中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)研究*

馮 斌

（南京森林警察學(xué)院 江蘇·南京 210023）

近年來(lái)林業(yè)工作受到普遍重視，人民群眾對(duì)良好生態(tài)的需求更加迫切，林業(yè)的地位和作用更加凸顯，為更好發(fā)揮中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位作用，對(duì)中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)顯得尤為重要。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)概述

績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)預(yù)算單位設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，優(yōu)化中央林業(yè)事業(yè)單位資源配置，提高資金使用效益，提高林業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量、公共服務(wù)的質(zhì)量，改變大多林業(yè)單位存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問題。努力做到花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

二、中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位的分類

事業(yè)單位（Institutional Organization），是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。目前，國(guó)家林業(yè)局所屬中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位共有88 個(gè)，其具有類型多、涵蓋面廣、職能復(fù)雜等特點(diǎn)。

（一）按單位預(yù)算管理級(jí)次分類

二級(jí)預(yù)算管理單位64 個(gè)，三級(jí)預(yù)算管理單位24 個(gè)。其中三級(jí)預(yù)算管理單位分別為中國(guó)林業(yè)科學(xué)院直屬17個(gè)研究所（中心），國(guó)家林業(yè)局南方航空護(hù)林總站直屬6 個(gè)航空護(hù)林站以及國(guó)際竹藤中心直屬安徽太平試驗(yàn)中心。

（二）按單位職能分類

林業(yè)教育事業(yè)單位4 個(gè)，其中高校1 個(gè)，管理干部學(xué)院1 個(gè)，培訓(xùn)中心1 個(gè)，幼兒園1 個(gè)；林業(yè)科研單位24 個(gè)，其中二級(jí)單位6 個(gè)，三級(jí)單位18 個(gè)；林業(yè)規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)事業(yè)單位8 個(gè)；林業(yè)文化、宣傳事業(yè)單位3 個(gè)；林業(yè)事業(yè)管理單位44 個(gè)，其中林業(yè)資源監(jiān)督管理辦公室及辦事處16 個(gè)，航空護(hù)林10 個(gè)，種苗、退耕還林、濕地保護(hù)等管理單位15 個(gè)，自然保護(hù)區(qū)管理3 個(gè)；中介服務(wù)事業(yè)單位1個(gè)；學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)3 個(gè)；機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位1 個(gè)。

（三）按事業(yè)單位改革分類

承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、從事公益服務(wù)、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。改革正在實(shí)施之中，這是對(duì)事業(yè)單位權(quán)威的分類，改革實(shí)施后中央林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)也將會(huì)隨著單位的職能變動(dòng)等情況進(jìn)行調(diào)整。

三、中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍

（一）評(píng)價(jià)的單位范圍

為全面了解中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位的績(jī)效情況，有利于中央林業(yè)預(yù)算主管部門掌握中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位的整體績(jī)效情況，更好地安排好預(yù)算；有利于各單位了解本單位績(jī)效工作開展情況，以及所有中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效水平。為此中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)上述所有單位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)評(píng)價(jià)能更好地掌握各單位在績(jī)效管理方面的情況。

（二）評(píng)價(jià)的支出范圍

目前研究比較多的是項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，而只研究項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，不能全面了解單位的績(jī)效水平。為達(dá)到對(duì)中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效情況全面掌握，必須對(duì)單位的項(xiàng)目支出、基本支出也就是整體支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍

績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是指評(píng)價(jià)的資金范圍，總的說(shuō)來(lái)是指納入中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位部門預(yù)算管理的資金。也就是單位的所有資金都納入評(píng)價(jià)的范圍，既包括中央財(cái)政撥款，也包括單位的事業(yè)收入、創(chuàng)收收入等資金的支出績(jī)效。

四、中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置分析

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是由績(jī)效評(píng)價(jià)人員根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)際情況以及績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)等因素進(jìn)行設(shè)置，衡量單位實(shí)施績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。由于針對(duì)的績(jī)效評(píng)價(jià)單位多種多樣，情況不一，在進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置時(shí)，應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面。

