論財稅體制改革之民權(quán)保障邏輯

張永攀

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

2014年是全面深化改革元年，而財稅體制改革則是全面深化改革的突破口和先行軍。黨的十八大三中全會將財稅體制改革作為一個專章予以討論，2014年底預(yù)算法草案亦已通過。新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。從財稅體制改革的地位可見財稅體制的重要性。財稅是國家運行的基礎(chǔ)，國家的形成得益于稅收產(chǎn)生，國家的收入在根本上來源于公民個人的財產(chǎn)，財稅體制改革在于變革財稅體制的運行方式、變更財稅體制的具體制度。財稅體制的改革一方面在尊重保障民權(quán)的要求之下進(jìn)行，保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利，另一方面“財稅改革擔(dān)負(fù)著國家發(fā)展的重要歷史使命”[1]。財稅體制改革關(guān)系重大，確立明確的方向使財稅改革不致偏離公正、合理、合法的改革路線，在民權(quán)保障的意識之下進(jìn)行財稅體制改革是財稅體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，是財政憲法精神的必然要求。

一、民權(quán)保障是財稅體制改革的邏輯起點

財稅體制指的是政府以稅收作為主要財政來源以實現(xiàn)政府職能的相關(guān)舉措和制度。從內(nèi)容上來理解，財稅體制包括:預(yù)算管理制度，稅收制度及政府間的財政關(guān)系。國家的財稅體制之所以要改革是因為財稅體制本身不能繼續(xù)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，無法為國家的治理能力的提高提供所需的財稅動力。而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的在于保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利，提高人民的生活水平。公民權(quán)利的保護(hù)同樣是國家治理能力提升的關(guān)鍵目標(biāo)?！柏敹愺w制關(guān)系國家治理能力與治理體系的建設(shè)，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”①參見中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。只就財稅體制本身去了解、預(yù)測財稅體制改革的方向無異于緣木求魚，僅僅通過經(jīng)濟(jì)的增長去思考財稅體制改革無異于殺雞取卵。財稅體制是客觀存在的制度體系，制度體系本身是為國家的治理服務(wù)，國家治理的對象是國家的一切事物，國家治理一切活動的導(dǎo)向應(yīng)該是公民權(quán)利的保護(hù)，因為國家在本質(zhì)上是為保障國民權(quán)利而存在的。

財稅體制的改革應(yīng)以保障民權(quán)作為其邏輯起點，財稅體制改革所要做的具體內(nèi)容是調(diào)整“分稅制”②具體措施見1994年國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號)改革以來的財稅體制的方式以適應(yīng)改革開放三十年后的當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，進(jìn)而保障公民的財產(chǎn)權(quán)利，讓財稅體制更好地服務(wù)民生。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，在財稅體制革改的過程中，具體措施會涉及到國家的法治建設(shè)的完善，要求政治體制的具體制度的調(diào)節(jié)。政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法治是國家治理之下的制度安排，財稅體制的改革關(guān)系到國家治理的方方面面。

在縱向上，財稅體制上關(guān)系到國家治理能力的建設(shè)、國家治理體系的完善，下涉及到公民財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù);在橫向上，財稅體制改革是關(guān)系經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵突破口，是法治建設(shè)的關(guān)注點，是政治體制改革的敲門磚。這項關(guān)系重大的體制改革的核心是要將“取財于民”與“用財于民”結(jié)合起來。因此，如此重要的財稅體制改革需要在保障民權(quán)的理念之下以此為邏輯起點方可為確保財稅體制改革指明方向。作為財稅改革的邏輯支撐，應(yīng)該確定財稅改革兩個支點，以改革的支點作為財稅體制改革措施的具體指引。

二、財稅體制改革的兩個支點

公共財政理念已深入人心，制度化建設(shè)勢在必行。以保障民權(quán)為方向的財稅體制改革是圍繞公共財政理念進(jìn)行的變革，在這個新的時代，反思過去，思考未來，可以為改革的支點增加更加厚重的沉淀。

(一)第一支點:改革參與人員的公共財政意識

財稅體制是一個靜態(tài)的概念，改革是一場動態(tài)的變革，一項對客觀事物的改革需要具體的改革人員的參與。人作為主觀存在的改革主體，在參與改革的過程中會受到自己主觀意識的影響，改革參與者公共財政意識的樹立有利于政策的落實和制度的建設(shè)。樹立公共財政的意識要求政策決策者、執(zhí)行者要在潛移默化中用為民服務(wù)指導(dǎo)自己的行為?！爸挥修D(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到財政資金是公共財產(chǎn)，納稅人是政府的‘衣食父母’，才能從源頭上剎住不正之風(fēng)”[2]。

