少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題研究

聞麗英

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，陜西·西安 710000）

引言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城鎮(zhèn)化也在不斷發(fā)展?！案鶕?jù)國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率差不多達(dá)到50%，我國(guó)用30年的時(shí)間完成了西方國(guó)家用200年的時(shí)間完成的事情，根據(jù)專家預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上”。[1]城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展是以犧牲農(nóng)村農(nóng)民的土地為前提的，一般政府征收0.067公頃耕地，就會(huì)產(chǎn)生1.5個(gè)失地農(nóng)民，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去生活保障。由于我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，但是城鎮(zhèn)化率平均也都在45%左右。隨著少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民會(huì)越來(lái)越多，這不僅影響到少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，而且對(duì)我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)也會(huì)產(chǎn)生重要的影響。

一、少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)保障現(xiàn)狀

據(jù)我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部資料顯示，少數(shù)民族地區(qū)新增就業(yè)人口不斷增加，主要是由于該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有很好地得到解決，而且因?yàn)槟挲g、性別以及文化水平的差異，在就業(yè)方面也體現(xiàn)出不同的差異。一般都分布在養(yǎng)殖、進(jìn)城打工、自己創(chuàng)業(yè)等，但是失業(yè)的人口還是居多“占失地農(nóng)民的30%以上?！盵2]特別是一些中年偏上的農(nóng)民，因?yàn)樵谀挲g、知識(shí)文化與勞動(dòng)技能方面都不占優(yōu)勢(shì)，再就業(yè)比較困難，而且就業(yè)的范圍比較窄，從事的也是工資比較低的工作，如家政、保潔工作，生活保障沒(méi)有著落。

雖然少數(shù)民族地區(qū)建立了失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，但主要是以安置和補(bǔ)償現(xiàn)金為主，沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制。加上地方政府在保障體系和投入方面的資金有限，基本的保障在物價(jià)飛漲的今天生活很困難。因此，少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民就業(yè)保障現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，失地農(nóng)民的生活水平依舊處于比較低的層次，嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)期發(fā)展。解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題，是國(guó)家和少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)政府需要解決的重要問(wèn)題之一，特別是在新疆、西藏、云南、貴州等少數(shù)民族比較多的省區(qū)，解決少數(shù)民族失地農(nóng)民的再就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題具有非常重要的意義。

二、少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

（一）就業(yè)信息渠道不暢

在我國(guó)，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，特別是對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講，再就業(yè)面臨諸多問(wèn)題，就業(yè)信息匱乏和機(jī)會(huì)稀少是失地農(nóng)民再就業(yè)難的首要問(wèn)題。再就業(yè)就必須要有信息渠道來(lái)源，當(dāng)前，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村缺乏勞動(dòng)就業(yè)中介機(jī)構(gòu)，失地農(nóng)民找工作的渠道只有通過(guò)親友介紹或者自己無(wú)目的地找工作，這樣在信息化的時(shí)代對(duì)少數(shù)民族農(nóng)民來(lái)講再就業(yè)就非常困難?！氨热缥鞑?，大部分還是處于游牧生活，一旦農(nóng)民失去土地，找工作就比較困難?！盵3]不僅在西藏，在新疆以及云南、貴州等地，農(nóng)民就業(yè)中介機(jī)構(gòu)偏少，而且規(guī)模小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不夠，不能為失地農(nóng)民提供有效的信息來(lái)源。由于少數(shù)民族地區(qū)的勞動(dòng)中介機(jī)構(gòu)偏少，失地農(nóng)民只能靠自己外出尋找工作和靠親朋好友介紹，這樣再就業(yè)的機(jī)會(huì)比較少，而且花費(fèi)的成本也比較大。因此，在少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于就業(yè)信息匱乏和就業(yè)崗位稀少，導(dǎo)致就業(yè)難度加大。

（二）再就業(yè)比較困難

由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后，國(guó)家在對(duì)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中給予了非常多的優(yōu)惠政策，目的就是不斷發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加失地農(nóng)民就業(yè)。但是，由于諸多因素的影響，少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的自主就業(yè)依然面臨很嚴(yán)峻的形勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，自主就業(yè)能力有限。少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民大部分是中老年人，年齡比較偏大，雖然地方政府在征地過(guò)程中給予了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民既可以選擇創(chuàng)業(yè)，也可以進(jìn)城選擇就業(yè)。但由于就業(yè)能力和意識(shí)不足，存在就業(yè)難的問(wèn)題。當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民長(zhǎng)期以土地為生，如果離開了土地，他們就業(yè)創(chuàng)業(yè)就比較困難。雖然國(guó)家補(bǔ)償有啟動(dòng)資金，但是缺乏創(chuàng)業(yè)的技能和動(dòng)機(jī)，他們創(chuàng)業(yè)就業(yè)之路異常艱辛。很多失地農(nóng)民除了種地，幾乎什么都不會(huì)，一旦失去土地，對(duì)自己今后的人生就會(huì)感到茫然。第二，就業(yè)門檻高。少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民大部分沒(méi)有什么專業(yè)技能，失去土地之后，進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)比較難，因?yàn)殡S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)對(duì)員工的素質(zhì)要求較高，這對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民來(lái)講增加了再就業(yè)的難度。