（一）定性和定量指標(biāo)

有些評(píng)價(jià)對(duì)象無(wú)法用準(zhǔn)確的數(shù)量表示，如中央林業(yè)事業(yè)單位中大多為公益性單位，其社會(huì)效益有的就無(wú)法用定量進(jìn)行測(cè)定，因此定性指標(biāo)能更好地給予評(píng)價(jià)。如果績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中定性的指標(biāo)太多，占所有指標(biāo)比例太大，將影響評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。因此，對(duì)中央林業(yè)事業(yè)單位評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系應(yīng)定性和定量指標(biāo)相結(jié)合，既要設(shè)置部分定性指標(biāo)，也要設(shè)置部分能準(zhǔn)確給出分析結(jié)果的定量指標(biāo)。

（二）共性和個(gè)性指標(biāo)

共性指標(biāo)是適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)。主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、社會(huì)效益等。此類指標(biāo)主要為財(cái)務(wù)類指標(biāo)，每個(gè)單位都具有，都可以適用，在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置時(shí)可根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的情況選擇使用。但是，中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位數(shù)量多，類型復(fù)雜，各自有其自身的特點(diǎn)，不能按統(tǒng)一指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)分級(jí)分類原則，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)分類設(shè)置個(gè)性指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)單位特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同類型單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）系統(tǒng)性和層次性指標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)必須針對(duì)林業(yè)事業(yè)單位的各種情況設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)，系統(tǒng)科學(xué)地反映林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效管理的本質(zhì)特點(diǎn)。層次性是指標(biāo)應(yīng)分出評(píng)價(jià)的層次，根據(jù)指標(biāo)的涵義設(shè)立一、二、三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)每一層次的指標(biāo)關(guān)注重點(diǎn)指標(biāo)，進(jìn)行重點(diǎn)分析。例如可在組織管理指標(biāo)一級(jí)指標(biāo)下，設(shè)置績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)及績(jī)效目標(biāo)的合理性三級(jí)指標(biāo)。

（四）引導(dǎo)性和可比性指標(biāo)

通過(guò)對(duì)中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面了解這些單位的績(jī)效管理、績(jī)效水平情況，另一方面，就是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施，宣傳績(jī)效管理，促使單位重視績(jī)效管理工作，那么通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行引導(dǎo)，無(wú)疑是最直接的手段。在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，還要重視一個(gè)問題就是，中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位雖然單位類型多樣，情況不同，但要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效排序，因此績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可比性非常重要，既要考慮到單位的差異，設(shè)置不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，又要保證評(píng)價(jià)的結(jié)果真實(shí)、可比。

五、中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是由績(jī)效評(píng)價(jià)人員根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況以及項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)等因素進(jìn)行設(shè)置，衡量項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置分析，以及中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位的情況，分類設(shè)置共性和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)管理的文件規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容為績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果、績(jī)效評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。依據(jù)這些內(nèi)容，設(shè)置中央林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（一）共性指標(biāo)

1.組織管理指標(biāo)。包含績(jī)效目標(biāo)的系統(tǒng)性、科學(xué)性、合理性；績(jī)效管理的組織實(shí)施情況，包含建立健全績(jī)效管理制度，以及為提高單位的績(jī)效水平所采取的措施等。

2.財(cái)務(wù)、預(yù)算管理指標(biāo)。財(cái)務(wù)管理指標(biāo)主要包括支出的合規(guī)性、會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性；資金的投入情況；預(yù)算管理指標(biāo)主要包括支出與預(yù)算的相符性、預(yù)算完成率等。

3.社會(huì)效益及影響指標(biāo)。單位對(duì)社會(huì)綜合效益的貢獻(xiàn)情況以及對(duì)人、自然、資源是否帶來(lái)可持續(xù)影響。

