān)單位報請備案；第四，制作安裝統(tǒng)一界樁、警示牌、警示碑；第五，向沿岸群眾宣傳河道管理范圍。

立標定界應(yīng)該注意的具體問題：①河道管理范圍的確定，應(yīng)該明確精確，不能含糊其辭，模棱兩可。②警示牌、警示碑的內(nèi)容應(yīng)該精準易讀。③立標定界以后的宣傳工作往往會被忽略，實際上這一工作至關(guān)重要。如果宣傳工作不到位，前邊幾個步驟的工作效果也將大打折扣。

3.2 定期檢查標識

河道管理立標定界，只是河道管理的最基礎(chǔ)工作，對標識的定期檢查維修也同樣不可或缺，至關(guān)重要。標識一旦設(shè)立往往要使用上幾十年，風吹日曬、人為損壞等各種原因，致使標識無法使用甚至消失。河道主管單位必須定期檢查標識，并及時修補損壞的標識。如不及時修補損壞的標識，就會形成“破窗效應(yīng)”，就會使河道沿岸群眾在意識認為“標識已經(jīng)過期失效了”。因此，檢查和修補標識比設(shè)立標識更重要。應(yīng)該定期檢查標識，形成一種管理制度和年度工作任務(wù)。

3.3 落實河道巡查報告制度

在河道管理工作中，河道巡查制度早已有之，但是問題的關(guān)鍵是很多地方并未落到實處，有的河道長時間未進行巡查。筆者認為河道巡查應(yīng)該落實到人，形成一種報告制度。具體的建議：河道巡查月度報告（人力不足可以雙月或三月一報告）；河道巡查報告?zhèn)€人負責制；巡查結(jié)果十年期保留；巡查責任倒追。例如，本案例中2014年3月得到劉某違法建筑的舉報，而違法建筑施工起于2010年，2010年至2014年3月期間提交的河道巡查報告中，如未上報該違法事件，報告人均負有失察責任。

3.4 加強水法宣傳工作

實際上，水利相關(guān)的法律宣傳工作從未間斷過，從未被輕視過。但是收效甚微。究其原因是眉毛胡子一把抓，沒有針對性。水利相關(guān)法律的宣傳應(yīng)該將重點放在“宣傳的對象上，宣傳的內(nèi)容上，宣傳的方式上”，有的放矢的宣傳。

通過有的放矢地宣傳，以期達到發(fā)動群眾、發(fā)動干部的目的，使更多的群眾積極主動地參與到河道的保護工作中來。