優(yōu)化基層協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制研究

陳亞?wèn)|

（重慶科技學(xué)院 法政經(jīng)貿(mào)學(xué)院，重慶 沙坪壩 401331）

為了把政治協(xié)商、民主監(jiān)督落到實(shí)處，我們特地選擇西部重慶市XX 區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以期獲得第一手素材，現(xiàn)場(chǎng)體會(huì)和感受民主協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制，找出現(xiàn)有制度運(yùn)行中存在的缺陷，并且提出改進(jìn)的對(duì)策建議。

一、區(qū)縣政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制建設(shè)及成效

近年來(lái)，各級(jí)區(qū)縣政協(xié)在民主黨派的積極參與下，以規(guī)范協(xié)商民主運(yùn)行、提升協(xié)商民主成效為目標(biāo)，加強(qiáng)相應(yīng)制度和機(jī)制建設(shè)，使民主協(xié)商與政治監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制更加規(guī)范化、科學(xué)化。2009 年出臺(tái)的《中共重慶市XX 區(qū)委政治協(xié)商規(guī)則》，明確細(xì)化了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序，以及協(xié)商意見(jiàn)辦理落實(shí)和反饋的要求。在內(nèi)部制度建設(shè)方面，相繼制定出臺(tái)了區(qū)政協(xié)常委會(huì)議工作規(guī)則、區(qū)政協(xié)主席會(huì)議工作規(guī)則、委員管理辦法、提案工作細(xì)則等十多項(xiàng)制度規(guī)范，為提高政協(xié)民主協(xié)商水平和質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。目前，通過(guò)制度建設(shè)，XX 區(qū)初步建立了政協(xié)協(xié)商民主的一些運(yùn)行機(jī)制并取得一定成效。

（一） 初步建立協(xié)商議題形成機(jī)制

XX 區(qū)政協(xié)緊扣人民群眾反映強(qiáng)烈、黨和政府迫切需要解決、政協(xié)力所能及的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，在黨委政府年初交一定數(shù)量協(xié)商建議題目基礎(chǔ)上，主動(dòng)謀劃，收集協(xié)商議題，經(jīng)主席會(huì)議、常委會(huì)研究確定形成全年的協(xié)商計(jì)劃。換屆以來(lái)，XX 區(qū)政協(xié)圍繞關(guān)系全區(qū)發(fā)展選擇了“空港新城建設(shè)、發(fā)展新型工業(yè)化、加快新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等協(xié)商議題，圍繞重點(diǎn)民生工作選擇了“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)轉(zhuǎn)城群眾安置房建設(shè)管理、就業(yè)、養(yǎng)老、社會(huì)治理、市政管理”等議題，圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展選擇了“推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)民增收、農(nóng)村交通水利基礎(chǔ)”等方面的議題開(kāi)展了協(xié)商議政，為區(qū)委、區(qū)政府科學(xué)決策發(fā)揮了政協(xié)的應(yīng)有作用。

（二） 較好地堅(jiān)持協(xié)商前的調(diào)研機(jī)制

XX 區(qū)政協(xié)堅(jiān)持“協(xié)商之前必調(diào)研、重點(diǎn)調(diào)研必評(píng)審”的工作機(jī)制。凡是常委會(huì)、主席會(huì)確定的協(xié)商議題，由聯(lián)系相關(guān)工作的政協(xié)副主席牽頭開(kāi)展深入調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告，在專題協(xié)商會(huì)議之前，印發(fā)給協(xié)商參與者，使他們能夠更透徹地了解協(xié)商議題，以便在協(xié)商會(huì)議上提出高質(zhì)量的建議。換屆以來(lái)，共開(kāi)展了12 個(gè)重點(diǎn)課題、19 個(gè)一般課題的專題調(diào)研，為提升協(xié)商質(zhì)量奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如在區(qū)政協(xié)常委會(huì)視察協(xié)商空港新城建設(shè)中，組織有關(guān)委員赴廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、南京河西新城、揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等先進(jìn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)，形成了專題調(diào)研報(bào)告，再召開(kāi)專題協(xié)商會(huì)議。由于調(diào)研充分，協(xié)商高效，建議可行，協(xié)商意見(jiàn)引起了區(qū)委、區(qū)政府的高度重視：區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)率隊(duì)按政協(xié)考察線路進(jìn)行了再次考察學(xué)習(xí)；區(qū)委常委會(huì)專題聽(tīng)取了區(qū)政協(xié)對(duì)空港新城發(fā)展的意見(jiàn)建議；區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)空港新城開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行了專題調(diào)研；區(qū)委全委會(huì)確定的XX 戰(zhàn)略定位和目標(biāo)任務(wù)，充分吸納了政協(xié)協(xié)商意見(jiàn)。

