農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的法律問題探討

宋才發(fā) 馬國輝

（中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第21條明確提出，一定要改革和完善農(nóng)村宅基地制度，切實(shí)依法保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。本文擬就農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的法律問題略陳管見，以請(qǐng)教于大家。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度存在的問題

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是一個(gè)具有確定內(nèi)涵的概念。我國居民建造住宅用地到目前為止，仍然被人為地區(qū)分為“農(nóng)村宅基地”和“城鎮(zhèn)住宅用地”兩種絕然不同的使用權(quán)。法律早已賦予城鎮(zhèn)居民住宅用地使用權(quán)完整的物權(quán)，而農(nóng)村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)目前尚處于嘗試和探索之中。本文所論及的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部享有成員權(quán)資格的農(nóng)民，通過履行合法手續(xù)無償取得在集體組織所有的宅基地上，建造自有房屋以及附屬設(shè)施，并且依法對(duì)宅基地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效管理，國務(wù)院于2004年10月頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明令禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地興建自有住宅。國土資源部于2004年11月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴(yán)禁政府部門為在農(nóng)村購買和違法建造自有住宅的城鎮(zhèn)居民發(fā)放土地使用證。隨后于2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》第152條，首次對(duì)宅基地使用權(quán)概念進(jìn)行了定義；第153條和第154條對(duì)宅基地的取得、使用和轉(zhuǎn)讓等做出了規(guī)范性的闡釋，對(duì)宅基地的滅失和重新分配作了具體的規(guī)定。從嚴(yán)格的法律意義上說，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的私權(quán)，是物權(quán)法這部權(quán)利法所規(guī)范的重要組成部分和核心內(nèi)容。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實(shí)施結(jié)果的好壞，直接關(guān)系到億萬農(nóng)民安身立命的切身利益。實(shí)事求是地說，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度本身還存在著諸多棘手問題，矛盾突出地聚焦在如下三個(gè)方面：

第一，農(nóng)民集體成員權(quán)資格認(rèn)定存在立法缺陷。就法理分析而言，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織那里分配得到的一塊用于建造自有住宅及附屬用房的土地。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民特有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有使用權(quán)。《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)，其本來意義是確定宅基地用益物權(quán)，為保護(hù)宅基地使用權(quán)人的民事私權(quán)提供法律依據(jù)。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與生俱來的一項(xiàng)福利，這種福利與其特定的集體成員農(nóng)民身份密切相關(guān)，法律對(duì)取得宅基地的標(biāo)準(zhǔn)和條件也有著嚴(yán)格的限制性規(guī)定。[1]然而農(nóng)民身份從法律層面講，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)農(nóng)民集體成員的資格認(rèn)定問題，我國目前尚無關(guān)于農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的立法。對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，長期以來一直存在著立法缺失的問題。站在完善農(nóng)民集體成員權(quán)資格認(rèn)定的立法高度看，確立農(nóng)民集體成員權(quán)資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，必須在整個(gè)認(rèn)定過程中始終堅(jiān)守平等、公平、生存保障和資格唯一的原則。到目前為止，我國對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法條款，其內(nèi)容大多是對(duì)宅基地使用權(quán)人權(quán)利的限制乃至禁止性規(guī)定，嚴(yán)格地說這是同物權(quán)立法的性質(zhì)與初衷不相符合的。