信息不對稱視域下地方政府公信力的提升路徑

鄢冰文

(福州大學(xué) 陽光學(xué)院，福建 福州 350015)

據(jù)《小康》研究中心的數(shù)據(jù)，在我國“最讓人擔(dān)憂的信用問題”排行榜中，政府公信力數(shù)據(jù)多年來持續(xù)蟬聯(lián)榜首［1］。政府公信力近年雖然有所改善，但仍然持續(xù)低位。特別是地方政府，其公信力表現(xiàn)遠(yuǎn)低于中央政府的公信力，不盡如人意。地方政府公信力是社會信用的基石，有效提升地方政府公信力是一個迫在眉睫的問題。在此情況下，地方政府公信力的提升路徑研究是一個富有價值的課題。

一、地方政府公信力的內(nèi)涵及提升路徑綜述

關(guān)于地方政府公信力的內(nèi)涵及提升路徑，學(xué)者們的討論通常有三類觀點。觀點之一是以政府為主體的能力說，典型代表有朱光磊提出的“政府公信力是指政府及其公務(wù)員自身，公共管理與公共政策及其執(zhí)行能力能否取信于民的能力，也是執(zhí)政能力的重要因素”［2］，從這個角度看，提升政府公信力的路徑主要集中在從制度方面加強社會主義民主政治建設(shè)，轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府［2］。觀點之二是以公眾為主體的認(rèn)同說，典型代表有周耀宏提出的“政府公信力的本質(zhì)是一種政治認(rèn)同”［3］，它“體現(xiàn)的是社會公眾對政府公共行為表示信任、認(rèn)同和支持的一種心理狀態(tài)，也是體現(xiàn)政府自身行為和影響力是否會受到公眾質(zhì)疑的一種狀態(tài)和程度”［4］。從這個角度看，提升政府公信力的路徑則主要從規(guī)范政府行為［4］、反腐倡廉、依法行政等方面著手［5］。觀點之三是雙重主體互動說。典型代表有李建華的觀點，即“政府公信力是指政府的影響力和號召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果; 同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映人民群眾對政府的滿意度和信任度”［6］。基于該角度，眾多學(xué)者提出了依法治國、依法行政、建設(shè)服務(wù)型政府、政務(wù)公開、提高道德修養(yǎng)、利用各類新媒體建設(shè)透明政府等提升政府公信力的對策。這三種觀點幾乎涵蓋了近年來對政府公信力及公信力提升路徑研究的全部視角。

從這三類觀點可以發(fā)現(xiàn)，目前對政府公信力的研究，主要方法是首先概述公信力表現(xiàn)，然后總結(jié)出應(yīng)對之道，具體體現(xiàn)為以下四個方面: 一是轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府; 二是規(guī)范政府行為，加強法制建設(shè); 三是提升政府行為透明度; 四是加強政府官員以及公眾的素質(zhì)建設(shè)。這些觀點統(tǒng)一適用于各級政府。但實際上，根據(jù)我國的多級政府分級管理的行政管理體制，中央政府和各級地方政府有自己明確的職責(zé)范圍，不同層級的地方政府其公信力表現(xiàn)各不相同，提升不同層級的政府公信力的策略也各有差異。中央政府和地方政府之間的定位分工特色較為明顯，中央政府的行政行為主要是根據(jù)國情制定相對長期、穩(wěn)定的發(fā)展戰(zhàn)略，并協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、服務(wù)和監(jiān)督各部門及各級地方政府，對國家經(jīng)濟(jì)及社會事務(wù)進(jìn)行全局、戰(zhàn)略、宏觀的管理。而地方政府的行政行為則主要體現(xiàn)為貫徹中央政府的決策、方針、計劃，并從本地區(qū)實際出發(fā)加以實施，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)提供支持［7］?；谶@個定位，公眾日?？梢越佑|到大量的中央政府所傳遞的指導(dǎo)性政策宣傳，同時也可以接觸到各級地方政府對各類政策的具體實施，地方政府的行政層級越低，所涉及的政策實施層面越具體，與社會公眾接接觸的往往是各級地方政府。根據(jù)《小康》研究中心的數(shù)據(jù)，近年我國政府公信力穩(wěn)步提升，公信力指數(shù)從2005 年的60.5 提升到2014年的74.1［1］。根據(jù)距離悖論［8］(P163)，地方政府公信力指數(shù)應(yīng)該遠(yuǎn)高于前述的公信力指數(shù)值。但實際情況是，我國的地方政府公信力指數(shù)遠(yuǎn)低于中央政府公信力指數(shù)，且行政層級越低，公信力指數(shù)越低［9］。造成這種現(xiàn)象的原因究竟是什么，對于各級地方政府而言，如何尋求一種理論依據(jù)，完整地確定地方政府公信力提升路徑，本文將嘗試解答這些問題。