4.滿意度指標(biāo)。主管部門、單位職工及服務(wù)對(duì)象等對(duì)單位取得的各方面成績(jī)、成果等滿意程度。

（二）個(gè)性指標(biāo)

1.林業(yè)教育事業(yè)單位。教學(xué)方面評(píng)價(jià)主要包含培養(yǎng)、培訓(xùn)合格的學(xué)生、學(xué)員數(shù)，課程、專業(yè)、教材等建設(shè)情況，畢業(yè)生質(zhì)量，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)情況等指標(biāo)。高等學(xué)校還應(yīng)考慮科研工作及社會(huì)服務(wù)等開展情況。

2.林業(yè)科研單位。由于林業(yè)科研有其自身的特點(diǎn)，特別是林業(yè)栽培、育種等學(xué)科的科研事業(yè)單位，其成果要求時(shí)間跨度長(zhǎng)，在進(jìn)行這一類科研單位績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)給予充分考慮。科研單位績(jī)效重點(diǎn)考察單位的創(chuàng)新能力及創(chuàng)新成果等。林業(yè)科研事業(yè)單位評(píng)價(jià)指標(biāo)主要承擔(dān)各等級(jí)科研項(xiàng)目數(shù)量，人均科研經(jīng)費(fèi)投入情況，單位在科研方面獲得的科研獎(jiǎng)勵(lì)，包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)及中國(guó)林學(xué)會(huì)梁希獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)情況，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文數(shù)，出版專著數(shù)、授權(quán)專利數(shù)量，人才培養(yǎng)數(shù)量及質(zhì)量，科技事業(yè)創(chuàng)收收入等。

3.林業(yè)事業(yè)管理單位。此類單位大多履行單項(xiàng)或多項(xiàng)行政管理職能，屬于公益性，基本上無(wú)創(chuàng)收及其他收入。對(duì)于這類單位重點(diǎn)評(píng)價(jià)其職能的履行情況以及履職的質(zhì)量。如根據(jù)林業(yè)資源監(jiān)督的森林資源及林權(quán)、林地管理的政策、法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督等職能，可設(shè)置監(jiān)督檢查林地面積、檢查次數(shù)、查處案件數(shù)等；根據(jù)航空護(hù)林的森林航空消防、森林防火協(xié)調(diào)、衛(wèi)星林火監(jiān)測(cè)、防火物資儲(chǔ)備的職能，可設(shè)置森林航空消防林地總面積、撲救森林火災(zāi)次數(shù)、森林防火組織情況等；根據(jù)草濕地保護(hù)的法律法規(guī)擬訂情況、全國(guó)性、區(qū)域性濕地保護(hù)規(guī)劃擬訂及實(shí)施情況、全國(guó)濕地資源調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的職能，可設(shè)置法律法規(guī)及規(guī)劃擬訂數(shù)量、濕地資源調(diào)查面積等指標(biāo)。

4.林業(yè)規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)事業(yè)單位。此類單位除林業(yè)資源監(jiān)測(cè)、林業(yè)規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)等公益性任務(wù)，在評(píng)價(jià)此類單位時(shí)，應(yīng)評(píng)價(jià)其對(duì)資源監(jiān)測(cè)、調(diào)查規(guī)劃等公益性任務(wù)完成數(shù)量、質(zhì)量等方面的情況，如可設(shè)置監(jiān)測(cè)面積、完成設(shè)計(jì)件數(shù)等指標(biāo)。由于此類大多具體一定的創(chuàng)收能力，應(yīng)設(shè)置創(chuàng)收評(píng)價(jià)指標(biāo)，如本年創(chuàng)收收入數(shù)、創(chuàng)收收入占單位總收入的比例，人均創(chuàng)收收入等指標(biāo)。