（三） 不斷完善提案辦理協(xié)商機(jī)制

堅(jiān)持從提案工作各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范化、制度化、程序化著手，建立完善了“四五三”工作模式，即：發(fā)揮提案者、承辦單位、政協(xié)組織和區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“四個(gè)方面作用”，注重審查、交辦、辦理、督辦和考核“五個(gè)環(huán)節(jié)”，建立提案者和政協(xié)組織兩滿意、B 類(lèi)提案追蹤落實(shí)和提案辦理效果評(píng)議“三大機(jī)制”。近年來(lái)，提案工作實(shí)效不斷凸顯，提案辦理面商率、回復(fù)率、回執(zhí)率、委員滿意或基本滿意率均達(dá)100%，為推動(dòng)XX 區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（四） 探索民主監(jiān)督促進(jìn)協(xié)商民主機(jī)制

通過(guò)在民主監(jiān)督中進(jìn)行廣泛協(xié)商，使政協(xié)的協(xié)商與監(jiān)督兩大職能在融合中得到充分發(fā)揮。

1.將委派政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員作為活躍專委會(huì)對(duì)口協(xié)商的重要形式。推動(dòng)區(qū)委研究出臺(tái)了《區(qū)政協(xié)委派政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員辦法》，每個(gè)專委會(huì)抽選5 人左右組建成民主監(jiān)督小組，分別對(duì)口聯(lián)系3-4 個(gè)政府部門(mén)，共擇優(yōu)選派了41 名政協(xié)委員組建成8 個(gè)民主監(jiān)督小組，對(duì)口聯(lián)系28 個(gè)政府部門(mén)。通過(guò)參加會(huì)議、調(diào)研、明察暗訪、反映社情民意、撰寫(xiě)提案、提交民主監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)等形式，經(jīng)常性開(kāi)展對(duì)相應(yīng)部門(mén)工作的監(jiān)督和協(xié)商。

2.將民主評(píng)議工作作為專題協(xié)商的一種重要形式。根據(jù)區(qū)委印發(fā)的《政協(xié)民主評(píng)議工作辦法》，選擇重點(diǎn)內(nèi)容，通過(guò)調(diào)研、評(píng)議進(jìn)行充分協(xié)商，形成類(lèi)似協(xié)商意見(jiàn)的評(píng)議意見(jiàn)，推進(jìn)該項(xiàng)工作改進(jìn)和提升。2013 年，XX 區(qū)政協(xié)開(kāi)展了對(duì)基層衛(wèi)生工作的民主評(píng)議，組織30 名政協(xié)委員分組深入鎮(zhèn)（街）、社區(qū)、鄉(xiāng)村開(kāi)展調(diào)研，形成的評(píng)議意見(jiàn)引起了區(qū)委、區(qū)政府高度重視，區(qū)委常委會(huì)專題聽(tīng)取了政協(xié)評(píng)議意見(jiàn)匯報(bào)，區(qū)政府常務(wù)會(huì)專題研究，并照單全部吸納政協(xié)評(píng)議意見(jiàn)，對(duì)改進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生工作發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。

3.將評(píng)估作為拓展政協(xié)協(xié)商民主的新渠道。XX區(qū)在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中建立了“區(qū)委決策、政府實(shí)施、人大監(jiān)督、政協(xié)評(píng)估”的新工作機(jī)制，XX 區(qū)政協(xié)借評(píng)估活動(dòng)將政協(xié)履職工作與群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)緊密結(jié)合，組織政協(xié)委員、基層群眾對(duì)教育實(shí)踐活動(dòng)中收集到的400 余個(gè)具有代表性的問(wèn)題和7 項(xiàng)專項(xiàng)整治工作的整改成效，通過(guò)看、問(wèn)、聽(tīng)、評(píng)等方式，進(jìn)行評(píng)估打分，形成評(píng)估報(bào)告，供區(qū)委決策參考，積極推動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的解決落實(shí)，使區(qū)政協(xié)履職更接地氣、貼近民聲。

