提升社會組織治理能力的路徑選擇探析

樊怡敏

（中共重慶市委黨校，重慶400041）

黨的十八屆三中全會首次提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸卫怼弊鳛橐环N治國理念開始被推向了高潮，并向社會各個領(lǐng)域逐步滲透。治理是對政府單一權(quán)威提出挑戰(zhàn)的全新概念，它打破了傳統(tǒng)的“金字塔式”科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)與單向度的治理結(jié)構(gòu)，將多元權(quán)力主體納入到“多中心”、“多向度”的治理結(jié)構(gòu)。在國家治理結(jié)構(gòu)中，政府不再是權(quán)威的中心，更多的是在自主網(wǎng)絡(luò)中多元主體之間權(quán)威與資源的相互依賴，相互配合，強調(diào)的是主體間平等的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系。在這樣的治理結(jié)構(gòu)中，社會組織是重要的一個構(gòu)成要素，它們能夠與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔(dān)政府的部分行政管理責(zé)任，成為了政府與企業(yè)之外對資源進行配置的第三種力量。要創(chuàng)新社會治理，改進社會治理方式，必須要激發(fā)社會組織活力，增強社會發(fā)展活力。國家治理現(xiàn)代化包含治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，社會組織作為被治理體系涵蓋的一部分重要治理主體，其治理能力的強弱也影響著國家治理能力現(xiàn)代化的程度。在治理理論與實踐風(fēng)靡全球的開放、有利環(huán)境中，社會組織的發(fā)展迎來了黃金時期，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的道路上將會大有作為，提升社會組織治理能力對于實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化具有重大的推動意義。

一、社會組織治理的重要地位

（一）重塑國家治理結(jié)構(gòu)，促進國家治理主體的現(xiàn)代化

治理之所以不同于傳統(tǒng)管理的重要原因就在于治理打破了傳統(tǒng)的金字塔式單一權(quán)力結(jié)構(gòu)，將市場、社會中的多元主體與政府主體共同納入到了一個全新的“網(wǎng)絡(luò)式”治理結(jié)構(gòu)。在治理結(jié)構(gòu)中，不存在一個壟斷所有資源與權(quán)力的主體，多元主體間存在著權(quán)力依賴與資源依賴的關(guān)系，是在互相合作，雙向互動中實現(xiàn)共同治理的。社會組織作為治理結(jié)構(gòu)中的重要一員，提升社會組織的治理能力有助于提高社會主體的話語權(quán)，強化其在國家治理中的合法性地位，真正地推動國家治理主體朝著多元化、科學(xué)化方向發(fā)展，以及促進科學(xué)的國家治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，從而助推國家治理能力的現(xiàn)代化。

（二）有效承接政府職能，彌補政府失靈

社會組織的權(quán)力與資源均來自民間，同時致力于回饋民間，社會組織是最能全面掌握基層發(fā)展?fàn)顩r，了解基層發(fā)展難題，知曉基層需求，并力圖改善基層發(fā)展困境的社會主體。在政府權(quán)力與市場權(quán)威無法觸及的空白領(lǐng)域，社會組織往往是做的較好的主體，在社會治理中，尤其是在促進公平與維護權(quán)利等方面，有效地彌補著政府失靈與市場失靈。在社會問題日漸突出，社會矛盾日益尖銳的國家治理環(huán)境中，社會組織愈發(fā)展現(xiàn)出發(fā)展?jié)摿εc魅力，成為有效承接政府公共事務(wù)與高效解決社會矛盾的新主體。在提升自身治理能力過程中，社會組織助推著國家治理方式的改變，國家治理手段的改進，國家治理體系的優(yōu)化，持續(xù)地推動著國家治理能力的現(xiàn)代化。

（三）激發(fā)社會活力，推動公民社會的發(fā)展

在馬克思看來，“家庭和市民社會是國家的真正的構(gòu)成部分，政治國家沒有家庭的天然基礎(chǔ)和市民社會的人為基礎(chǔ)就不能存在，它們對國家來說是必要條件”。國家治理要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就需要社會各個領(lǐng)域的全面發(fā)展，在當(dāng)前“重塑政府”的改革運動中，需要強化公民社會的力量，提升社會主體的治理能力才能有效承接政府下放的職責(zé)與權(quán)限。我國要實現(xiàn)向“小政府，大社會”的社會治理格局轉(zhuǎn)變，必須要強調(diào)公民社會的發(fā)展，注重社會力量的成長，讓社會釋放出應(yīng)有的能量。而社會組織由于其民間性、非營利性、志愿性等特點，能夠很好地吸收并整合社會分散的資源、權(quán)威與力量，在充分調(diào)動社會個體參與國家治理中，凝聚社會整體力量。不僅推動了公民社會的發(fā)展，也提升了社會組織的治理能力，進一步助推了國家治理能力的現(xiàn)代化。