1.決策者:決策者是政策的制定人員，如果決策人員缺乏對財政的公共性的認(rèn)識，即使國家的財政收入再多、稅收的法律再完善，財稅體制的運行也會偏離方向。任何時候，政策的決定者都應(yīng)從普通民眾的切身利益出發(fā)。財稅體制涉及預(yù)算制度、稅制結(jié)構(gòu)、中央與地方的財政分權(quán)是比三個方面，在決策者確定、明確預(yù)算要公開、稅制要公平、財權(quán)劃分要合理的時候，方向就已經(jīng)十分清晰。這里的決策主體不是僅僅局限于國家的頂層，因為財稅取于民，我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人”①《中華人民共和國憲法》第二條人民是社會的主人，在財稅政策進(jìn)行調(diào)整，財稅體制進(jìn)行變革的過程中，人民作為真正的主人更具有話語權(quán)?！柏斦Q策(包括稅收和非稅收入決策)不應(yīng)當(dāng)由國家或政府享有唯一或最終的話語權(quán)，而應(yīng)當(dāng)由公民決定”[3]?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”②《中華人民共和國憲法》第十三條第一款，公民將自己的憲法權(quán)利的一部分財產(chǎn)讓渡于國家，國家在改變這項財稅政策時，涉及到公民切實的利益，必須與公民共同商討政策內(nèi)容應(yīng)如何確定。決策參與權(quán)對于公民理解國家政策的制定、貫徹國家政策的執(zhí)行具有積極意義。

2.執(zhí)行者:政策的生命力在于執(zhí)行。政策不行，法令不通，國家就無法正常運行，各項制度也無法完成使命，制定出的政策也就變成了“稻草人”制度。政策的具體執(zhí)行者是每一級的國家機(jī)關(guān)，為確保政策的暢通需要國家機(jī)關(guān)工作人員對于財稅政策的清晰理解以及對于財稅改革措施的認(rèn)真落實。國家機(jī)關(guān)工作人員的財稅法治意識水平，公共財政意識的高低影響到財稅體制改革推進(jìn)的順利與否。把政策變?yōu)楝F(xiàn)實，使政策目標(biāo)得以實現(xiàn)需要政策執(zhí)行組織，歸根結(jié)底是政策執(zhí)行組織的執(zhí)行人員的行為。政策執(zhí)行者的服務(wù)意識不是單純的政治口號，而應(yīng)切實落到實處，服務(wù)在行動之中，打破部門利益、地方利益對改革形成的障礙。

(二)第二支點:法治精神

財稅改革，法治先行?！胺ㄖ斡性S多不同的含義和推論。它的基本含義是，任何事件都必須依法而行”[4]，財稅體制改革本身亦是在追求法制化的財政，“也即財政事項的正當(dāng)性依據(jù)在于法律的文本規(guī)定及財政制度和過程的法治化運作”[5]。法治是一個系統(tǒng)的綜合概念，從制度到措施，從理念到方法，事事依法而行，法治要求財稅體制改革的路徑依法而行，財稅體制改革的措施有法律支撐，良善的法律是制度改革的基礎(chǔ)?！柏敹惙ㄖ尾粌H是中國法治建設(shè)的‘橋頭堡’，還應(yīng)被視為我國新時期延循的‘大國之道’”[6]。從公共財政的理念到財稅改革的法治要求是從認(rèn)識到行動的規(guī)范。

依法而行的財稅體制改革需要做到:

1.在法律的范圍內(nèi)活動，改革的行為應(yīng)于法有據(jù)