二、區(qū)縣政協(xié)協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)及運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一） 協(xié)商內(nèi)容不明確，協(xié)商什么還沒(méi)有很好解決

明確政治協(xié)商內(nèi)容對(duì)科學(xué)開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)具有基礎(chǔ)性作用。協(xié)商內(nèi)容是否抓住了全局工作的重點(diǎn)、是否切準(zhǔn)了解決問(wèn)題的要害，是決定協(xié)商能否取得成效的關(guān)鍵。就協(xié)商內(nèi)容而言，黨的十八大報(bào)告指出：“通過(guò)政協(xié)組織就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商”，這是對(duì)政治協(xié)商內(nèi)容的寬泛界定，對(duì)哪些問(wèn)題必須提交政協(xié)協(xié)商，包括全國(guó)政協(xié)的《政協(xié)章程》 都未明確清楚。實(shí)踐中，有些問(wèn)題，如“一府兩院”工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等作為協(xié)商內(nèi)容一般比較明確，但其他內(nèi)容則不好確定。特別是在基層，所謂的重要問(wèn)題，每個(gè)部門(mén)、單位、團(tuán)體以及每個(gè)人都有不同的看法。這就直接導(dǎo)致了協(xié)商民主現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的三個(gè)問(wèn)題。

1.“三在前、三在先”原則執(zhí)行不到位。 《中共重慶市委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》提出：“堅(jiān)持對(duì)規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)協(xié)商在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前”，但“規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)”并不明確，有的事項(xiàng)，政協(xié)認(rèn)為重要應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)商，而黨委、政府卻認(rèn)為并不重要，不經(jīng)政協(xié)協(xié)商就直接決策、直接實(shí)施，導(dǎo)致“三在前、三在先”原則是否執(zhí)行到位有分歧。

2.協(xié)商內(nèi)容隨意性大。由于對(duì)協(xié)商內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，因此，哪些屬于協(xié)商范圍，哪些不屬于協(xié)商范圍；哪些應(yīng)該協(xié)商，哪些不應(yīng)該協(xié)商；哪些必須協(xié)商，哪些不必要協(xié)商，認(rèn)識(shí)不盡一致，協(xié)商活動(dòng)存在隨意性。表現(xiàn)為部門(mén)協(xié)商沒(méi)有計(jì)劃性，臨時(shí)性、突擊性協(xié)商多，搞得政協(xié)手忙腳亂，協(xié)商質(zhì)量難以保證。

3.影響政協(xié)民主協(xié)商作用的發(fā)揮。由于協(xié)商什么問(wèn)題沒(méi)有解決，就可能導(dǎo)致政協(xié)在民主協(xié)商中沒(méi)有抓住重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)，對(duì)一些無(wú)關(guān)緊要的問(wèn)題扎扎實(shí)實(shí)搞調(diào)研，認(rèn)認(rèn)真真開(kāi)會(huì)議，結(jié)果是做了無(wú)用功，白白浪費(fèi)了協(xié)商民主的政治資源。另一方面，應(yīng)該協(xié)商的內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)行協(xié)商，在一些需要政協(xié)民主協(xié)商事項(xiàng)的決策上，政協(xié)明顯缺位，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二） 協(xié)商程序不規(guī)范，怎么協(xié)商還不嚴(yán)謹(jǐn)

在解決了“協(xié)商什么”的問(wèn)題后，應(yīng)該是按照協(xié)商程序一步接一步，一環(huán)扣一環(huán)進(jìn)行協(xié)商，保證出成果、見(jiàn)成效。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，往往是政協(xié)自己做的那部分環(huán)節(jié)比較到位，例如，協(xié)商前的調(diào)研、協(xié)商會(huì)議的召開(kāi)、協(xié)商意見(jiàn)的整理及報(bào)送。然而，涉及黨政的一頭一尾環(huán)節(jié)：協(xié)商議題的提出及協(xié)商計(jì)劃的制定、協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，就無(wú)法保證質(zhì)量了。