二、社會組織在治理中存在的障礙性因素

我國社會組織具有起步晚，發(fā)展快的特點。在政府深化改革，大力轉(zhuǎn)變職能的有利環(huán)境中，社會組織的發(fā)展充滿了機遇。尤其自十八屆三中全會以來，國家治理被提到了核心的戰(zhàn)略地位，為社會組織參與治理提供了廣闊的前景。但目前社會組織發(fā)展中仍存在一些問題，阻礙了其治理水平的發(fā)揮，治理能力的提升也因此受到了限制。

（一）社會組織間資源難以得到有效整合

社會組織是依法建立的、相對獨立于國家政府系統(tǒng)，以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ)，以社會公益活動或者互益活動為主旨的非營利性、非政治性、非宗教性的一類組織。社會組織是由民間自發(fā)組織而成長起來的，因此分散性較明顯。而這些社會組織都是平等參與社會治理的自由主體，想要整合多元社會組織的資源與權(quán)威，必然會遇到組織主體間相互博弈的情況。由于“經(jīng)濟人”的普遍存在，他們都不會輕易妥協(xié)，不愿再受除了政府之外的其他機構(gòu)的制約，因此要將那些同業(yè)或同行社會組織進行整合仍存在較大的難度。由此造成了社會組織難以形成規(guī)范有序的、系統(tǒng)完整的科學(xué)組織架構(gòu)，社會組織間來往不密切，聯(lián)系不緊密，資源難以整合，難以構(gòu)筑強大的合力，因此形成阻礙社會組織提升治理能力的一個重要因素。

（二）社會組織專業(yè)治理水平仍有待提高

社會組織高層人員的素質(zhì)與能力是影響社會組織能力強弱的重要因素，在一定程度上體現(xiàn)著一個社會組織的治理能力，提升高層人員的治理能力成為有效提升社會組織治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前許多社會組織仍處于發(fā)展的初級階段，還很不完善，社會組織中擁有較高實力、具有優(yōu)良素質(zhì)的高層人員屈指可數(shù)。加上社會組織的從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)水平偏低，而一些社會組織吸收了很多志愿者，這些志愿者的工作經(jīng)歷、教育背景等參差不齊，專業(yè)素養(yǎng)更是與社會工作的要求不相匹配，造成了社會組織整體專業(yè)治理能力較弱的局面。許多社會組織在社會治理中，專業(yè)的理論指導(dǎo)缺乏，頂層的系統(tǒng)設(shè)計規(guī)劃缺位，造成決策水平難以改進，治理方案可行性不強，存在著與現(xiàn)實脫鉤的問題。此外，社會工作人員未經(jīng)專業(yè)的理論培訓(xùn)與指導(dǎo)就直接上崗工作，給治理工作制造了一些安全隱患，增添了問題，影響著社會組織治理能力的提升。

（三）政府對社會組織的監(jiān)督管理不到位

社會組織的發(fā)展需要寬松有序的良好環(huán)境，這就要求政府不能管得過寬、管得過死。當(dāng)社會組織在社會治理中日益顯示出強大的優(yōu)勢，巨大的能量時，政府逐步認識到了社會組織在公共治理中的重要作用，開始逐漸放松社會組織的準(zhǔn)入。具體表現(xiàn)在：進行雙重登記管理的改革，在社會組織登記管理中下放權(quán)限，逐步取消不必要的審批，并適時推進去行政化改革等。這一系列措施都有效地激發(fā)了社會組織的活力，推動了社會組織的能力建設(shè)。但在政府放松對社會組織的準(zhǔn)入管制的同時，也放松了對社會組織的監(jiān)督管理，片面地將權(quán)力下放理解為包括公共責(zé)任在內(nèi)的下放。在政府轉(zhuǎn)變職能的改革背景下，政府尋求同社會組織的合作，相當(dāng)一部分社會組織承接了政府部門下放的公共事務(wù)職權(quán)，從事公共服務(wù)的提供。而在監(jiān)督缺位的情況下，社會組織也難逃“經(jīng)濟人”本性的影響，因此追求自身利益而損害公共利益的現(xiàn)象即會時有發(fā)生。

