“龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)”公共服務(wù)一體化建設(shè)的對策思考

鄭中華，鄭東風(fēng)

（1.中共重慶市委黨校萬州分校，重慶 萬州 404000；2.湖北省來鳳縣財(cái)政局，湖北 來鳳 445700）

一、“龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)”公共服務(wù)一體化建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2011年10月22號，國務(wù)院批復(fù)了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020）》。該規(guī)劃的區(qū)劃范圍以歷史沿革劃定，依據(jù)武陵山區(qū)連片特困地區(qū)來規(guī)劃運(yùn)作，包括貴州、湖南、重慶、湖北四省市交界地區(qū)的71個(gè)縣（市、區(qū)）。同時(shí)，明確提出設(shè)立武陵山龍山來鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，大力推進(jìn)行政管理、要素市場、投融資體制等領(lǐng)域的改革，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等一體化建設(shè)，為區(qū)域一體化發(fā)展發(fā)揮示范帶動作用。

（一）堅(jiān)持以人為本，加快民生建設(shè)

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。全區(qū)現(xiàn)有義務(wù)教育階段學(xué)校74所，在校學(xué)生29 513人，教職工2 073人，其中，小學(xué)64所，在校學(xué)生19 976人，教職工1 316人；二是加快發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)。來鳳中心醫(yī)院托管改革穩(wěn)妥推進(jìn)，恩施州中心醫(yī)院全面托管來鳳縣中心醫(yī)院，成立了龍鳳醫(yī)療服務(wù)中心，來鳳人民在家門口就能享受到三甲醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；新農(nóng)合穩(wěn)健運(yùn)行，參合率達(dá)到98.47%，參合農(nóng)民政策范圍內(nèi)補(bǔ)償率達(dá)75.43%。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，提升一體化惠民能力

“龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)”堅(jiān)持把保增長與惠民生緊密結(jié)合，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到96.8%，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)到98.4%。2010年以來，改造開工保障性住房及各類棚戶區(qū)11 243套，實(shí)施了8 155戶、3.1萬人的扶貧搬遷，完成危房改造11 857戶；發(fā)放城鄉(xiāng)低保資金1.47億元，減少貧困人口近7.48萬。龍鳳公交一體化實(shí)施了“四個(gè)統(tǒng)一”，日均發(fā)車680臺次，客運(yùn)量上萬人次。建立了示范區(qū)教育、衛(wèi)生協(xié)調(diào)機(jī)制和突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，解決了示范區(qū)內(nèi)1 254名學(xué)生的跨縣就學(xué)學(xué)籍和城鄉(xiāng)居民6 450人次跨縣就醫(yī)的醫(yī)保結(jié)算。

（三）推進(jìn)金融一體化，構(gòu)筑發(fā)展大支撐

按照加快推進(jìn)投融資體制改革的要求，制定了《龍鳳示范區(qū)金融服務(wù)一體化實(shí)施方案》。2013年9月，中國郵政儲蓄銀行在龍鳳示范區(qū)發(fā)行了首張以城市命名的銀行卡——龍鳳金融IC卡，在示范區(qū)內(nèi)存取款、轉(zhuǎn)賬等結(jié)算免收手續(xù)費(fèi)，并在應(yīng)用公交、超市、社保、醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)嵤┌肽?，流量超過1億元。建立信貸一體化。兩縣工商銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社率先實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域信貸業(yè)務(wù)。龍鳳金融一體化實(shí)現(xiàn)了“支付同城化，結(jié)算低成本”，為兩縣企業(yè)和個(gè)人每年節(jié)約手續(xù)費(fèi)500萬元以上，貨幣信貸一體化實(shí)現(xiàn)跨省互貸金額達(dá)5億元以上。