1.協(xié)商議題提出的責(zé)任不確定，計(jì)劃性差。協(xié)商議題存在于黨委、政府及其部門(mén)的工作中，具體由誰(shuí)提出來(lái)進(jìn)行協(xié)商沒(méi)有明確。如果由政協(xié)來(lái)提出協(xié)商議題，存在知情不足的困難；如果由相關(guān)部門(mén)申報(bào)，黨委、政府提出，可能存在為了圖省事，該提出的沒(méi)提出，該申報(bào)的沒(méi)申報(bào)，而對(duì)此又沒(méi)有相應(yīng)的處置辦法。協(xié)商議題確定后，是以政協(xié)名義發(fā)年度協(xié)商計(jì)劃，還是由黨委發(fā)年度協(xié)商計(jì)劃，上升為整個(gè)地區(qū)的一項(xiàng)重要工作也沒(méi)有定論。如何多方配合提出協(xié)商議題，依然是必須認(rèn)真研究的問(wèn)題。

2.協(xié)商成果轉(zhuǎn)化乏力。 《中共重慶市XX 區(qū)委政治協(xié)商規(guī)則》明確規(guī)定：“區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)閱批協(xié)商會(huì)議的紀(jì)要、建議案或協(xié)商意見(jiàn)”，“有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)就政治協(xié)商意見(jiàn)或建議作出的批示必須認(rèn)真辦理，并在60日內(nèi)將辦理落實(shí)情況書(shū)面報(bào)告區(qū)政協(xié)”?！皡^(qū)政府每年年底在區(qū)政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上通報(bào)一次全年提案辦理及政治協(xié)商意見(jiàn)采納落實(shí)情況”、“將協(xié)商納入決策程序執(zhí)行情況作為區(qū)級(jí)部門(mén)年度目標(biāo)考核內(nèi)容”，“把是否認(rèn)真執(zhí)行政治協(xié)商規(guī)則納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核”，但貫徹落實(shí)缺乏“硬約束”。在實(shí)際工作中，只有提案辦理工作納入了部門(mén)年度目標(biāo)考核內(nèi)容，而其它方面的協(xié)商落實(shí)情況缺少有效的督促考核。于是，政協(xié)報(bào)送的協(xié)商意見(jiàn)，只看到領(lǐng)導(dǎo)批示，沒(méi)看到有關(guān)部門(mén)或單位反饋辦理落實(shí)的情況。由于辦理落實(shí)不可控，協(xié)商結(jié)果也就普遍不能轉(zhuǎn)化為決策依據(jù)。對(duì)一些老大難問(wèn)題，協(xié)商雙方其實(shí)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，卻遲遲不能轉(zhuǎn)化為決策。有的部門(mén)甚至角色錯(cuò)位，沒(méi)有把政協(xié)協(xié)商意見(jiàn)當(dāng)成嚴(yán)肅的政治建議，反而對(duì)協(xié)商意見(jiàn)“評(píng)頭論足”，自然就不能采納到位。甚至有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為是為蛇劃腳，多此一舉。還有的認(rèn)為是政協(xié)委員沒(méi)有事干，凈給黨委政府添亂。

（三） 協(xié)商形式還不完善，協(xié)商民主廣泛開(kāi)展有困難

目前，政協(xié)全會(huì)整體協(xié)商、圍繞重點(diǎn)專題協(xié)商以及提案辦理協(xié)商總體上比較扎實(shí)，但是，界別協(xié)商和對(duì)口協(xié)商相對(duì)薄弱，影響了協(xié)商民主的廣泛開(kāi)展。

1.界別協(xié)商缺乏基礎(chǔ)。由于政協(xié)界別設(shè)置和委員產(chǎn)生辦法沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，一些新的社會(huì)階層、優(yōu)秀人才未能納入政協(xié)相應(yīng)界別之中。沒(méi)有明確界別活動(dòng)召集人，沒(méi)有委員和界別聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，缺少界別活動(dòng)組織機(jī)制，導(dǎo)致部分界別組織松散、凝聚力缺失，難以有效地收集和表達(dá)本界別社會(huì)公眾的利益訴求，界別在協(xié)商中未能發(fā)揮應(yīng)有作用。部分界別委員確實(shí)太少，比如XX 區(qū)政協(xié)致公黨界只有3 名政協(xié)委員，社會(huì)福利和社會(huì)保障界只有5 名委員，少數(shù)民族、宗教界只有6 名委員，根本無(wú)法開(kāi)展活動(dòng)。

2、對(duì)口協(xié)商缺乏載體。XX 區(qū)是重慶市政協(xié)系統(tǒng)唯一未將專委會(huì)實(shí)設(shè)的區(qū)縣，導(dǎo)致專委會(huì)在協(xié)商等活動(dòng)上機(jī)構(gòu)不順、人手缺少。由于沒(méi)有建立政協(xié)專委會(huì)與黨政部門(mén)對(duì)口聯(lián)系制度，專委會(huì)與政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)系不緊密，彼此不知情，活動(dòng)難開(kāi)展，導(dǎo)致政協(xié)與黨政部門(mén)的對(duì)口協(xié)商缺乏有效的載體和形式。