三、提升社會組織治理能力的路徑選擇

社會組織與公民社會（又稱市民社會）具有千絲萬縷的聯(lián)系。公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織。在馬克思看來，現(xiàn)代的政治國家只不過是市民社會不斷發(fā)展的產(chǎn)物，市民社會通過自身的發(fā)展進步，不斷地改變舊的政治關(guān)系、政治形式，從而推動著政治國家的形成和完善。正如恩格斯所說：“絕不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家。”社會組織作為培育公民社會的載體，在促進國家發(fā)展，推動國家治理中扮演著重要的角色，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。要推動國家治理能力現(xiàn)代化，就必須從社會組織治理的現(xiàn)代化切入，將提升社會組織治理能力作為著力點。

（一）培育社會資本，助推社會組織力量的整合

社會治理創(chuàng)新的重點是激發(fā)社會組織的活力，注重培育社會資本。在普特南看來，社會資本產(chǎn)生于志愿性公民社團內(nèi)部個體的互動參與，這種社團被認為是推動公民之間合作的關(guān)鍵機制，并且提供了培養(yǎng)信任的框架。此外，他認為，信任和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的社會資本擴展了“我們”的意識，在這一網(wǎng)絡(luò)中，“我們”的命運是聯(lián)系在一起的，這樣社會資本型塑了一種將“我”變成“我們”的集體認同。社會組織在進行多次重復(fù)博弈中，易對對方的行為產(chǎn)生固定預(yù)期，從而根據(jù)預(yù)期改變自身行為，促成長久的合作互動。在持續(xù)的互動中，社會組織彼此強化聯(lián)系，利益關(guān)系的相互影響程度隨之加深，信任與自主網(wǎng)絡(luò)在無形中潛移默化地產(chǎn)生，情感紐帶越來越緊，原來彼此割裂的“我”即向緊緊相連的“我們”轉(zhuǎn)變。要整合社會組織間的力量，提升社會組織治理能力，首先要構(gòu)筑社會組織間的社會資本。社會組織要積極主動尋求與同類別、同行業(yè)社會組織的互動，促進彼此的對話與溝通，強化彼此的聯(lián)系與合作，在多次互動中促成均衡博弈，在信任的培養(yǎng)中培育社會資本。在一定社會資本的積累基礎(chǔ)上，社會組織間的資源與權(quán)威才會形成彼此依賴，彼此共享，從而達到社會組織間力量的整合，促進社會組織整體治理能力的提升。當(dāng)發(fā)生重大事故、自然災(zāi)害、以及侵權(quán)行為時，同行、同業(yè)社會組織若以有序的整體出現(xiàn)，以整合的力量規(guī)范地參與社會治理，形成高效、高質(zhì)地整合分散資源與權(quán)威的格局，必將會提高治理事故、化解災(zāi)難、維護權(quán)益的時效，提升社會治理的效果。社會組織治理能力的提升，使得公眾逐步認可社會組織的實力，由此奠定社會組織在國家治理中的合法性地位。社會組織作為國家治理中的一員大將，其治理手段與方式的創(chuàng)新，治理能力與水平的提升，助推著國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（二）強化教育培訓(xùn)，提升社會組織從業(yè)人員的綜合能力