“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”①參見:習(xí)近平2014年2月28日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話。沒有規(guī)范，行為就會失去理性。財稅體制改革涉及到公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，涉及到國家財政運用能力的提高，關(guān)系人民群眾的切身利益。任何的財稅改革措施必須于法有據(jù):(1)在法律法規(guī)的明確規(guī)定下活動，沒有法律規(guī)定的行為就是政府的不得作為，沒有法律的規(guī)定就不能進(jìn)行相關(guān)的活動，只有明確的法律依據(jù)，才是改革舉措得以實施的前提。(2)“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變”[7]，法律規(guī)定的內(nèi)容會隨著社會的變化進(jìn)行修改、更新。新的制度往往需要新的法律的支持，改革就是改進(jìn)原來不適應(yīng)社會發(fā)展的體制、機(jī)制，原來規(guī)定的法律也需要相應(yīng)的改變。即使是必須立刻進(jìn)行的改革也要必須有法律的明確規(guī)定。不能為改革的效率而允許出現(xiàn)“法律缺位”的現(xiàn)象，不能因為有政策的支持而忽視法律的作用，改革是在制度層面建立的規(guī)則之上的行為。

2.具體行為同樣應(yīng)依法而行

需要立法，更需要執(zhí)法，改革行為的實施就是法律執(zhí)行的過程。法律的生命在于實施，改革的措施在于落實，法律效果的顯現(xiàn)在于實踐中的遵守。財稅體制改革的依法而行需要參與人員的法治意識與法治水平的提高，“法治是獲得普遍服從的良法之治”[8]，同時外部的監(jiān)督對改革行為也同樣重要。

(1)人大的監(jiān)督職責(zé)。人民代表大會制度是我國保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，人民代表大會及人大代表個人對于國家體制的改革進(jìn)行具有不可推卸的監(jiān)督責(zé)任。在改革進(jìn)程中，各級人民代表大會對于各級國家機(jī)關(guān)執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，要求政策執(zhí)行機(jī)關(guān)公開改革進(jìn)程中的具體信息。人大代表應(yīng)對國家的財稅體制改革過程中產(chǎn)生的不合法、不合理的現(xiàn)象提出意見和建議，要求政府機(jī)關(guān)隨時改正偏離改革方向的行為。同時人大的監(jiān)督離不開其他國家機(jī)關(guān)的配合，監(jiān)督本身就是一項龐大、細(xì)致的工作，如果人大的監(jiān)督與審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及司法部門的工作相銜接，那將會產(chǎn)生巨大的能量，從而全面從外部對財稅體制改革的行為進(jìn)行更加全面的監(jiān)督。

(2)公民的監(jiān)督權(quán)利。公民具有監(jiān)督權(quán)，“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”②《中華人民共和國憲法》第四十一條。公民監(jiān)督的前提是政府信息公開，改革內(nèi)容公開，具體改革措施公開。只有信息公開，公民才能清楚監(jiān)督的對象及具體內(nèi)容。李克強(qiáng)總理指出:“財政的錢怎么花的，干了什么事，都要讓老百姓知道，花得合不合理要接受社會監(jiān)督!”③參見:國務(wù)院總理李克強(qiáng)9月2日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上的講話。具體內(nèi)容參見:中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/04/content_2745400.htm公民的監(jiān)督形式多種多樣，既可以直接向國家機(jī)關(guān)工作人員反映情況，也可以借助各種網(wǎng)絡(luò)平臺表達(dá)意見。在遇到問題時可以及時向行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)反映問題，及時與人大代表進(jìn)行溝通。在網(wǎng)絡(luò)媒體上傳播有實際依據(jù)的信息、案件，在一個全新的互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)已成為反映問題的重要渠道。向新聞媒體提供線索，與新聞媒體共同就信息的傳播、案件的進(jìn)展開展追蹤。這就同時需要公民的責(zé)任感與權(quán)利意識，因為“有了權(quán)利，不能便當(dāng)做最后的享受。做公民——其實也便是做人——的唯一使命便是擔(dān)負(fù)重責(zé)，只有這樣才能逃脫自私的樊網(wǎng)，充實虛無的生命!”[9]強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)合理運行，增強(qiáng)新聞媒體的職業(yè)道德以及加強(qiáng)人大代表與人民大眾的交流、溝通同樣缺一不可。

公共財政理念與法治精神是民權(quán)保障方向的支點，支點的作用在于為財稅體制改革的具體舉措提供支撐。具體措施公正、合理與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)為在民權(quán)保障之下是否堅持了公共財政的理念與法治精神。與民權(quán)保障相比，公共財政理念與法治精神的判斷應(yīng)該更加具象，在此基礎(chǔ)上尋找具體財稅體制改革措施的突破口將尤為清晰。

三、財稅體制改革的三個突破口

重點領(lǐng)域，重要舉措，尋求一個突破口，這個突破口以解決財稅的某一個方面為目的，起到以點帶面的作用。從財稅體制改革的三個方面尋求三個相對應(yīng)的突破口以變革涉及財稅體制的具體制度，以此為財稅改革提供具體的措施。