3.協(xié)商民主的法律制度不夠健全。當(dāng)前，制約協(xié)商民主落實(shí)到基層區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的關(guān)鍵因素，是我國(guó)依然缺乏專門(mén)的法律。維系政協(xié)運(yùn)行的只有執(zhí)政黨的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話精神和中央及省市的相關(guān)文件。這些文件一般都不容易被外界所知曉，而且，中央領(lǐng)導(dǎo)的講話會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更換而變化。

三、加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的措施

（一） 明確界定協(xié)商內(nèi)容

何為“規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)”，到底哪些可以列入?yún)f(xié)商內(nèi)容？應(yīng)該有明確的說(shuō)法，不宜以“重大問(wèn)題”等籠統(tǒng)概括之。協(xié)商什么，什么能協(xié)商，什么不能協(xié)商，需要各級(jí)黨委根據(jù)中央的原則，對(duì)本級(jí)本地的政治協(xié)商內(nèi)容作具體的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化和分解。在協(xié)商內(nèi)容的確定上，應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)：

1.可以明確界定的事項(xiàng)，必須嚴(yán)格作為協(xié)商內(nèi)容規(guī)定下來(lái)。如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，政府工作報(bào)告，法院和檢察院工作報(bào)告，行政區(qū)劃和機(jī)構(gòu)調(diào)整，重要法規(guī)、行政規(guī)章的制定，重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目的確定，各類(lèi)重大突發(fā)事件和公共危機(jī)的應(yīng)急處置預(yù)案等。

2.對(duì)不好明確界定的事項(xiàng)，要作出具有約束性的規(guī)定。在中央關(guān)于“重要”、“重大”表述的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)區(qū)域重點(diǎn)工作、民生熱點(diǎn)和限額規(guī)定來(lái)確定具體的協(xié)商內(nèi)容。一是區(qū)域重點(diǎn)工作，即在對(duì)規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)上，從本地區(qū)全面發(fā)展視野著眼，每年選擇2—3 件重點(diǎn)工作和重大項(xiàng)目作為協(xié)商事項(xiàng)。二是民生熱點(diǎn)，即對(duì)涉及民生、環(huán)保等影響大、民眾關(guān)切度高、危及穩(wěn)定的重大項(xiàng)目，每年選擇3—5 件，決策前在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。如類(lèi)似于PX 等項(xiàng)目的引進(jìn)問(wèn)題。三是限額規(guī)定，即對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中達(dá)到一定要求或標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，決策前必須納入政協(xié)協(xié)商。如財(cái)政預(yù)算調(diào)整及大額資金的支出，要提交區(qū)委、人大審議決策的，之前應(yīng)到政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。還可通過(guò)要求黨政主要部門(mén)每年不少于一次就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)主動(dòng)提交政協(xié)協(xié)商，提高協(xié)商的針對(duì)性和密度。

3.對(duì)與現(xiàn)行法規(guī)制度不相符合的原則性要求，直接明確不予協(xié)商。如重要人事調(diào)整，雖然規(guī)定可以協(xié)商，但由于缺乏具體操作規(guī)范，黨委和政協(xié)都顧慮重重，實(shí)則成為基層政協(xié)協(xié)商的“禁區(qū)”，根據(jù)新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從動(dòng)議到任職的五個(gè)環(huán)節(jié)中，都未涉及政協(xié)協(xié)商要求。對(duì)“重要人事調(diào)整”等原則性要求，直接明確不再需要經(jīng)過(guò)政協(xié)協(xié)商。但對(duì)于機(jī)構(gòu)和編制增減問(wèn)題應(yīng)納入政協(xié)協(xié)商內(nèi)容。

（二） 建立便于執(zhí)行、利于監(jiān)管的協(xié)商程序

要進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和完善協(xié)商程序，確保程序合理，環(huán)節(jié)完善，規(guī)范可行，能夠監(jiān)管，有效運(yùn)行。