鑒于農(nóng)民集體成員權(quán)資格的稀缺性和負(fù)載著的利益性，決定了農(nóng)民集體成員在同一個(gè)時(shí)期內(nèi)，只能在一個(gè)集體或者集體組織內(nèi)部享有成員資格，不允許腳踩“兩只船”、出現(xiàn)“兩頭占”的情況。由此也決定了在農(nóng)民集體成員權(quán)資格認(rèn)定的過程中，下面三種情況是需要慎重對(duì)待的：（1）對(duì)由婚姻關(guān)系產(chǎn)生的新的成員權(quán)資格認(rèn)定。依據(jù)《中華人民共和國婚姻法》和《中華人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，婚姻關(guān)系必然帶來和涉及到保護(hù)“出嫁女”和“入贅婿”的合法權(quán)益問題。無論是農(nóng)嫁農(nóng)、離婚或者喪偶婦女還是入贅婿，只要是落戶農(nóng)村集體經(jīng)組織的，均應(yīng)認(rèn)定其農(nóng)民集體成員權(quán)資格；對(duì)于農(nóng)村戶籍婦女嫁到城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口（在戶籍制度廢止之前）安家的，只要是沒有納入國家公職人員序列或者納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系的，就應(yīng)當(dāng)從婦女生活基本保障的原則出發(fā)，繼續(xù)認(rèn)定其原有的農(nóng)民集體成員權(quán)資格。（2）對(duì)在讀大學(xué)生、服兵役和服刑者成員權(quán)資格認(rèn)定。在讀大學(xué)生盡管發(fā)生了戶口遷移，但是大學(xué)生在讀書期間并沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)生活來源，農(nóng)村土地依然是他生活和求學(xué)的基本保障，戶口只是暫時(shí)地脫離所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在這些大學(xué)生進(jìn)入城市謀取獨(dú)立職業(yè)之前，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留其原有的農(nóng)民集體成員權(quán)資格。農(nóng)村入伍士兵和初級(jí)士官復(fù)員后仍然要回到原來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只要政府沒有負(fù)責(zé)安排他們的工作和解決城市戶口問題，就應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留其原有的農(nóng)民集體成員權(quán)資格。鑒于服刑人員在整個(gè)服刑期間的經(jīng)濟(jì)生活基礎(chǔ)，主要依附于原來的集體經(jīng)濟(jì)組織的狀況，繼續(xù)保留服刑人員的農(nóng)民集體成員權(quán)資格，有利于服刑者接受改造和刑滿釋放后重新回歸社會(huì)。[2]（3）對(duì)于農(nóng)村那些由于各種各樣的原因違反計(jì)劃生育政策的超生人口，應(yīng)當(dāng)本著“孩子本身是無辜的”理念，考慮到保障這些超生人口的基本生存有著落、未來教育和發(fā)展有依托，只要是符合取得農(nóng)村集體成員權(quán)資格原則規(guī)定的，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其農(nóng)民集體成員權(quán)資格。

第二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度不健全。1962年我國通過出臺(tái)政策規(guī)定的方式，把農(nóng)村宅基地由農(nóng)民私人所有變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)集體所有，自此農(nóng)民宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性一夜之間被剝奪殆盡。在我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的現(xiàn)行管理當(dāng)中，起碼存在著如下四個(gè)問題：（1）農(nóng)村居民住宅建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)用地計(jì)劃不到位，致使農(nóng)村居民正常申請(qǐng)宅基地使用權(quán)較為困難，宅基地的分配和獲取均存在制度瑕疵，新建成的農(nóng)民住宅呈現(xiàn)散亂的局面；（2）農(nóng)村居民宅基地用益物權(quán)保護(hù)嚴(yán)重不到位，既表現(xiàn)為農(nóng)村居民住宅無法抗拒政府的隨意征地和大拆大建，又表現(xiàn)為少數(shù)居民隨意占有集體土地亂搭濫蓋和越權(quán)出租住宅；（3）農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)退出機(jī)制不健全，致使農(nóng)村和城市結(jié)合部出現(xiàn)許多空心村和大量閑置的宅基地；（4）農(nóng)村居民住宅建設(shè)缺乏節(jié)約集約利用土地意識(shí)，嚴(yán)重存在住戶違法違規(guī)超標(biāo)建筑和一戶多宅的實(shí)質(zhì)性問題。像廣西、貴州、甘肅這類經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管農(nóng)村宅基地違法范圍廣、數(shù)量大，但是真正占用農(nóng)用地的情況不多、面積總量不大。譬如，根據(jù)“2010年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查”的結(jié)果來看，廣西、貴州、甘肅農(nóng)民為建筑自有住宅而違法用地的總數(shù)高達(dá)50~80%，其違法用地面積僅占全部違法用地面積的15~20%[3]。