二、信息不對稱視域下地方政府公信力

地方政府的公信力表現(xiàn)與地方政府的行政層級有關(guān)，行政層級越低，公信力指數(shù)越低。而地方政府行政層級的高低，與信息在行政層級中的傳播次數(shù)以及行政行為的具體程度有關(guān)。本文認(rèn)為，這種現(xiàn)象可以用信息不對稱理論進(jìn)行解釋。信息不對稱理論的主要觀點是: 在市場中特定信息的信息源和受眾之間，不存在完全的信息對稱。信息傳遞是需要成本的。受眾對于未知的信息傾向于將其認(rèn)定為風(fēng)險，從而降低對目標(biāo)活動的信任。在這個過程中，受眾容易出現(xiàn)逆向選擇，信息源容易發(fā)生道德風(fēng)險。信息不對稱理論認(rèn)為，為了提高效率，降低交易成本，信息提供者在提供信息時應(yīng)該注意渠道和方式，以此消除信息的不透明，提升交易效率。

用信息不對稱理論分析政府公信力，學(xué)界目前主要如下有三種取向: 一是從政府能力說角度出發(fā)討論信息不對稱對政府執(zhí)政過程中的逆向選擇和道德風(fēng)險的影響［10］; 二是從公眾認(rèn)同說角度強調(diào)提升信息透明度對政府公信力的正面影響［11］; 三是從雙重主體互動說角度討論公眾對公信力的需求以及政府提供執(zhí)政信息的必要性［12］。

基于信息不對稱理論視域，筆者認(rèn)為地方政府公信力與政府的信息傳遞效率有關(guān)。地方政府公信力以政府合法性為基石，與政府的行政能力和民眾的認(rèn)同息息相關(guān)。政府行政能力在很大程度上受中央政府及各級上級政府的影響，包括政府行政思想和行政行為。政府行政能力與民眾認(rèn)同相互影響，而信息傳播以及信息不對稱存在于政府的行政能力、民眾認(rèn)同及各級政府信息傳播的各個環(huán)節(jié)。地方政府公信力高低取決于地方政府行政能力、公眾認(rèn)同及政府和公眾間的信息傳播效率。

地方政府公信力的高低取決于地方政府行政能力以及社會公眾對地方政府行政能力的認(rèn)知。換句話說，要想地方政府公信力高，不僅需要地方政府行政能力強，還需要社會公眾能夠?qū)φ男姓芰Ρ硎菊J(rèn)可。即地方政府不但要做得好，還要讓大家確認(rèn)你確實做得好，這樣的話，地方政府的公信力才會高。這實際上屬于前面討論的雙重主體互動說的范疇。以此為前提，可以總結(jié)出地方政府公信力的具體影響因素。

1.地方政府行政能力，包括地方政府行政思想和地方政府行政行為。地方政府行政思想主要取決于兩個因素: 一是中央及各級上級部門的政策方針，二是地方政府本地區(qū)的具體情況。目前，我國中央政府的總體執(zhí)政思路是比較穩(wěn)定的，這一點可以從歷年來居高不下的中央政府公信力指數(shù)得到印證。同時，結(jié)合各地區(qū)實際情況發(fā)展地方政府轄區(qū)的總體思想也是符合社會公眾利益的，而在這個過程中如果涉及國家或區(qū)域?qū)用娴恼{(diào)整，則牽涉因素太多，因此本文不做深入討論。本文重點討論的是后一個因素，即地方政府行政行為。