1.規(guī)范協(xié)商議題的提出機(jī)制。根據(jù)重慶市委《加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》提出的“認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題”，“黨委根據(jù)年度工作重點(diǎn)或政協(xié)黨組提出的建議，研究并確定在政協(xié)協(xié)商的議題”，明確各方面根據(jù)已經(jīng)清晰界定的協(xié)商內(nèi)容提出協(xié)商議題的責(zé)任。

2.完善黨委牽頭制定年度協(xié)商計(jì)劃?rùn)C(jī)制。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在人民政協(xié)成立65 周年大會(huì)上講話提出的“中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委要重視和支持人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，會(huì)同政府、政協(xié)制定實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃”，市委《加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》提出的“各級(jí)黨委要會(huì)同政府、政協(xié)圍繞中央重大決策部署和我市改革發(fā)展穩(wěn)定重點(diǎn)工作，科學(xué)確定協(xié)商議題和協(xié)商形式，形成協(xié)商年度工作計(jì)劃，經(jīng)同級(jí)黨委研究同意、政協(xié)主席會(huì)議和政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)后實(shí)施”等精神，建立和完善黨委牽頭制定年度協(xié)商計(jì)劃?rùn)C(jī)制，并以黨委名義印發(fā)全區(qū)，以便遵照?qǐng)?zhí)行、落到實(shí)處。對(duì)于新提出和調(diào)整的非計(jì)劃性協(xié)商議題，要求提前10 日通知政協(xié)辦公室，并提前將會(huì)議通知和文件資料送達(dá)參會(huì)人員。

3.協(xié)商計(jì)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)針對(duì)性。要分別明確專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的內(nèi)容。一是對(duì)于對(duì)口協(xié)商和界別協(xié)商議題，還要明確牽頭的專委會(huì)和界別，并明確大致的時(shí)間，幫助指導(dǎo)其開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)。二是對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商要力求“小型、多樣、專業(yè)”，既要突出重點(diǎn)，又要經(jīng)常化，既要考慮到協(xié)商的力度，也要考慮到黨政的承受程度。

4.建立季度協(xié)商議題四大辦主任商定機(jī)制。每季度，由黨委、人大、政府、政協(xié)四辦主任（秘書(shū)長(zhǎng)），根據(jù)全年協(xié)商計(jì)劃，結(jié)合部門(mén)申報(bào)情況和工作發(fā)展實(shí)際，商定本季度協(xié)商議題，并形成會(huì)議紀(jì)要，印發(fā)給各方執(zhí)行。這樣，才能真正做到黨委、人大、政府如實(shí)申報(bào)議題，政協(xié)針對(duì)性選擇議題。同時(shí)，也確保協(xié)商的計(jì)劃性、準(zhǔn)備的充分性。

5.建立科學(xué)選擇協(xié)商參與者機(jī)制。一是在政協(xié)內(nèi)部，成立專事民主協(xié)商的機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同協(xié)商議題涉及的內(nèi)容和利益群眾，科學(xué)制定具體實(shí)施方案，選擇具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的政協(xié)委員，及早做好信息收集、調(diào)查研究等前期準(zhǔn)備工作。二是協(xié)商議題較專業(yè)的，要邀請(qǐng)2—3 名專家學(xué)者、社會(huì)各界代表人士參加；協(xié)商議題涉及民生民利的，要邀請(qǐng)2—3 名群眾代表參加，使政協(xié)提出的協(xié)商意見(jiàn)更有專業(yè)性、代表性、針對(duì)性。三是要邀請(qǐng)與協(xié)商議題有關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)主要負(fù)責(zé)人出席會(huì)議，通報(bào)情況、聽(tīng)取意見(jiàn)。

6.堅(jiān)持超前謀劃的原則。本著變“協(xié)商在決策之前”為“協(xié)商在決策形成之前”，科學(xué)確定協(xié)商時(shí)間，將協(xié)商環(huán)節(jié)前移，黨政及相關(guān)部門(mén)及早提供資料信息，保證委員有足夠的時(shí)間開(kāi)展調(diào)查研究，提出高質(zhì)量的協(xié)商意見(jiàn)；保證協(xié)商意見(jiàn)有充分的時(shí)間被研究采納，直接轉(zhuǎn)化為黨政的工作部署，實(shí)現(xiàn)真正意義上的決策前協(xié)商。如要最終形成實(shí)施方案和文件政策的協(xié)商議題，應(yīng)在一個(gè)月前報(bào)送相關(guān)資料信息，15 日之前開(kāi)展協(xié)商。