（四）推進(jìn)交通一體化，提升共建新水平

圍繞建設(shè)區(qū)域性綜合交通樞紐的目標(biāo)，著力建設(shè)大交通，構(gòu)筑大網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)大聯(lián)通。在加快推進(jìn)恩來高速、龍永高速建設(shè)和黔張常鐵路前期工作的基礎(chǔ)上，強(qiáng)力推進(jìn)龍鳳交通一體化建設(shè)。龍鳳示范區(qū)建設(shè)的標(biāo)志性工程湘鄂情大橋已于2014年4月全面建成通車。兩縣城市間距離從原來的7公里變成了零距離。制定了《龍鳳示范區(qū)交通一體化規(guī)劃》，引領(lǐng)龍鳳城鄉(xiāng)交通一體化布局。龍鳳城市日均發(fā)車近700臺次，客運(yùn)量上萬人次，跨縣12條鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交線路，日均發(fā)車近300臺次，客運(yùn)量近5 000人次。

二、“龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)”公共服務(wù)一體化建設(shè)存在的問題

當(dāng)前，龍鳳示范區(qū)既有國家層面多重戰(zhàn)略支持的歷史性機(jī)遇，又有許多環(huán)境因素制約，面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。

（一）政策配套匹配

中央對“龍鳳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”有了很多的政策優(yōu)惠，但從現(xiàn)階段來看，主要還是在總體的指導(dǎo)意見和工作規(guī)劃層面，沒有具體的配套措施及相關(guān)細(xì)則，有的規(guī)劃和政策還停留在試點(diǎn)階段，缺乏專業(yè)性、操作性和系統(tǒng)性。比如，從國家層面來看，產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策等暫時(shí)沒有出臺，與龍鳳示范區(qū)的基本定位和職責(zé)不配套，從而實(shí)現(xiàn)對接有一定的難度。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)不力。由于來鳳和龍山分屬不同行政管轄區(qū)，兩地產(chǎn)業(yè)大致相同，特別是低水平重復(fù)建設(shè)也使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，結(jié)構(gòu)性調(diào)整難度較大。兩縣三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例分別為 32：23：45和 26.9：26，3：46.8，第一三產(chǎn)業(yè)高于第二產(chǎn)業(yè)。二是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化缺乏有效協(xié)同發(fā)展。來鳳龍山兩縣工業(yè)規(guī)模小，人才技術(shù)都比較落后，從而城鎮(zhèn)化起步遲，城鎮(zhèn)化發(fā)展慢，對工業(yè)化貢獻(xiàn)小。三是工業(yè)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展對接欠缺，兩縣受制于偏遠(yuǎn)山區(qū)和人才技術(shù)缺乏等因素，有一定規(guī)模的工業(yè)和省級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)少較少，很難形成一定規(guī)模發(fā)展，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支持力度不大。

（三）民間資本成長乏力，缺乏有效引導(dǎo)

一是民間資本成長乏力，缺乏有效合理的引導(dǎo)。來鳳龍山民營經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，但總體資本貸款跟不上整體經(jīng)濟(jì)節(jié)奏，從而使得民間借貸乏力，只能向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)加以滲透，增加了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)。二是信用體系欠缺，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)比較少，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)服務(wù)能力有限。三是缺乏公平公正的案件較多，受理率占比較高，結(jié)案與執(zhí)結(jié)率低存在兩高一低現(xiàn)象。

（四）機(jī)構(gòu)配置不健全，金融不給力

一是機(jī)構(gòu)配置不全。龍山縣內(nèi)沒有四大銀行、村鎮(zhèn)銀行，也缺乏小額貸款公司，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有金融服務(wù)，由于總體配置不夠健全，從而阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是資源配置效率低。龍鳳示范區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不僅較為欠缺，也缺法人代表，和信貸支持能力也不高，信貸審批權(quán)主要集中在省分行。

三、“龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)”公共服務(wù)一體化建設(shè)的對策建議

推進(jìn)龍鳳協(xié)作經(jīng)濟(jì)示范區(qū)基本公共服務(wù)一體化，必須打破行政區(qū)劃壁壘，轉(zhuǎn)變政府職能，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制、成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制、法規(guī)保障機(jī)制、評價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，確?；竟卜?wù)一體化順利推進(jìn)。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。一是要以公共利益為目標(biāo)，加大公共客觀需求，努力把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。二是要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，優(yōu)化公共產(chǎn)品的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐漸增加政府公共服務(wù)支出，加大力度解決公共服務(wù)投入不足問題。三是理清各區(qū)域公共服務(wù)職責(zé)分工的體制框架，依法依規(guī)理清公共服務(wù)關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)政府間公共服務(wù)職責(zé)法制化劃分。四是構(gòu)建多主體的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，實(shí)行政府主導(dǎo)，市場主體、事業(yè)單位、社會組織履行各自職能，多方合作共同治理區(qū)域公共事務(wù)，有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)一體化。