(一)預(yù)算制度改革中的人大制度建設(shè)

“人民對國家財政權(quán)力最重要的控制手段之一即預(yù)算制度”[10]?？刂茋邑斦?quán)力的源頭在于預(yù)算草案的通過，合理、透明的預(yù)算制度的呼喚加強(qiáng)人大對預(yù)算的審批、監(jiān)督的能力?！凹訌?qiáng)人民代表大會的‘預(yù)算審議’功能，通過全面而嚴(yán)格的預(yù)算制度來決定政策的優(yōu)先劣后順位，改善治理的績效”[11]。在對預(yù)算的審批、修改、監(jiān)督過程中，人大制度存在權(quán)力被弱化，人大代表作用被虛化，人大代表專業(yè)性不強(qiáng)等問題?！皬?qiáng)化人大制度的作用既可以在預(yù)算法的修改時堅持公民利益的保護(hù)，又可以在監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行中保證各項預(yù)算支出用到實處，事實上，如果不能保證議會對預(yù)算和開支的控制，那么即便中央三令五申也無法防止地方濫用開支、打造‘政績工程’”[12]，公開、透明的預(yù)算制度建設(shè)的前提就是人大制度本身的建全。

通過建全人大制度進(jìn)而強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用要做到:

1.強(qiáng)化人大對預(yù)算草案的審批權(quán)，明確人大對預(yù)算的修正權(quán)

審批權(quán)是相對靜態(tài)的概念，修正權(quán)關(guān)注的是預(yù)算的執(zhí)行、實施過程，可以說是一個動態(tài)的概念，指的是人大在批準(zhǔn)通過的預(yù)算案執(zhí)行過程中因具體問題的產(chǎn)生對預(yù)算案修改的權(quán)力。有明確的審批權(quán)的規(guī)定，缺少修正權(quán)的預(yù)算制度是對人大制度的褻瀆。沒有一個在預(yù)算執(zhí)行過程中的修正自己的權(quán)力的人大制度是被架空的缺少實質(zhì)性權(quán)力的紙張上的制度。而強(qiáng)化人大的修正權(quán)意味著人大在具體的預(yù)算執(zhí)行過程中監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，據(jù)此可以將監(jiān)督權(quán)理解為修正權(quán)的延伸，將人大的修正權(quán)理解為監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式。

2.嚴(yán)格人大代表的選舉，提高人大代表的自身水平

高效制度的作用發(fā)揮需要高效的人員作為制度的內(nèi)核。當(dāng)下，我國的人大代表普遍性得到彰顯，技術(shù)性卻明顯落后，真正能夠履行人大代表職責(zé)的個人寥寥無幾。人大最重要的作用是“立法”與“理財”，“議會人大”與“預(yù)算人大”是人民代表大會制度的生動體現(xiàn)。立法要求人大代表的法治性格，預(yù)算要求人大代表的財務(wù)知識，這些專業(yè)知識要求人大代表不能僅僅是一個政治概念，更為重要的是人大代表職務(wù)所應(yīng)具有的專業(yè)知識。法律知識是人大代表所應(yīng)具有的基本素質(zhì)，因為立法是人大的基本職能;財務(wù)知識是人大代表所應(yīng)具有的一般性專業(yè)知識，沒有財務(wù)知識無法準(zhǔn)確判斷預(yù)算草案的合理與否，更無法發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中所發(fā)生的問題。

3.人大代表應(yīng)與人民及時、經(jīng)常溝通

沒有公民選票的代表是自封的，缺乏與民溝通的代表是不稱職的，人民代表大會代表的權(quán)利決定了其與選民溝通的義務(wù)，更是其應(yīng)盡的職責(zé)?！百x稅是喂養(yǎng)政府的奶娘”[13]，政府的奶娘是公民的財產(chǎn)，人大代表不及時與民溝通就是脫離根基的不孝行為。了解公民的通俗意愿，制定法律、通過議案時才能真正有的放矢，操之可用。當(dāng)下的人大代表與民眾溝通渠道極為匱乏，建立相應(yīng)的溝通機(jī)制是必須的:(1)可要求人大代表定期與選民見面，交流。將此作為考核人大代表是否稱職、合格的一個方面。(2)公開人大代表的個人聯(lián)系方式，選民可就自身遇到的相關(guān)問題隨時與人大代表溝通。(3)人大代表定期舉行座談會，商討、篩選、整合遇到的問題，然后與行政、司法機(jī)關(guān)舉行聯(lián)席會議，提出意見和建議，及時、負(fù)責(zé)、公正、全面地反映民意，表達(dá)民聲。