地方政府行政行為涉及向上和向下兩個方向。向上面對中央政府及各上級政府。根據(jù)《小康》研究中心的數(shù)據(jù)，行政層級越高，政府的公信力也越高，同時，中央政府的政策也相對穩(wěn)定。但各級地方政府的政策往往多變，地方政府行政級別越低，政策的變動越頻繁。究其原因，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府與中央政府及各上級政府之間，實際上是一種委托—代理關(guān)系。中央政府及上級政府往往是政策的制定者，而地方政府往往是政策的實施者。地方政府行政層級越低，意味著他的委托方變動風(fēng)險越高，同時信息傳遞層級越多，信息在傳遞過程中失真的可能性越大。地方政府往往不能全盤把握上級政府的政策目標(biāo)。在當(dāng)前中國以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)的環(huán)境中，出于應(yīng)對以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的地方政府執(zhí)政業(yè)績考核的需求，地方政府往往會以犧牲其他社會指標(biāo)換取經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的方式凸顯自己的政績。在換屆過程中，地方政府往往為了凸顯本屆政府的業(yè)績，不能很好地延續(xù)此前的相關(guān)政策。這其實是我國地方政府公信力中飽受詬病的地方。用信息不對稱理論來解釋，即由于信息不對稱所帶來的地方政府的逆向選擇和道德風(fēng)險。

地方政府行政行為向下的層面本文指向的是面向下級地方政府和普通公眾的行政行為，這部分行為往往與具體的公務(wù)人員的行為相關(guān)。公務(wù)人員作為政府機構(gòu)的代理人，在執(zhí)行行政行為的過程中同樣具有信息源的信息優(yōu)勢。此時，如果沒有較為完善的激勵機制，公務(wù)員在執(zhí)行行政行為過程中有極大的概率發(fā)生道德風(fēng)險，為私人謀利。這也是屢禁不止的官場腐敗的根本原因。同樣地，正是由于公眾對于政府行政行為信息的不明確以及日常接觸到的官場腐敗的見聞，使得他們在判斷政府公信力的時候做出了逆向選擇，從而使得政府公信力進(jìn)一步流失。

2.公眾認(rèn)同。公眾認(rèn)同實際上就是在信息不對稱的政府執(zhí)政過程中，公眾面對政府行為中所包含的風(fēng)險的認(rèn)可程度。公眾認(rèn)同的基礎(chǔ)是政府的行政能力。政府的行政能力高低影響政府公信力，但政府的行政能力并不是保證政府公信力的唯一因素。換句話說，政府必須做得好，同時還要讓公眾知道你做得好，政府的公信力才會得到保障。但是，政府層面有決策層面的考慮，很多時候，信息完全公開并不能在最大限度上保障公眾的權(quán)益。合理控制信息公開程度，在保障公眾權(quán)益的前提下，盡可能地維護(hù)公眾的知情權(quán)，這是政府公信力獲取公眾認(rèn)同的必要條件。但是，在信息爆炸的今天，在很多突發(fā)危機事件中，政府的輿情監(jiān)督控制不夠到位，這涉及政府本身的信息處理機制、公務(wù)人員素質(zhì)、媒體以及公眾素質(zhì)等多方面的問題。

三、信息不對稱視域下地方政府公信力提升路徑及影響分析

前面分析了在地方政府公信力的各個層面，信息不對稱的形式以及其對地方政府公信力的影響。根據(jù)信息不對稱理論，消除信息不對稱，是降低交易成本、提升交易信息的最直接方式。具體的方式主要有信號傳遞機制和信號甄別機制。