（二）建立龍鳳協(xié)作經(jīng)濟(jì)示范區(qū)地區(qū)基本公共服務(wù)一體化協(xié)調(diào)機(jī)制

一是在兩省實(shí)施《規(guī)劃綱要》領(lǐng)導(dǎo)小組框架下，設(shè)立龍鳳協(xié)作經(jīng)濟(jì)示范區(qū)公共服務(wù)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，合力協(xié)調(diào)龍鳳協(xié)作經(jīng)濟(jì)示范區(qū)來龍兩縣內(nèi)部關(guān)系，監(jiān)督地方政府間協(xié)議執(zhí)行等。二是要建立多層次的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制和磋商機(jī)制，明確區(qū)域基本公共服務(wù)政府專題工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)基本公共服務(wù)的協(xié)調(diào)工作，調(diào)動全社會對推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化的積極性，逐步達(dá)到區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)信息共享。

（三）整合兩地資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃

構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化格局，關(guān)鍵是要適時(shí)營造均衡覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)一體化體系。一是制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，科學(xué)調(diào)整，不斷優(yōu)化公共服務(wù)資源配置。二是教育、文化、衛(wèi)生、社保、城管等部門編制本系統(tǒng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)調(diào)整優(yōu)質(zhì)資源布局，以引導(dǎo)各種優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸。

（四）調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村公共服務(wù)投入

切實(shí)加大財(cái)政對農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)的投入，增加農(nóng)村公共財(cái)政投入在財(cái)政投入中的比重，把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展逐步納入財(cái)政支出范圍。充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，通過財(cái)政杠桿引導(dǎo)更多社會資金投向農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。政府每年按一定的比例逐步增加對農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，以逐步減小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距，使農(nóng)村居民享有與城市居民大致相等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，努力打造覆蓋城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡、全民共享的公共服務(wù)體系。

（五）建立基本公共服務(wù)一體化評價(jià)機(jī)制

堅(jiān)持以城鄉(xiāng)居民滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)，探索科學(xué)的考評方式，逐步建立政府、中介機(jī)構(gòu)、公眾（媒體）等多元協(xié)調(diào)互補(bǔ)的考評機(jī)制，對一體化的全過程進(jìn)行監(jiān)測評估。明確基本公共服務(wù)一體化的各項(xiàng)主體責(zé)任，強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給主體的責(zé)任意識和服務(wù)功能。在政府政績考評中加大突出對公共服務(wù)一體化實(shí)施過程及結(jié)果的有效管理，將基本服務(wù)一體化相關(guān)結(jié)果與龍鳳協(xié)作經(jīng)濟(jì)示范區(qū)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系掛鉤，建立激勵獎懲兼容的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障機(jī)制，確保基本公共服務(wù)一體化有效推進(jìn)和持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)考評主體多元化，引入外部評價(jià)機(jī)制，確?？冃Э荚u的民主化和公正性，提高考評結(jié)果的公信力。

（六）建立有效的監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)基本公共服務(wù)一體化監(jiān)管體系建設(shè)，對當(dāng)?shù)卣托姓块T從事行政事務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督，如在采購消費(fèi)等事務(wù)中，讓不同部門的執(zhí)行者、服務(wù)的供給者、監(jiān)管人各負(fù)其責(zé)，實(shí)行監(jiān)督全方位、多層面、多主體參與。更要加強(qiáng)政府隊(duì)伍和監(jiān)管制度等各個(gè)體系建設(shè)，建立有效的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，解決各種矛盾和問題，對政府行政部門各主體進(jìn)行監(jiān)督。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定,2013.

[2]來鳳縣民宗局.十個(gè)一體化打造經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)[EB/OL].湖北省民宗委網(wǎng)站.