(二)稅收制度改革中的地方稅體系構(gòu)建

“財產(chǎn)稅較之其他稅系與人民的生活更為貼切，稅痛感也最強(qiáng)”[14]，為讓民眾的痛感表現(xiàn)得相對薄弱和可以忍受，建立合理、完善的稅收制度尤為需要。從財政收入來看，稅收制度的最大的問題在于地方財政的困難，地方財政的困難引發(fā)的問題是地方政府通過自身的權(quán)力以土地出讓金的方式以及變相發(fā)行地方債務(wù)的方式緩解地方的財政壓力，因此而產(chǎn)生國有土地?fù)p失嚴(yán)重以及地方政府的債務(wù)高筑等主要問題，“債臺高筑”已是地方政府面臨的巨大的財政危機(jī)。化解的方式是什么?筆者認(rèn)為在于完善地方的稅收體系，構(gòu)建合理的地方稅收格局。有可以掌控的地方稅收，就會產(chǎn)生地方財政的優(yōu)勢，有地方穩(wěn)定的稅收，地方政府就會重新認(rèn)識短淺的短期的財政利益。在穩(wěn)定的地方稅收的基礎(chǔ)上，輔之以中央政策的調(diào)控，地方的“土地財政”、“債務(wù)財政問題”會得到遏制。構(gòu)建怎樣的地方稅體系方能緩解地方的財政壓了是問題的關(guān)鍵。

1.地方稅收的稅種的明確。何種稅收由地方負(fù)責(zé)征收，征收的權(quán)力在地方的何種層級要有明確的法律規(guī)定。長期以來，地方稅收的格局劃分主要集中于中央與省級政府的財稅體系劃分，而地方各級政府的稅收稅種的具體劃分卻缺乏具體的規(guī)定。此次地方稅體系的構(gòu)建，要重點明確省級、地市級、縣區(qū)級三級的稅種劃分。每一級所享有的稅收收益的權(quán)力，負(fù)責(zé)何種稅收項目的征收，征收后留有本級財政所有的稅收有哪些，都應(yīng)有明確的法律規(guī)定，防止地方再次出現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的不一致，警惕地方政府上級對下級的財力壓榨與事權(quán)推脫。

2.中央與地方共享稅的分享比例進(jìn)一步明確，提高地方的分享比例。共享稅是指稅種由中央與地方按比例分享，這樣的稅種的分享是要中央與省級還是市級的分享，是否地方的分享由省級負(fù)責(zé)就是合理的?共享稅的比例劃分應(yīng)該有明確的法律規(guī)定，不能任由中央政府自行規(guī)定或徘徊于中央與地方討價還價的博弈之中。共享稅法律規(guī)定一旦明確，共享稅的征收與分享就會產(chǎn)生穩(wěn)定法律的基礎(chǔ)。共享稅的比例劃分依據(jù)應(yīng)是各級政府在稅收征收與財政支出中承擔(dān)的責(zé)任，承擔(dān)的事權(quán)越多，支出的責(zé)任越大，所應(yīng)分得的共享稅的比例就應(yīng)該越高。多做事，多拿錢應(yīng)該是最樸素的觀念，也是共享稅比例劃分的重要依據(jù)。稅收的分享比例合理，地方政府的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)會征收更得力，辦事更有效率。中央如果把共享稅的大部分拿去，那地方政府對于應(yīng)由地稅機(jī)關(guān)征收的共享稅的稅種也就可能敷衍了事。