7.建立協(xié)商意見(jiàn)分類(lèi)機(jī)制。根據(jù)協(xié)商情況，可以把協(xié)商意見(jiàn)分為A、B、C、D 四類(lèi)，即完全支持、盡快實(shí)施類(lèi)（A 類(lèi)），改進(jìn)完善類(lèi)（B 類(lèi)），暫緩實(shí)施類(lèi)（C 類(lèi)），反對(duì)制止類(lèi)（D 類(lèi)），并在協(xié)商意見(jiàn)右上角明確標(biāo)示，讓區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府在審議決策和實(shí)施時(shí)能一眼明白政協(xié)的態(tài)度。

8.建立協(xié)商意見(jiàn)送審制度。凡屬于規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)，特別是全年協(xié)商計(jì)劃包含的事項(xiàng)，在提交區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府相關(guān)會(huì)議研究時(shí)，必須附上政協(xié)的協(xié)商意見(jiàn)，否則不予研究。

（三） 繼續(xù)探索和完善協(xié)商形式

要對(duì)相對(duì)薄弱的界別協(xié)商、對(duì)口協(xié)商進(jìn)行強(qiáng)化和完善，對(duì)新型協(xié)商形式進(jìn)行探索和總結(jié)，讓各種協(xié)商形式的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，推動(dòng)協(xié)商民主的廣泛發(fā)展。

1.夯實(shí)基礎(chǔ)，深入開(kāi)展界別協(xié)商。合理設(shè)置界別，與時(shí)俱進(jìn)增加新界別，拓展人民政協(xié)的社會(huì)基礎(chǔ)。一是優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加特殊利益群體代表名額，擴(kuò)大微小企業(yè)、農(nóng)民、新生階層在協(xié)商共事中的話語(yǔ)權(quán)。二是探索組建界別活動(dòng)聯(lián)組，完善委員和界別聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、充實(shí)工作人員，建立界別活動(dòng)組織機(jī)制，落實(shí)界別工作經(jīng)費(fèi)，夯實(shí)界別活動(dòng)基礎(chǔ)，增強(qiáng)界別的號(hào)召力和凝聚力。三是建立界別召集人制度，選出具有影響力、號(hào)召力和感召力的召集人，保障界別活動(dòng)有序開(kāi)展。四是建立主席會(huì)議成員分工聯(lián)系界別制度，加強(qiáng)對(duì)界別協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)。五是建立界別對(duì)應(yīng)政協(xié)專委會(huì)、聯(lián)系相關(guān)部門(mén)的制度，暢通各界別知情明政的渠道。五是健全界別聯(lián)系群眾的工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行界別小組聯(lián)系界別群眾制度。六是制定界別協(xié)商活動(dòng)計(jì)劃，組織各界別分別在擅長(zhǎng)的領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)。政協(xié)視察協(xié)商、調(diào)查研究、參政議政盡可能安排有關(guān)人士以界別的名義參加，提升界別的影響力。

2.注重對(duì)接，廣泛開(kāi)展對(duì)口協(xié)商。一是建立委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，增加工作人員，完善專委會(huì)聯(lián)絡(luò)委員制度，增加專委會(huì)的活力和履職水平。二是由黨委、政府和政協(xié)一起建立政協(xié)專委會(huì)對(duì)口聯(lián)系鎮(zhèn)街和有關(guān)部門(mén)制度，明確要求鎮(zhèn)街和有關(guān)部門(mén)的重要會(huì)議、活動(dòng)要邀請(qǐng)對(duì)口專委會(huì)負(fù)責(zé)人或委員參加，重要決策要聽(tīng)取對(duì)口專委會(huì)的意見(jiàn)，重要情況要及時(shí)向?qū)趯Ｎ瘯?huì)通報(bào)。三是制定年度工作計(jì)劃，有選擇性地開(kāi)展對(duì)口協(xié)商，真正使對(duì)口協(xié)商成為完善協(xié)商民主制度的生動(dòng)實(shí)踐。

3.與時(shí)俱進(jìn)，探索創(chuàng)新協(xié)商形式。根據(jù)《章程》規(guī)定和習(xí)近平總書(shū)記講話精神，一是探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與群眾互動(dòng)，全面收集信息，為開(kāi)展民主協(xié)商打好基礎(chǔ)。二是創(chuàng)新政協(xié)論壇、大會(huì)自由發(fā)言、委員之聲、政協(xié)之窗、委員月談等協(xié)商議政平臺(tái)。三是可與同級(jí)人大共同開(kāi)展某些重大事項(xiàng)的聯(lián)合協(xié)商。