根據(jù)地方政府公信力的特征和消除信息不對稱的主要方法，本文認(rèn)為各級政方(含地方政府及各級地方上級政府和中央政府) 應(yīng)設(shè)立有效的信號傳遞機制，將信息有效地傳遞給公眾。各上級政府和地方政府之間應(yīng)構(gòu)建合理高效的信號傳遞機制和信號甄別機制。公眾與各級地府政府之間應(yīng)構(gòu)建合理平臺，方便公眾對政府公信力進(jìn)行有效的信號甄別。

根據(jù)該思路，可以發(fā)現(xiàn)，由于定位和使命的差異，地方政府與中央政府的行政行為有所差異，其公信力的影響因素也更加多樣。根據(jù)地方政府的特點，其公信力提升的路徑有三個。

1.為了避免政府體系內(nèi)部的信息不對稱，可以有效地利用政府體系內(nèi)部的信號傳遞機制和信號甄別機制。在政府體系內(nèi)部，上下級政府之間最有效的信號傳遞機制莫過于設(shè)置良好的激勵機制，該激勵機制的主要形式為地方政府的定位明確和政績考核指標(biāo)體系。向公眾明確建設(shè)服務(wù)型地方政府的定位，改革目前以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要衡量指標(biāo)的一刀切做法，將公眾信用納入到地方政府的績效考核指標(biāo)體系當(dāng)中，公務(wù)員任期內(nèi)的公眾信用納入其人事檔案，對社會公開，作為后續(xù)職業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)指標(biāo)。為避免政府人事任免帶來的政策大幅變動，組建各級地方政府項目管理咨詢管理網(wǎng)絡(luò)，對各級地方政府提出的各類新項目進(jìn)行嚴(yán)格審批。一經(jīng)審批通過，要制定相關(guān)的策略保障實施，特別是在地方政府換屆后，要保障相關(guān)政策的延續(xù)性，避免社會資源的浪費，相關(guān)政策的變更應(yīng)實行網(wǎng)上公布、網(wǎng)上問責(zé)方式。

2.堅持反腐倡廉，法治治國。這既是中央政府和地方政府內(nèi)部的提升政府公信力的明確信號傳遞，也是公眾對政府公信力的一個明確的信號甄別。只有堅持到底，政府公信力才能得到有效提升。

3.公眾對政府能力的認(rèn)知以及在此認(rèn)知基礎(chǔ)上形成的信任感的渠道是多元的。因此，各級政府要構(gòu)建多渠道的政務(wù)公開平臺，實現(xiàn)信息有效傳遞。目前，一些大中城市的政務(wù)平臺在逐步完善中，但很多政府機構(gòu)的政務(wù)平臺仍形同虛設(shè)，信息沒有及時發(fā)布、更新，民眾呼聲也較少得到反饋。特別是在各種危機事件處理的過程中，各級地方政府如何利用現(xiàn)有各類渠道快速有效地進(jìn)行事件的處理，并及時、客觀、公正地對政務(wù)進(jìn)行公開，這是提升地方政府公信力的有效手段，也是必經(jīng)之路。

四、結(jié)論

地方政府公信力的影響因素非常多樣。本文在信息不對稱視域下提出了利用信號傳遞機制和信號甄別機制有效地構(gòu)建激勵機制，建立多渠道的信息平臺，消除信息不對稱，以減少地方政府行政行為中的逆向選擇和道德風(fēng)險，提升公眾感知的政務(wù)透明度，以提升地方政府的公信力。本文沒有簡單地對現(xiàn)象進(jìn)行描述，而是在大量文獻(xiàn)資料閱讀的基礎(chǔ)上對現(xiàn)象進(jìn)行了總結(jié)，從信息不對稱的視角對影響地方政府公信力的原因進(jìn)行了分析，并給出了基于虛擬媒介環(huán)境的公信力提升路徑。本文的不足在于未能構(gòu)建完整的評價體系對提升路徑進(jìn)行驗證。這將在未來的研究中進(jìn)一步完善。

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