（三）失地農(nóng)民與城市生活方式難以融合

在長(zhǎng)期的社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民形成了日出而作、日落而息的社會(huì)生活方式。土地是農(nóng)民唯一的生產(chǎn)資料，土地不僅是農(nóng)民的生活來(lái)源，而且也是他們的情感寄托。改革開放以后，在少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，出現(xiàn)了越來(lái)越多的失地農(nóng)民。沒(méi)有土地的農(nóng)民就不得不進(jìn)城尋找新的工作。雖然一些失地農(nóng)民在城市中找到自己的工作，但是不能夠適應(yīng)城市工作的方式和生活方式，最終又回到了農(nóng)村，失去了工作崗位。即使迫于生活的壓力留在城市繼續(xù)工作，但微薄的收入也讓失地農(nóng)民在城市生活拮據(jù)，加上城市的生活成本較高，上班下班都有嚴(yán)格的時(shí)間規(guī)定，而農(nóng)民在農(nóng)村的生活方式比較自由，導(dǎo)致身處城市中的失地農(nóng)民很難完全適應(yīng)城市生活。

（四）失地農(nóng)民社會(huì)保障體系不完善

少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系覆蓋范圍狹窄，水平較低。社會(huì)保障體系是由國(guó)家、地方政府以及個(gè)人組成的。不同地區(qū)的少數(shù)民族社會(huì)保障體系是不相同的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所以，社會(huì)保障體系的范圍和水平也有差異。比如，內(nèi)蒙古失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系比云南少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系就要完善些，因?yàn)閮?nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比云南高，這樣，在社會(huì)保障體系方面覆蓋的范圍就廣，水平比云南要高。特別是云南邊疆的一些少數(shù)民族地區(qū)，社會(huì)保障體系覆蓋面比較窄，農(nóng)民一旦失去土地，生活就無(wú)依無(wú)靠。

三、少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在問(wèn)題的原因剖析

（一）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

少數(shù)民族地區(qū)土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)是按照6—10倍和4—6倍的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)按照各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。但是少數(shù)民族地區(qū)政府在對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候并沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行?！皬恼{(diào)查的數(shù)據(jù)分析來(lái)看，新疆地區(qū)失地農(nóng)民每畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1.3萬(wàn)元左右，內(nèi)蒙古地區(qū)的失地農(nóng)民每畝補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約為1.5萬(wàn)元，云南失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1萬(wàn)元?！盵4]有關(guān)專家對(duì)政府征地的利益關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)計(jì)表明，在征地過(guò)程中，地方政府受益占30%，企業(yè)占40%，村集體占20%，農(nóng)民僅僅占了10%左右。政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足失地農(nóng)民的生活需求，失地農(nóng)民既要進(jìn)行再就業(yè)，家庭消費(fèi)也要靠政府的補(bǔ)償款。再就業(yè)對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講具有很大的挑戰(zhàn)性，一些邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民很多都不懂漢語(yǔ)，就業(yè)門檻和難度不斷加大。隨著生活成本的增加和物價(jià)的不斷上漲，少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障面臨新的困境。

（二）政府對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的支持力度不夠

少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民在就業(yè)過(guò)程中面臨諸多困境，不僅很多少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民不懂漢語(yǔ)，而且勞動(dòng)技能水平低，對(duì)城市生活環(huán)境不適應(yīng)都影響少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)。針對(duì)這樣的現(xiàn)狀，地方政府要不斷加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)的支持力度。目前，地方政府對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)支持力度不夠主要體現(xiàn)在：第一，少數(shù)民族地區(qū)公共人才服務(wù)機(jī)構(gòu)不到位。我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的公共人才服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍比較缺乏，因?yàn)樯贁?shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后，人才之間的流動(dòng)比較少，并且人才服務(wù)機(jī)構(gòu)本身也要在市場(chǎng)中發(fā)展，在少數(shù)民族地區(qū)如果政府扶持力度不夠，人才服務(wù)機(jī)構(gòu)就會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)不下去的困境。第二，政府對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)力度不夠。少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，地方政府把主要目標(biāo)放在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)方面，忽視了對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，由于缺乏相應(yīng)的勞動(dòng)技能，導(dǎo)致失地農(nóng)民在社會(huì)中再就業(yè)難度不斷增加，生活來(lái)源沒(méi)有保障。