與此同時(shí)，這些地區(qū)的農(nóng)村居民一般要想通過正常渠道，申請(qǐng)并獲取宅基地使用權(quán)是非常困難的。究其原因一是當(dāng)?shù)卣畠A向于把有限的建設(shè)用地指標(biāo)，投放給能夠帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的工商建設(shè)項(xiàng)目，大多從根本上忽視了農(nóng)民群眾急切需要宅基地的訴求；二是當(dāng)?shù)卣喑鲇诮档驼鞯爻杀舅伎紗栴}，壓根兒就不愿受理農(nóng)民群眾的宅基地審批請(qǐng)求[4]。為了從根本上解決農(nóng)村居民對(duì)于宅基地使用權(quán)的渴求，迫切需要在保障農(nóng)民“居者有其屋”的前提下，建立保障合理建設(shè)用地需求的退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制，賦予農(nóng)村居民宅基地更加完整的權(quán)能。在當(dāng)下尤其要依法維護(hù)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，通過對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的深度改革，實(shí)現(xiàn)中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)提出的推動(dòng)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的目的。地方政府對(duì)目前存在的大量閑置宅基地的處理，必須建立在農(nóng)村群眾理解和自愿退出的基礎(chǔ)上，切忌繼續(xù)動(dòng)用簡單粗暴的行政措施強(qiáng)制拆除，要更多地采用經(jīng)濟(jì)利益方式進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)那些自愿退出閑置宅基地使用權(quán)的居民給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于像廣西、貴州、甘肅這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建議采取單列農(nóng)民宅基地新增建設(shè)專項(xiàng)用地指標(biāo)的方式予以解決，并且要妥善地處理好農(nóng)村違法違規(guī)修建住宅問題；要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用留用地建設(shè)批量出租房，用以解決外來務(wù)工人員急迫的居住需求問題；還要大膽探索和嘗試建立農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制，對(duì)農(nóng)村零散的閑置宅基地實(shí)行集體土地收儲(chǔ)制度。

第三，農(nóng)村居民住房建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)。在我國農(nóng)村無論南方還是北方的好些具體地方，村莊的整體發(fā)展基本上沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，村民住宅修建長期處于無統(tǒng)一規(guī)劃狀態(tài)，加之農(nóng)村居民法制觀念淡薄、自然環(huán)境意識(shí)較差，不少村莊呈現(xiàn)出農(nóng)民修建住房隨意性大，甚至未經(jīng)批準(zhǔn)就在各自的承包地、自留地里，或者在村級(jí)公路、國道兩側(cè)動(dòng)工修建。新房修建好了，原有的舊房依然不拆，一戶多宅和空心村隨處可見。農(nóng)民家的房子越建越多、越建越高大，似乎就越能顯示其富有高貴，這種盲目攀比的心理既成為農(nóng)民超標(biāo)獲取宅基地的催化劑，又嚴(yán)重地造成了農(nóng)村土地資源的閑置浪費(fèi)。即使在偏僻地區(qū)農(nóng)民修建自有住房也不應(yīng)當(dāng)亂搭濫建，基層地方政府和村民委員會(huì)有責(zé)任為具體村莊建設(shè)規(guī)劃定點(diǎn)，科學(xué)編制村莊整體發(fā)展規(guī)劃。尤其要因地制宜地制定具體的傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)那些具有歷史文化價(jià)值的傳統(tǒng)村落和古宅民居加大保護(hù)力度。一定要制定和推行“以獎(jiǎng)促治”的激勵(lì)政策，從源頭上把農(nóng)村居民生活垃圾、污水排放作為村莊治理的重點(diǎn)，切實(shí)把村民建房與舊村改造、新村規(guī)劃統(tǒng)一起來，保證村莊建設(shè)規(guī)劃得到順利實(shí)施，村莊人居生產(chǎn)生活環(huán)境得到根本改善。一定要加大盤活農(nóng)村現(xiàn)有存量建設(shè)用地的力度，鼓勵(lì)農(nóng)民充分利用原有的宅基地、村莊空閑地、廢棄地和不適宜農(nóng)作物種植的荒坡地修建住宅，嚴(yán)格控制乃至禁止使用耕地修建居民自有住房?；鶎拥胤秸痛迕裎瘑T會(huì)還要扎實(shí)開展對(duì)空心村、一戶多宅的清理整治，依法制定農(nóng)村土地改造利用規(guī)劃，實(shí)施田、水、林、路、村綜合治理，在改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的法治舉措