六、評(píng)價(jià)方法的選擇

財(cái)政部在績(jī)效評(píng)價(jià)管理文件中，介紹了績(jī)效評(píng)價(jià)方法可以采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。目前學(xué)者們研究較多的評(píng)價(jià)方法主要有同行評(píng)議法、層次分析法(AHP)、模糊綜合評(píng)價(jià)法、德爾菲法（Delphi）等。對(duì)中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，可根據(jù)評(píng)價(jià)單位的職能、指標(biāo)設(shè)置方面的情況，采用上述方法的一種或幾種進(jìn)行評(píng)價(jià)。如對(duì)科研單位可選用德爾菲法和層次分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)中央林業(yè)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，選定同行知名專家，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的測(cè)度，咨詢專家對(duì)各個(gè)指標(biāo)的意見，并要求其給出權(quán)重值，經(jīng)過(guò)多次咨詢后得出各個(gè)指標(biāo)的初始分值。對(duì)各個(gè)指標(biāo)的分值進(jìn)行綜合以后，再利用層次分析法，把一個(gè)復(fù)雜問題分解為多個(gè)組成因素，并將這些因素按支配關(guān)系進(jìn)一步分解，即按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層排列起來(lái),通過(guò)兩兩比較矩陣計(jì)算權(quán)重的方法，確定各因素的權(quán)重，從而進(jìn)行評(píng)價(jià)。

七、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)針對(duì)具體支出及其產(chǎn)出績(jī)效進(jìn)行，評(píng)價(jià)結(jié)果能清晰反映支出和產(chǎn)出績(jī)效之間的緊密對(duì)應(yīng)關(guān)系。財(cái)政部門要求“評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”。評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是多方面，主要通過(guò)績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用，努力提高中央林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效水平，進(jìn)一步提高資金的使用效益和效率。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開

預(yù)算公開是財(cái)務(wù)公開的主要內(nèi)容，績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理內(nèi)容之一，其評(píng)價(jià)結(jié)果公開符合規(guī)定要求。評(píng)價(jià)結(jié)果公開可先在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，進(jìn)而再拓展到向社會(huì)公開。國(guó)家林業(yè)局應(yīng)在積極開展中央林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)績(jī)效信息在本部門內(nèi)部公開，逐步擴(kuò)大向社會(huì)公開績(jī)效信息的范圍，接受社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開，營(yíng)造公眾關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有利于形成績(jī)效評(píng)價(jià)良好氛圍。

（二）正確發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的作用

財(cái)政部績(jī)效評(píng)價(jià)文件明確規(guī)定，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算分配方面引入以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置方式。中央林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)上報(bào)財(cái)政部有關(guān)部門，作為財(cái)政部以后年度安排預(yù)算一個(gè)重要依據(jù)。

（三）建立林業(yè)行業(yè)公開公平的環(huán)境

國(guó)家林業(yè)局計(jì)財(cái)及業(yè)務(wù)主管部門通過(guò)中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，了解各事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展情況以及資金使用的效益和效率；以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣情況作為參考，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的單位繼續(xù)給予項(xiàng)目及資金支持，對(duì)結(jié)果較差的單位可采取措施，促進(jìn)其加強(qiáng)管理，不斷提高績(jī)效水平。通過(guò)建立整個(gè)林業(yè)行業(yè)公開、公平及競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)事業(yè)更好地發(fā)展。

（四）加強(qiáng)績(jī)效管理工作

中央級(jí)林業(yè)事業(yè)單位通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，了解中央林業(yè)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況及績(jī)效管理水平，可以認(rèn)清本單位績(jī)效工作所處的水平.。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)情況有針對(duì)性加強(qiáng)績(jī)效管理工作，改進(jìn)不足之處，努力提高單位的績(jī)效水平。

[1]王小玉，陸瑩.高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建述評(píng)[J].財(cái)會(huì)通訊，2014，（35）.

[2]李萍.基于AHP 方法的國(guó)有林區(qū)改革績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，（8）.

[3]李小紅.應(yīng)用研究型科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建[J].財(cái)會(huì)通訊，2014，（29）.

[4]龍英.高?？?jī)效預(yù)算管理制度研究[J].教育財(cái)會(huì)研究，2013，（1）.