（三）失地農(nóng)民自身綜合素質(zhì)比較低

在我國(guó)，少數(shù)民族地區(qū)很多失地農(nóng)民的自身素質(zhì)比較低，這是導(dǎo)致失地農(nóng)民再就業(yè)難的重要問(wèn)題之一?，F(xiàn)代社會(huì)中人力資源越來(lái)越成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要資源之一，因?yàn)槿说臐撃芫哂袩o(wú)限開發(fā)性，只要進(jìn)行合理地開發(fā)才能夠積極發(fā)揮人的作用。但是少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后，制約了少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展，導(dǎo)致失地農(nóng)民受教育程度比較低，自身的綜合素質(zhì)比城鎮(zhèn)人均素質(zhì)低，這樣，在就業(yè)方面就比較困難。雖然少數(shù)民族地區(qū)也實(shí)行了九年義務(wù)教育制度，但在執(zhí)行情況和學(xué)習(xí)內(nèi)容方面與城鎮(zhèn)九年義務(wù)教育還存在較大的差別。不管是師資力量還是教育水平以及基礎(chǔ)設(shè)施方面與城鎮(zhèn)的差距較大，這樣，在少數(shù)民族地區(qū)形成了不管是學(xué)生還是失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)都比較低，不能夠適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，加上自身能力和素質(zhì)的低下，導(dǎo)致就業(yè)創(chuàng)業(yè)困難。不僅如此，城鎮(zhèn)對(duì)少數(shù)民族農(nóng)民本身帶有一定的偏見和歧視也是導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民再就業(yè)難的一個(gè)重要原因。

四、加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

（一）提高少數(shù)民族失地農(nóng)民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民的主要收入來(lái)源于土地，少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的收入來(lái)源也是依靠政府對(duì)土地的補(bǔ)償款。因此，增加少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款是解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的前提。雖然少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償款也有所增加，但是物價(jià)的不斷上漲，增加的土地補(bǔ)償款對(duì)于土地帶給少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民的收益來(lái)說(shuō)還是微乎其微，導(dǎo)致失地農(nóng)民的生活難以維持。所以，“提高對(duì)少數(shù)民族失地農(nóng)民的補(bǔ)償款，是解決失地農(nóng)民再就業(yè)和社會(huì)保障的重要方式之一?！痹谡魇胀恋氐倪^(guò)程中不僅要提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償款，而且要讓少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民參與耕地轉(zhuǎn)成工業(yè)用地或者其他用途帶來(lái)的收益分配。少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的目的是不斷縮小農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距，而不是擴(kuò)大二者之間的收入差距。城鎮(zhèn)居民的收入比少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民要高，社會(huì)保障更完善，只有讓失地農(nóng)民參與到土地收益的分配過(guò)程，才能夠縮短城鄉(xiāng)居民的收入差距，為少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)和提高社會(huì)保障提供一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）完善公共就業(yè)服務(wù)體系

首先，提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠增加失地農(nóng)民的收入。但是要真正解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題就必須讓失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)。因此，政府要建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)制，增加公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)企業(yè)與就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系，為失地農(nóng)民再就業(yè)提供良好的再就業(yè)服務(wù)環(huán)境。其次，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的合作和各個(gè)方面制度的改革，包括用工制度、戶籍限制制度以及農(nóng)民子女上學(xué)等問(wèn)題，鼓勵(lì)少數(shù)民族失地農(nóng)民進(jìn)城再就業(yè)。從統(tǒng)籌少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展角度出發(fā)，建立統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，建立少數(shù)民族失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的、公平的社會(huì)保障制度，保證勞動(dòng)力之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范化、制度化建設(shè)。第三，完善少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)信息渠道。失地農(nóng)民就業(yè)難的主要問(wèn)題之一就是就業(yè)信息渠道不暢，因此，完善公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息化建設(shè)，就要對(duì)失地農(nóng)民免費(fèi)發(fā)布崗位信息，能夠讓失地農(nóng)民在第一時(shí)間了解到就業(yè)信息，這不僅增加了少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民就業(yè)的機(jī)會(huì)，而且促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息化發(fā)展。

（三）完善少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)保障體系

為達(dá)到促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)的目標(biāo)，維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，需要不斷完善少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，主要從以下幾個(gè)方面入手。

首先，建立少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民最低生活保障制度。由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，政府在失地農(nóng)民保障體系建設(shè)方面還不完善，覆蓋率比較低，很多失地農(nóng)民不能夠享受政府的最低生活保障。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村和諧發(fā)展，保障失地農(nóng)民的基本生活，應(yīng)規(guī)定少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民享有最低生活保障。

其次，完善少數(shù)民族地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳納的方式是個(gè)人繳納與社會(huì)統(tǒng)籌的方式，也就是說(shuō)失地農(nóng)民要參與養(yǎng)老保險(xiǎn)就必須繳納保險(xiǎn)費(fèi)，這給失地農(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講再就業(yè)難度不斷加大，特別是一些邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民幾乎不懂漢語(yǔ)，再就業(yè)機(jī)會(huì)比較少。所以，少數(shù)民族地方政府要完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，減輕失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加失地農(nóng)民的就業(yè)。

結(jié)語(yǔ)

總之，少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，如何加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的再就業(yè)，不斷完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系具有非常重要的意義。我國(guó)是多民族國(guó)家，加快少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅能夠加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對(duì)維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定具有重要意義。

[1]常海峰.失地農(nóng)民就業(yè)與保障問(wèn)題探討[D].鄭州大學(xué)，2009：12.

[2]劉紅云.西部地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)與保障問(wèn)題研[J].理論廣角，2012，(4)：34.

[3]韓 俊.失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障[J].理論周刊，2012，(6)：53.

[4]宋杰信.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué)，2010：23.