設(shè)立農(nóng)村宅基地專項(xiàng)指標(biāo)定向投放制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條第3款規(guī)定，農(nóng)村居民申請(qǐng)建設(shè)自有住宅用地的，必須經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核并且報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。如果村民擬建房申請(qǐng)的宅基地屬于農(nóng)業(yè)用地，還必須經(jīng)過省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，先將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村建設(shè)用地，縣人民政府才能夠?qū)⑵渑鷾?zhǔn)為建房的宅基地。然而急需建房的農(nóng)民即使把承包耕地作為建設(shè)自有住房的宅基地，也往往是未批先建、搞先斬后奏式的報(bào)批，只要能夠按照自己的心愿如期把房子建設(shè)起來，似乎可以完全置法律規(guī)定于不顧。即使如此，地方政府也往往處于無奈的尷尬境地，因?yàn)橛行┛h人民政府要么早已無宅基地可批了；要么手里即使有少量建設(shè)用地指標(biāo)，寧可賣給工商業(yè)者也不愿意批給急需建房的農(nóng)民。說句地方政府官員們不愛聽的話，這種“崽賣爺田心不疼”的行為，在本質(zhì)上就是強(qiáng)奸了民意、出賣了集體利益、拍賣了國家的法律法規(guī)，官員變成了商人們地道的“掮客”。因而必須加大對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得審批制度的改革力度，不斷完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)功能，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)民宅基地的合理規(guī)制功能，徹底革除政府對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)不應(yīng)有的干預(yù)。今后政府對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的限制性審查，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地控制在對(duì)宅基地的利用是否符合法定條件的實(shí)質(zhì)性審查上，不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施對(duì)宅基地權(quán)利本身設(shè)定審批事項(xiàng)，必須避免政府公權(quán)力對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)完整性的侵蝕，逐步恢復(fù)乃至回歸到農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)定的私法性質(zhì)。為了落實(shí)中共十八大提出的“居者有其屋”的民生目標(biāo)，筆者建議設(shè)立農(nóng)村宅基地專項(xiàng)指標(biāo)，實(shí)施向急需建房農(nóng)民定向投放的制度。即是說要盡快改變過去那種先由縣級(jí)政府“組卷報(bào)批”，待省級(jí)政府批準(zhǔn)后再逐戶分解的做法，取消原來的農(nóng)民建房用地報(bào)批制度，逐漸轉(zhuǎn)變并改為年度報(bào)備機(jī)制。[5]對(duì)于農(nóng)民急需建房的宅基地使用權(quán)申請(qǐng)，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，建議一律取消或者免除相關(guān)費(fèi)用，采取或者推行農(nóng)民宅基地完全意義上的劃撥供地方式。國土資源部門或者省級(jí)人民政府，可從每年下?lián)艿胤降哪甓刃略鼋ㄔO(shè)用地的指標(biāo)當(dāng)中，拿出一定比例的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)，作為專項(xiàng)供給農(nóng)村居民宅基地的用地指標(biāo)，定向用于縣人民政府審批農(nóng)民申請(qǐng)建房的宅基地使用。在省級(jí)政府向縣級(jí)政府放權(quán)的情況下，必須依法明確縣級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，明文規(guī)定該指標(biāo)必須專項(xiàng)投放，可以在上下年限之間滾動(dòng)使用，但是決不允許挪作他用。

建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由退出機(jī)制。當(dāng)下我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種方式，一種是通過政府土地征收的途徑，使農(nóng)村宅基地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地；另一種是允許宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。這兩種農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式，已經(jīng)無法滿足也適應(yīng)不了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。如火如荼的農(nóng)村城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)隨著工業(yè)化發(fā)展迅速在城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)業(yè)人口迅速向城鎮(zhèn)集中的過程。在這個(gè)過程中，必然地存在著農(nóng)民對(duì)宅基地退出與人口轉(zhuǎn)移脫鉤的現(xiàn)實(shí)問題。