有關(guān)特殊商品流通規(guī)制的梳理與研究

劉 茵

（北京物資學(xué)院 勞動科學(xué)與法律學(xué)院，北京 101149）

1 引言

特殊商品的流通安全（包括質(zhì)量和數(shù)量的安全）意義重大，既關(guān)系到整個國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會的和諧穩(wěn)定，又關(guān)系到人民的正常生活、人身及財產(chǎn)安全。因此它們的流通規(guī)制應(yīng)有別于一般商品。為此本文將通過對特殊商品的流通規(guī)制進(jìn)行梳理研究，以掌握其流通規(guī)制的特殊性以及存在的問題，并為完善特殊商品的流通規(guī)制提出可行建議。

2 特殊商品的范疇

在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中直接明確為特殊商品的主要有糧食、邊銷茶、原油和成品油、藥品、食鹽、煙草制品、食物、酒類產(chǎn)品、乳品（特別是嬰幼兒奶粉）、生豬、黃金、文物、轉(zhuǎn)基因生物、煙花爆竹等商品。由此可以看出，在我國凡是具有戰(zhàn)略意義并關(guān)系國計民生的商品，或者政治性和政策性都很強(qiáng)的商品，或者與國家財政收入密切相關(guān)且消費(fèi)群體廣泛、有消費(fèi)習(xí)慣并與消費(fèi)者的生命健康存在利害關(guān)系的商品，或者與公眾身體健康和生命安全密切相關(guān)的商品，或者是人民正常生活必需品，或者與保障公共安全密切相關(guān)的商品都被視為特殊商品。

3 特殊商品流通規(guī)制的梳理

我國對特殊商品的流通規(guī)制不但數(shù)量很多，而且表現(xiàn)形式也多樣化，既有法律也有行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等，涵蓋了我國成文法的全部表現(xiàn)形式。

雖然特殊商品流通規(guī)制的數(shù)量和內(nèi)容很多，但通過對其流通規(guī)制的梳理，筆者總結(jié)出我國對特殊商品的流通采取了嚴(yán)格的管控措施，主要包括：

（1）主體準(zhǔn)入。經(jīng)營特殊商品的主體準(zhǔn)入基本都實行許可制度，必須獲得相應(yīng)的許可證方可經(jīng)營，如批發(fā)許可證、零售許可證、倉儲許可證、運(yùn)輸許可證。個別特殊商品經(jīng)營主體的準(zhǔn)入采用備案或許可兩種制度，如酒類產(chǎn)品的經(jīng)營者。個別特殊商品的經(jīng)營者只能由指定的單位經(jīng)營，如各地區(qū)新建的加油站，統(tǒng)一由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)全資或控股建設(shè)；鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營，制鹽企業(yè)生產(chǎn)的鹽產(chǎn)品由產(chǎn)區(qū)鹽業(yè)公司統(tǒng)一收購，不得擅自銷售。食鹽的零售業(yè)務(wù)，由商業(yè)行政主管部門指定的商業(yè)企業(yè)、糧食企業(yè)和供銷合作社零售單位負(fù)責(zé)。需要委托個體工商戶、代購代銷店代銷食鹽的，由縣級商業(yè)（含糧食、供銷）行政主管部門批準(zhǔn)。生鮮乳收購站應(yīng)當(dāng)由取得工商登記的乳制品生產(chǎn)企業(yè)、奶畜養(yǎng)殖場、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社開辦，并具備相應(yīng)條件，取得所在地縣級人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的生鮮乳收購許可證，等等。

（2）特殊商品入市。部分特殊商品進(jìn)入市場必須在包裝上標(biāo)明法定內(nèi)容，如香煙必須有注冊商標(biāo)，否則不得銷售；文物商店銷售的文物，在銷售前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，對允許銷售的文物省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門應(yīng)當(dāng)作出標(biāo)識，拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，并報國務(wù)院文物行政部門備案；國家對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實行標(biāo)識制度，實施標(biāo)識管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定、調(diào)整并公布，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識應(yīng)當(dāng)載明產(chǎn)品中含有轉(zhuǎn)基因成份的主要原料名稱；有特殊銷售范圍要求的，還應(yīng)當(dāng)載明銷售范圍，并在指定范圍內(nèi)銷售。