（四） 建立提高協(xié)商成效的約束和督導(dǎo)機(jī)制

通過(guò)建立約束和督導(dǎo)機(jī)制，使協(xié)商民主制度得到貫徹落實(shí)，協(xié)商意見(jiàn)得到采納轉(zhuǎn)化，協(xié)商民主的作用得到充分發(fā)揮。

1.建立協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的剛性機(jī)制。根據(jù)市委“建立健全協(xié)商成果采納落實(shí)和反饋機(jī)制”的要求，參照提案工作細(xì)則，制定協(xié)商意見(jiàn)辦理相關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)閱批協(xié)商意見(jiàn)，有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人牽頭認(rèn)真辦理協(xié)商意見(jiàn)及領(lǐng)導(dǎo)批示，60 日內(nèi)將辦理落實(shí)情況書(shū)面報(bào)告政協(xié)，開(kāi)展檢查考核等作出明確細(xì)致的規(guī)定，以便操作執(zhí)行，進(jìn)行監(jiān)管。規(guī)定特別重要的協(xié)商意見(jiàn)要列入黨委常委會(huì)或政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行研究，形成采納協(xié)商建議的意見(jiàn)，作為黨委、政府決策的重要依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行政府每年年底向政協(xié)常委會(huì)通報(bào)全年提案及協(xié)商意見(jiàn)辦理落實(shí)情況的規(guī)定。

2.建立協(xié)商責(zé)任追究制。把是否在政協(xié)進(jìn)行民主協(xié)商，協(xié)商之后是否認(rèn)真采納協(xié)商意見(jiàn)作為工作追責(zé)的范圍。

3.建立黨政督查考核制度。黨委、政府要完善督查機(jī)制，把相關(guān)部門(mén)協(xié)商議題申報(bào)、主動(dòng)參與協(xié)商、協(xié)商意見(jiàn)辦理落實(shí)及向政協(xié)反饋情況納入目標(biāo)考核內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)協(xié)商年度計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，為協(xié)商民主的有序推進(jìn)提供制度保障。堅(jiān)持好“黨政督查部門(mén)與政協(xié)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)聯(lián)合開(kāi)展提案辦理工作督查”等制度。

4.建立政協(xié)追蹤落實(shí)制度。一是建立人民政協(xié)協(xié)商意見(jiàn)落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)視察制度，由政協(xié)組織委員現(xiàn)場(chǎng)視察，通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢等形式了解協(xié)商意見(jiàn)落實(shí)情況，提高協(xié)商意見(jiàn)的轉(zhuǎn)化率。二是建立協(xié)商議政評(píng)價(jià)體系。根據(jù)協(xié)商意見(jiàn)A、B、C、D 的分類(lèi)情況，進(jìn)行有針對(duì)性的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績(jī)考核的重要參考依據(jù)。建立對(duì)一些重要的協(xié)商成果在實(shí)施中存在問(wèn)題再次協(xié)商的制度，促進(jìn)協(xié)商成果的深層次轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

5、建立上級(jí)政協(xié)視察制度。市政協(xié)定期視察區(qū)縣黨委和政府貫徹落實(shí)協(xié)商民主制度情況，重點(diǎn)視察黨委在整個(gè)協(xié)商民主工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主進(jìn)程的推動(dòng)情況；政府執(zhí)行重大行政事項(xiàng)協(xié)商在決策之前制度情況。

6.由全國(guó)人大制定《人民政協(xié)法》，具體規(guī)定政協(xié)的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)定政協(xié)委員的權(quán)力與義務(wù)。建議參考英國(guó)的上議院的一些合理制度規(guī)則，作為全人類(lèi)制度文明的精華為我所用。

［1］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65 周年大會(huì)上的講話，新華網(wǎng)北京9 月21 日電，2014 年09 月21 日20：34：30 來(lái)源：新華網(wǎng).

［2］中共重慶市委.加強(qiáng)和改進(jìn)政協(xié)提案工作的意見(jiàn)，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議重慶市委員會(huì)網(wǎng)站：http：//www.cqzx.gov.cn/list/Detail.aspxid=594

［3］中共重慶市委關(guān)于充分發(fā)揮人民政協(xié)作用的意見(jiàn)，2009 年11 月26 日16：04，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/10458583.html。