只有允許和創(chuàng)造條件促使農(nóng)村宅基地自由地流轉(zhuǎn)起來，才能夠從根本上提高農(nóng)村宅基地的利用效率。為此，各級(jí)地方政府要進(jìn)一步破除迷信、解放思想，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償保障機(jī)制，引導(dǎo)這些向城鎮(zhèn)流進(jìn)的農(nóng)民自愿有償?shù)赝顺稣兀@樣做既可以將閑散的居民用地統(tǒng)一收并復(fù)墾，以擴(kuò)大集體耕地的種植面積；又可以盤活農(nóng)村現(xiàn)有土地存量，優(yōu)化居民住宅的結(jié)構(gòu)布局，釋放農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的新空間；還可以通過土地級(jí)差收益返還農(nóng)村的途徑，用以改善貧困地區(qū)、生態(tài)移民區(qū)農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件。《中華人民共和國土地管理法》第62條第1款規(guī)定，農(nóng)村每個(gè)農(nóng)民只能擁有一處宅基地，宅基地所占有的使用面積，不得超過所在地省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)農(nóng)村由于歷史上諸多原因造成的一戶多宅和閑置住宅，地方政府和村民委員要采取必要的激勵(lì)措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民把多余的、陳舊閑置的宅基地騰退出來；對(duì)村民新建住宅申請(qǐng)要嚴(yán)格依法審批，規(guī)定必須按期拆除舊房并且退出原有宅基地；對(duì)拒不按照規(guī)定使用宅基地使用權(quán)、嚴(yán)重超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地的個(gè)別農(nóng)戶，除了必須參照集體土地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額，依法收繳以5年為1個(gè)基期的土地超占費(fèi)用之外，還要依法給予相應(yīng)的罰款懲處；對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員尤其是城鎮(zhèn)居民，無論是通過繼承方式取得，還是通過買賣或者贈(zèng)與方式取得農(nóng)村宅基地的，都應(yīng)當(dāng)參照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦法征收土地使用費(fèi)，所獲費(fèi)用全部用于該集體的公共設(shè)施建設(shè)；[6]對(duì)農(nóng)村尚存的一切違法建筑物和構(gòu)筑物，必須依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，由土地管理部門依法拆除建筑物和無條件收回土地使用權(quán)。浙江省在一戶多宅和閑置宅基地的整治方面，率先為全國提供了可供效仿的經(jīng)驗(yàn)。譬如，象山縣農(nóng)村由于原來村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，農(nóng)民群眾往往建新不拆舊，一戶多宅、多頭占用集體宅基地的現(xiàn)象較為普遍。為了有效地推進(jìn)一戶多宅整治工作，象山縣在浙江省率先出臺(tái)了《關(guān)于開展“一戶多宅”集中清理，推進(jìn)村莊梳理式整治改造工作的實(shí)施意見》，縣財(cái)政每年撥款1000余萬元作為一戶多宅整治工程的激勵(lì)專項(xiàng)基金，實(shí)現(xiàn)支持零星宅基地整治每畝補(bǔ)助3萬元的目標(biāo)。他們自2010年開始對(duì)一戶多宅進(jìn)行集中清理整治，截止2014年7月底，在4年時(shí)間內(nèi)對(duì)全縣490個(gè)行政村中的349個(gè)行政村實(shí)施了整治工程，共清理一戶多宅的居民住戶1.7萬戶，騰退舊房占地面積達(dá)3432畝，共盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地面積4036畝，并且對(duì)騰退的1000余畝宅基地實(shí)施了復(fù)墾。[7]桐廬縣制定出臺(tái)《鄉(xiāng)村違法建筑處置若干規(guī)定》和《桐廬縣農(nóng)村“一戶多宅”清理處置指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，采取“陽光拆遷”和“拆建結(jié)合”等方式，對(duì)7795戶“一戶多宅”的農(nóng)戶進(jìn)行了徹底清理，一次性依法依規(guī)拆除了其中的7014戶，由村集體無償收回424戶、調(diào)劑357戶，共騰退老宅基地面積1439畝。在這騰退的1439畝土地中，有400畝土地被重新規(guī)劃為農(nóng)民建房用地，可以較好地解決900戶申請(qǐng)審批建房農(nóng)民的住宅建設(shè)用地問題。[8]天臺(tái)縣白鶴鎮(zhèn)則結(jié)合農(nóng)房改造集聚區(qū)建設(shè)，支持并鼓勵(lì)世居山區(qū)的村民整體移民搬遷下山，對(duì)搬遷騰退出來的宅基地實(shí)行整體復(fù)墾、全域整治，縣政府對(duì)參與整體移民搬遷的村組織和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定凡復(fù)墾1畝宅基地給予3000元獎(jiǎng)勵(lì)。