“人力資本理論之父”舒爾茨在《人力資本投資》中指出人力素質(zhì)的改善要經(jīng)由正規(guī)教育的培訓(xùn)，人力資本投資是經(jīng)濟增長的主要源泉。貝克爾與丹尼斯又進一步通過分析了人力資本投資的回報率，突出了對人力資源教育培訓(xùn)投入的重要性?！皩W(xué)習(xí)型組織之父”彼得．圣吉創(chuàng)造性開發(fā)了提升人類組織“群體智力”的五項修煉，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、團隊學(xué)習(xí)、系統(tǒng)思考。在他看來，無論是個人還是組織，只有通過持續(xù)的學(xué)習(xí)與思維的開發(fā)，才能再造組織的無限生機。要提升社會組織高層人員的能力及其從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，就要注重發(fā)揮教育培訓(xùn)的功能。一方面，要根據(jù)社會組織的類別，加強對高層人員相匹配的專業(yè)理論教育培訓(xùn)。通過組織發(fā)展研修班學(xué)習(xí)、在職研究生博士生學(xué)習(xí)、學(xué)者上門授課等形式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使社會組織高層人員打好基礎(chǔ)性的專業(yè)理論性知識。在理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，選擇有代表性的，有創(chuàng)新性的，以及發(fā)展較成功的國內(nèi)外社會組織或相關(guān)企業(yè)，組織開展實踐調(diào)研學(xué)習(xí)，提升高層人員的綜合能力。另一方面，針對社會組織的從業(yè)人員，應(yīng)對其進行崗前培訓(xùn)，針對具體工作崗位提供不同的有針對性的培訓(xùn)，使其具備與工作職責(zé)相適應(yīng)的必備知識與能力水平。同時做好日常的應(yīng)急演練與培訓(xùn)，強化安全意識，在應(yīng)對突發(fā)事件時避免亂了陣腳而增加新問題。最后，社會組織亦可建立同專家學(xué)者或智庫的常態(tài)性聯(lián)系，積極尋求同他們的合作，在重大決策，方案制定等專業(yè)性要求較高的領(lǐng)域以及錯綜復(fù)雜的領(lǐng)域積極聽取專家意見，吸收專家智慧，借助專家的專業(yè)實力推動社會組織治理水平的提升。在社會組織高層人員優(yōu)良品質(zhì)與優(yōu)秀能力的支撐下，從業(yè)人員夯實的工作技能保障下，以及組織整體實力的保證下，社會組織治理能力必將得到有效提升，從而助推國家治理能力的現(xiàn)代化。

（三）強化監(jiān)督管理，健全社會組織的淘汰退出機制

創(chuàng)新社會治理體制，需要營建寬松有序而又健康規(guī)范的良好環(huán)境來激發(fā)社會組織活力，在放松準(zhǔn)入條件與設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的同時亦要重視相應(yīng)的監(jiān)督管理工作，強化社會組織的自律建設(shè)，實現(xiàn)寬進與嚴(yán)管的制度銜接。在再造政府的改革浪潮中，社會組織要承接政府下放的公共事務(wù)，首先就要確保社會組織能夠依據(jù)公眾所需，提供能夠滿足公民需要的、足額足質(zhì)的公共服務(wù)。而政府在其中應(yīng)發(fā)揮好監(jiān)管者的角色，確保社會組織治理能力的提升。通過加強對社會組織生產(chǎn)與供給公共服務(wù)的過程監(jiān)督，強化質(zhì)量監(jiān)管，確保公眾所享用公共服務(wù)的安全性與優(yōu)質(zhì)性，而不是當(dāng)一個甩手掌柜，將公共責(zé)任拋之腦后。此外，社會組織是非營利性的一類組織，必須對其資金來源以及資金使用情況進行監(jiān)管，以避免社會組織打著非營利性的幌子“招搖撞騙”。對于那些慈善類、公益類社會組織尤其要對其公開募集的社會資金進行透明化的監(jiān)管，其基金募集情況、資金使用去向以及使用效果都要實行高度的公開透明，以助推慈善公益類社會組織的社會誠信構(gòu)建，贏取公眾信任，強化公眾對社會公益事業(yè)與慈善事業(yè)的參與熱情與參與信心。最后，在強化監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力健全社會組織的淘汰退出機制。在監(jiān)督管理中，完善對社會組織的評估工作，對于那些發(fā)展?fàn)顩r不佳，社會誠信缺失，濫用社會公益基金，治理行為失范的社會組織，要毫不客氣地將其掃地出門，及時將其淘汰。通過監(jiān)督管理工作的加強，以及淘汰機制的構(gòu)建，及時剔除那些濫竽充數(shù)的社會組織，以凈化社會組織發(fā)展環(huán)境，為優(yōu)秀社會組織提供良性的成長空間。通過營造和諧健康的治理環(huán)境，積極促進社會組織治理能力的提升，助推國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

［1］古明明．新興社會組織對社會治理的意義［N］．學(xué)習(xí)時報，2013-12-02．

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［3］馬慶鈺．中國非政府組織發(fā)展與管理［M］．北京：國家行政學(xué)院出版社，2007.

［4］俞可平．中國公民社會研究的若干問題［J］．中共中央黨校校報，2007（6）．