(三)政府間財政關(guān)系中的財力調(diào)整

地方稅是地方財政的重要組成部分，地方財政是地方政府完成地方事權(quán)的基礎(chǔ)，是地方政府開展地方建設(shè)的前提。缺少財力支持的地方政府只會是中央的簡單附庸，缺乏對當(dāng)?shù)孛癖姷呢?zé)任意識。長期以來，中央與地方的財力與事權(quán)的關(guān)系表現(xiàn)為:中央財力充裕，事權(quán)下放;地方財力緊缺，事權(quán)擁塞;地方上級政府對下級政府仍是事權(quán)下放，財權(quán)上收?！坝绣X不做事，做事拿不到錢”的現(xiàn)象在各級政府間此起彼伏。地方稅體系構(gòu)建的根本在于緩解地方財政的困難，進(jìn)一步規(guī)制地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。從憲政角度來講，地方稅體系構(gòu)建的表現(xiàn)形式就是地方自主，在財政收入與支出上的自主，在地方事務(wù)管理與控制上的自主，對本地方的民眾服務(wù)的自主。中央、地方的財力分權(quán)對地方、中央的要求:

1.事權(quán)明確。在目前的財稅體制之下，財政支出責(zé)任的問題在于地方政府的支出責(zé)任大于其財力，本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，卻交由地方政府財政負(fù)擔(dān)，比如:跨地區(qū)的污染防治，跨流域的大江、大河的治理等。解決這個問題需要明確中央與地方的事權(quán)。中共第十八屆三中全會已明確指出:“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”①內(nèi)容參見:2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第五部分第19項。明確的事權(quán)范圍利于政府開展活動，“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”②同上。適當(dāng)上劃中央財政支出責(zé)任，中央有義務(wù)將部分支出責(zé)任上收，減少地方政府責(zé)任與財力的錯配情況的發(fā)生。

2.財力相當(dāng)。一級政府對應(yīng)一級事權(quán)，一級事權(quán)對應(yīng)一級財力。地方財力來源地方稅收及其他財政收入事項，地方稅體系的構(gòu)建為地方財政的收入提供了良好的基礎(chǔ)，是地方政府開展地方事務(wù)的財力支持。財力相當(dāng)是指各級政府的財力與事權(quán)相當(dāng)，負(fù)責(zé)何種事項的事權(quán)就應(yīng)享有相應(yīng)的財力支持。在此，中央與地方共同負(fù)責(zé)的事權(quán)需要中央財政與地方財政共同負(fù)擔(dān)，即轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)合理構(gòu)建。首先，中央與地方的轉(zhuǎn)移支付制度。中央與地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以與之相對應(yīng)負(fù)責(zé)事權(quán)為依據(jù)，責(zé)任范圍大即財政支出責(zé)任大。其次，省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度，從目前的情況來看，并沒有確切的要求省級以下政府的轉(zhuǎn)移支付，但省級以下政府的事權(quán)下放現(xiàn)象卻十分普遍，為此應(yīng)合理構(gòu)建省級以下的轉(zhuǎn)移支付。地方政府上下級之間事權(quán)的下放，同時意味著財權(quán)支出責(zé)任的承擔(dān)。

政府間的財政關(guān)系的調(diào)整、通過地方財稅體系完善稅收制度以及通過強(qiáng)化人大制度的作用構(gòu)建透明的預(yù)算制度是財稅體制改革的三個重要方面，也是近期財稅體制改革的三項重要任務(wù)。三者的同步推進(jìn)是公共財政理念以及法治精神的共同要求。改革的支點與改革的具體措施的根本目標(biāo)與方向是使財稅體制改革不會失去民權(quán)保障的方向。三個層次共同構(gòu)成了財政體制改革的民權(quán)保障邏輯。

四、結(jié)語

財稅體制關(guān)系每位民眾的切身利益，財稅改革在潛移默化中影響我們每一個普通人的日常生活，與民眾對于自己國家的政治擔(dān)負(fù)、政治上的責(zé)任感相匹配的是公民享有的公民權(quán)利。公民對于財稅體制改革的參與是公民財產(chǎn)權(quán)利行使的表現(xiàn)。保障公民的財產(chǎn)權(quán)利是財稅改革的方向，在此方向的指導(dǎo)之下，在公共財政、法治性格的支撐下進(jìn)行改革預(yù)算制度、稅收制度、政府間的財政關(guān)系。財稅體制改革是一個系統(tǒng)的過程，這個過程需要人的參與，作為至關(guān)重要的關(guān)鍵部分，改革參與人員在財稅體制改革的過程中的公共財政意識水平對于財稅體制變革成功與否至關(guān)重要。財稅體制改革是一個不斷推進(jìn)的歷史過程，財稅體制不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸，在現(xiàn)代政治文明的國家，公共財政的理念、法治的精神始終是財稅體制改革支點，民權(quán)保障更是財稅體制改革進(jìn)行中不可偏離的方向。

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