建立賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)更多財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革，要依據(jù)中共十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的要求，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地的權(quán)能，讓農(nóng)民真正依法享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。具體地說，就是要依法保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，在進(jìn)一步完善農(nóng)民宅基地管理制度的同時(shí)，穩(wěn)妥地解決好建筑在宅基地上的農(nóng)民自有住房的財(cái)產(chǎn)性收益問題。為此，2014年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，依法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的試點(diǎn)工作。也就是說，要在農(nóng)村集體土地三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，依法賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保權(quán)能，尤其要使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)由“沉睡的資產(chǎn)”變成為“流動(dòng)的資本”。在這方面福建晉江的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。福建省晉江市在探索盤活農(nóng)村宅基地機(jī)制的同時(shí)，較好地解決了農(nóng)村宅基地不合理利用和閑置利用的問題。譬如，晉江市采取以貨幣、股權(quán)等置換居民宅基地的途徑，使農(nóng)民宅基地使用權(quán)由“死產(chǎn)”變成為“活產(chǎn)”，實(shí)實(shí)在在地賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和處置權(quán)。與此同時(shí)，它們還積極探索農(nóng)民宅基地、農(nóng)房抵押貸款的具體方式。晉江農(nóng)商銀行不失時(shí)機(jī)地出臺(tái)了農(nóng)房抵押貸款管理辦法，對(duì)權(quán)屬明確、兩證齊全的農(nóng)民自有住宅和農(nóng)用房，依法按照農(nóng)民宅基地、房屋評(píng)估價(jià)40%的價(jià)款進(jìn)行融資抵押。僅2014年1~10月就辦理農(nóng)民申請(qǐng)宅基地、農(nóng)房抵押貸款802戶，成功地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地、農(nóng)房抵押融資5億多元。晉江市還參照國有土地房屋收回給予補(bǔ)償?shù)霓k法，將農(nóng)民宅基地和房屋分開補(bǔ)償，真實(shí)地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地有償退出。農(nóng)民在農(nóng)村宅基地上建造的房屋，作為憲法和物權(quán)法保護(hù)的私人合法財(cái)產(chǎn)，自然具有神圣不可侵犯的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。必須依法依規(guī)賦予農(nóng)民宅基地抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的權(quán)能，允許農(nóng)民群眾以“房產(chǎn)證+土地使用證”作為抵押物，按照房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的一定比例作為抵押物向銀行和融資機(jī)構(gòu)、小額信貸公司申請(qǐng)貸款，或者以此作為擔(dān)保物提供擔(dān)保。我國即將于2015年3月1日起實(shí)施房屋等建筑物不動(dòng)產(chǎn)登記，其中的房屋所有權(quán)繼承權(quán)登記與公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益密切相關(guān)。按照我國現(xiàn)行的實(shí)際操作規(guī)程，無論是法定意義上的房屋繼承，還是遺囑方式的房屋繼承或者房屋遺贈(zèng)，在進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記的時(shí)候都必須提交公證機(jī)關(guān)出具的公證文書，房屋所有權(quán)凡屬是沒有經(jīng)過公證程序的，一律不得辦理房屋產(chǎn)權(quán)的繼承登記手續(xù)。筆者以為將房屋所有權(quán)公證視為前置條件不僅于法無據(jù)，而且在實(shí)踐中也是弊大于利的不可取行為。因?yàn)樗燃又亓水?dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又容易因之而引發(fā)本不該發(fā)生的社會(huì)矛盾。當(dāng)前包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的任何一項(xiàng)農(nóng)村土地制度的改革，都必須在千方百計(jì)地維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，解決好農(nóng)村土地用途管制和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展的問題。