（3）經(jīng)營價格。部分特殊商品實行政府定價和指導(dǎo)價制度，如汽、柴油價格實行政府定價和政府指導(dǎo)價，成品油一律實行國家定價，汽、柴油零售實行最高零售價格，汽、柴油批發(fā)實行最高批發(fā)價格。食鹽的價格必須執(zhí)行國家和省物價部門的規(guī)定，任何單位和個人不得擅自調(diào)整。

（4）穩(wěn)定市場供求關(guān)系。采取的措施主要是建立儲備制度和風(fēng)險基金制度，這是對特殊商品進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要的經(jīng)濟(jì)手段，有利于調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系，穩(wěn)定特殊商品的市場。

（5）經(jīng)營渠道。部分特殊商品實行定點(diǎn)定向銷售制度或稱為專賣制度，如邊銷茶，定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)批發(fā)的邊銷茶一律從定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)購進(jìn)；定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)只能向定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)供貨，如成品油由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)集中批發(fā)；藥品經(jīng)營企業(yè)必須從具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營資格的企業(yè)購進(jìn)藥品；未經(jīng)省鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得向省外購銷食鹽、其他用鹽；國家對金銀實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)購統(tǒng)配的政策，金銀的收購統(tǒng)一由中國人民銀行辦理，除經(jīng)中國人民銀行許可、委托的以外，任何單位和個人不得收購金銀，個人出售金銀，必須賣給中國人民銀行；國家禁止出境的文物，不得轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押給外國人，文物商店不得從事文物拍賣經(jīng)營活動，不得設(shè)立經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)不得從事文物購銷經(jīng)營活動，不得設(shè)立文物商店。

（6）經(jīng)營行為規(guī)范。部分特殊商品制定了經(jīng)營治理管理規(guī)范，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行認(rèn)證。如藥品經(jīng)營企業(yè)必須按照國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門制定的《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》經(jīng)營藥品，藥品監(jiān)督管理部門按照規(guī)定對藥品經(jīng)營企業(yè)是否符合《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》的要求進(jìn)行認(rèn)證，對認(rèn)證合格的企業(yè)，發(fā)給認(rèn)證證書。

（7）定期報告制度。特殊商品的經(jīng)營者須向相關(guān)行政管理部門定期報告特殊商品的購進(jìn)、銷售、儲存等基本數(shù)據(jù)和有關(guān)情況，以便于相關(guān)行政管理部門及時掌握市場行情，提高行政管理的效率。

（8）安全預(yù)警制度。特殊商品的相關(guān)行政管理部門會同其他部門負(fù)責(zé)特殊商品市場供求形勢的監(jiān)測和預(yù)警分析，保障特殊商品的供給。

（9）抽查制度。特殊商品的相關(guān)行政管理部門會同其他部門建立特殊商品的抽查制度，發(fā)布該商品的生產(chǎn)、消費(fèi)、價格、質(zhì)量等信息。

（10）經(jīng)營臺賬制度。從事特殊商品收購、銷售、儲存、加工的經(jīng)營者需要建立特殊商品的經(jīng)營臺賬制度，該經(jīng)營臺賬的期限不得少于2 年或3 年，如實記錄產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、供貨商及其聯(lián)系方式、進(jìn)貨時間等內(nèi)容。從事產(chǎn)品批發(fā)業(yè)務(wù)的銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)品銷售臺賬，如實記錄批發(fā)的產(chǎn)品品種、規(guī)格、數(shù)量、流向等內(nèi)容，標(biāo)明供貨單位名稱、商品名稱、生產(chǎn)廠商、批號、數(shù)量、價格等內(nèi)容。部分特殊商品還需要零售商開具銷售憑證，如藥品零售企業(yè)銷售藥品時，應(yīng)當(dāng)開具標(biāo)明藥品名稱、生產(chǎn)廠商、數(shù)量、價格、批號等內(nèi)容的銷售憑證。又如文物商店購買、銷售文物，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)拍賣文物，應(yīng)當(dāng)記錄文物的名稱、圖錄、來源、文物的出賣人、委托人和買受人的姓名或者名稱、住所、有效身份證件號碼或者有效證照號碼以及成交價格，并報核準(zhǔn)其銷售、拍賣文物的文物行政主管部門備案，接受備案的文物行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法為其保密，并將該記錄保存75 年。