建立農(nóng)民宅基地合理開發(fā)利用的激勵(lì)機(jī)制。據(jù)有關(guān)資料顯示，在我國2.4億畝農(nóng)村居民的建房用地中，由于對(duì)宅基地占而不用、布局分散、空心村等原因?qū)е峦恋亻e置的，其面積約占農(nóng)村居民宅基地總面積的10～15%。[9]因而在我國耕地資源極為寶貴和緊張的情勢(shì)下，建立激勵(lì)約束機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償?shù)赝顺龆嘤嗟恼?，探索運(yùn)用對(duì)現(xiàn)有村莊進(jìn)行內(nèi)部挖潛改造、提高宅基地使用效率，對(duì)閑置的宅基地重新合理地開發(fā)利用，以增加有效耕地和其他農(nóng)用地的面積，既具有現(xiàn)實(shí)的必要性，也具有現(xiàn)實(shí)的可行性。這里所論及的農(nóng)村宅基地的開發(fā)利用是指通過必要的工程技術(shù)手段，對(duì)農(nóng)村既定的自然村莊進(jìn)行合理地改造、歸并和重新布局，促使農(nóng)村居民宅基地使用面積逐漸走向合理、建筑位置逐步趨向集中，以達(dá)到節(jié)約集約利用土地、改善居民生產(chǎn)生活環(huán)境的目的。對(duì)農(nóng)村宅基地的開發(fā)利用，說到底就是要合理地調(diào)整原有的土地關(guān)系，從宏觀用地規(guī)?？刂婆c微觀空間結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面，依法依規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)施調(diào)整和優(yōu)化。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民最基本的生存生活資料，在某種程度上說，宅基地具有最基本的生存保障能力。如果僅以基本的生存權(quán)為理由，禁止農(nóng)民處置自己的合法不動(dòng)產(chǎn)；那么，實(shí)際上會(huì)更不利于保障農(nóng)民的基本生存權(quán)。在這方面浙江省云和縣的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。2013年云和縣出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》，有條件地放寬了農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅局限于本村內(nèi)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定，探索在農(nóng)村宅基地所有權(quán)集體性質(zhì)不變的前提下，只要符合一戶一宅的政策規(guī)定，就允許其在縣域范圍內(nèi)跨村在村民之間進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。該縣2013年開始在崇頭鎮(zhèn)、石塘鎮(zhèn)進(jìn)行小范圍的試點(diǎn)，2014年以點(diǎn)帶面將范圍擴(kuò)大到覆蓋全縣農(nóng)村的農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。它們將農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)分為“有房宅基地”和“空閑宅基地”兩種不同的流轉(zhuǎn)，其中對(duì)“空閑宅基地”的流轉(zhuǎn)，采取以宅基地所有權(quán)人為主導(dǎo)，先將“空閑宅基地”統(tǒng)一予以有償收回，然后通過協(xié)議、公開掛牌拍賣的方式，競(jìng)價(jià)對(duì)外有償流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，全縣范圍內(nèi)凡符合申請(qǐng)建房條件的村民均可參加競(jìng)買。[10]為了把農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這項(xiàng)涉及千家萬戶農(nóng)民切身利益的好事辦好，必須由當(dāng)?shù)卣械字鲗?dǎo)，嚴(yán)格按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作。國家權(quán)力機(jī)關(guān)要盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的激勵(lì)政策和法規(guī)，各級(jí)地方政府要切實(shí)做到資金投放向農(nóng)村建設(shè)傾斜，大力拓展農(nóng)村居民宅基地公開流轉(zhuǎn)的渠道，同時(shí)還要積極探索并嘗試出租、置換和折價(jià)入股等多種方式，對(duì)農(nóng)民富余的和空閑的宅基地進(jìn)行合理開發(fā)利用。各級(jí)政府出臺(tái)的政策法規(guī)必須明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地開發(fā)利用運(yùn)作的主體是農(nóng)民，一定要充分尊重宅基地使用權(quán)人的真實(shí)意愿，切實(shí)做好農(nóng)民宅基地上房屋的拆遷和補(bǔ)償事宜，從現(xiàn)在起就應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，千萬不要再讓農(nóng)民群眾吃虧、經(jīng)濟(jì)利益受損。地方政府在這里能夠發(fā)揮的主要功能作用，就是要千方百計(jì)地做好服務(wù)、監(jiān)督和爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)工作。實(shí)施農(nóng)村宅基地開發(fā)利用工程得失成敗的關(guān)鍵在于，一定要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，因地制宜地采取多種多樣的開發(fā)利用模式，切忌重犯過去的“一刀切”教訓(xùn)，千萬不能夠把這件得民心的好事情辦出紕漏、辦砸鍋。

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