（11）進(jìn)貨查驗、索票索證。特殊商品銷售者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行進(jìn)貨查驗制度，審驗供貨商的經(jīng)營資格，驗明商品合格證明和產(chǎn)品標(biāo)識。如酒類經(jīng)營者采購酒類商品時，應(yīng)向首次供貨方索取其營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證、生產(chǎn)許可證（限生產(chǎn)商）、登記表、酒類商品經(jīng)銷授權(quán)書（限生產(chǎn)商）等復(fù)印件，包括審驗供貨商的經(jīng)營資格，驗明產(chǎn)品合格證明和產(chǎn)品標(biāo)識，或索要符合法定條件的檢驗機(jī)構(gòu)出具的檢驗報告或者由供貨商簽字或者蓋章的檢驗報告復(fù)印件。

（12）廣告的管理。部分特殊商品的廣告發(fā)布必須經(jīng)過批準(zhǔn)，如藥品廣告須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，并發(fā)給藥品廣告批準(zhǔn)文號，處方藥可以在國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門共同指定的醫(yī)學(xué)、藥學(xué)專業(yè)刊物上介紹，但不得在大眾傳播媒介發(fā)布廣告或者以其他方式進(jìn)行以公眾為對象的廣告宣傳；部分特殊商品禁止在廣播電臺、電視臺、報刊播放、刊登廣告，如煙草制品；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的廣告，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門審查批準(zhǔn)后，方可刊登、播放、設(shè)置和張貼。

（13）停銷退市制度。銷售者發(fā)現(xiàn)其銷售的特殊商品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的，應(yīng)當(dāng)立即停止銷售該商品，通知生產(chǎn)企業(yè)或者供貨商，并向有關(guān)監(jiān)督管理部門報告。

（14）銷售場所的限定。部分特殊商品的銷售只能在指定的地方銷售，如藥品經(jīng)營企業(yè)不得在經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)的地址以外的場所儲存或者現(xiàn)貨銷售藥品；酒類經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在固定地點(diǎn)貼標(biāo)銷售散裝酒，禁止流動銷售散裝酒；嬰幼兒配方乳粉專柜專區(qū)銷售，試行藥店專柜銷售；從事煙花爆竹批發(fā)的企業(yè)和零售經(jīng)營者的經(jīng)營布點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門審批，禁止在城市市區(qū)布設(shè)煙花爆竹批發(fā)場所，城市市區(qū)的煙花爆竹零售網(wǎng)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格控制的原則合理布設(shè)。

（15）經(jīng)營方式的限制。部分特殊商品的銷售不得以展示會、博覽會、交易會、訂貨會、產(chǎn)品宣傳會等方式現(xiàn)貨銷售。如藥品，不得以展示會、博覽會、交易會、訂貨會、產(chǎn)品宣傳會等方式現(xiàn)貨銷售，未經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門審核同意，藥品經(jīng)營企業(yè)不得改變經(jīng)營方式，且應(yīng)當(dāng)按照《藥品經(jīng)營許可證》許可的經(jīng)營范圍經(jīng)營藥品，不得以搭售、買藥品贈藥品、買商品贈藥品等方式向公眾贈送處方藥或者甲類非處方藥，不得采用郵售、互聯(lián)網(wǎng)交易等方式直接向公眾銷售處方藥。

（16）運(yùn)輸方面。部分特殊商品實行準(zhǔn)運(yùn)證制度，如煙草制品、生鮮乳、煙花爆竹的運(yùn)輸。

（17）溯源制度。在溯源方面，各類特殊商品采用的具體方法不一致，如酒類產(chǎn)品，采用的是隨附單制度?！峨S附單》附隨于酒類流通的全過程，單隨貨走，單貨相符，實現(xiàn)酒類商品自出廠到銷售終端全過程流通信息的可追溯性。

（18）先行賠償和追償。部分特殊商品實行先行賠償和追償制度，如嬰幼兒奶粉的經(jīng)營，按照“誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)、誰銷售誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行賠償。

（19）質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測。如國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測。

（20）質(zhì)量安全風(fēng)險評估制度。如國家建立食品安全風(fēng)險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險評估。

這些措施對我國特殊商品的流通進(jìn)行著有效的管理，這對于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、穩(wěn)定相關(guān)市場、維護(hù)國家利益、保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的權(quán)益起著不可低估的作用。但同時這些措施也存在著不足之處，如能對其進(jìn)行修正完善，將更有利于發(fā)揮其管控作用。

4 現(xiàn)有流通規(guī)制存在的問題以及完善建議

（1）存在的問題。從表面上看，現(xiàn)有的法律法規(guī)等規(guī)范性文件基本上對特殊商品的流通都進(jìn)行了規(guī)范，涉及經(jīng)營特殊商品的主體準(zhǔn)入、質(zhì)量、市場準(zhǔn)入、經(jīng)營行為的規(guī)范等方方面面。但經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)存在一個很普遍的問題，就是調(diào)整某個特殊商品的眾多規(guī)制之間存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的地方。如酒類的規(guī)范性文件，存在著地方性法規(guī)或地方規(guī)章與部門規(guī)章不一致的地方，各地方之間對酒類流通的規(guī)范也不盡相同，如各地方性法規(guī)都對酒類的生產(chǎn)主體準(zhǔn)入設(shè)定了資格和條件限制，如實行許可證制度，但審批程序不相同，有前置審批和后置審批；對酒類的流通主體準(zhǔn)入設(shè)定條件，如實行許可證制度或備案制度，但程序上有前置和后置兩種方式等等，這些不統(tǒng)一在實際操作中容易阻礙酒類在統(tǒng)一的全國大市場中流通。

（2）原因分析。以上問題的出現(xiàn)都是規(guī)制表現(xiàn)形式的位階問題導(dǎo)致的。通過對這些規(guī)范性文件的梳理研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)規(guī)范某個特殊商品流通的規(guī)范性文件的法律位階較高時，即以法律或行政法規(guī)形式出現(xiàn)時，調(diào)整這個特殊商品的全部法律法規(guī)，包括地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件的內(nèi)容就相對要協(xié)調(diào)統(tǒng)一；如食品、藥品等特殊商品，因為規(guī)制這些特殊商品的規(guī)范性文件的最高級別是以法律形式出現(xiàn)的，如《食品安全法》、《藥品管理法》，與其相關(guān)的法律位階較低的規(guī)范性文件的內(nèi)容就遵循了該法律規(guī)定。而當(dāng)規(guī)范某個特殊商品流通的規(guī)范性文件的法律位階較低時，則規(guī)范這個特殊商品的全部規(guī)范性文件的內(nèi)容就存在很大的地方或部門差異，如前述的酒類，專門規(guī)范其流通的《酒類流通管理辦法》僅為部門規(guī)章而已。

我國《立法法》規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：（1）同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決；（2）地方性法規(guī)與部門規(guī)章對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決；（3）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

按照以上規(guī)定，對于某些特殊商品，因規(guī)范其流通的規(guī)范性文件表現(xiàn)形式不一致，且又沒有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)，只有部門規(guī)章、地方性法規(guī)或地方規(guī)章的，就會出現(xiàn)同一特殊商品因各地方的法律規(guī)范內(nèi)容不相同而有不同的流通制度，也就是說對這個特殊商品的法律監(jiān)管是不一致的，但商品的流通市場是一個全國統(tǒng)一的大市場，需要統(tǒng)一的法律監(jiān)管，因此，對于每一個特殊商品，應(yīng)在在法律或至少在行政法規(guī)層面有一個統(tǒng)一的規(guī)定，以便于各部門制定的部門規(guī)章、各地方制定的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章在規(guī)范內(nèi)容上大體相同，提高該特殊商品的流通效率以及對它的監(jiān)管效果。

（3）完善建議。為建立一個統(tǒng)一開放、競爭有序、高效安全的特殊商品的流通市場，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會公共利益，保障社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，有必要對每個特殊商品的流通制定一個以法律或行政法規(guī)形式出現(xiàn)的規(guī)范性文件，然后再由下一級別的有立法權(quán)的部門在不違反法律或行政法規(guī)的前提下，根據(jù)實際情況去制定更為詳細(xì)或更具有操作性的規(guī)范性文件。當(dāng)然這個立法工作是一個非常繁雜的事情，不可能一蹴而就，它需要多方面的調(diào)研、起草、論證等才能最終出臺。