關(guān)于高速鐵路安全規(guī)制管理問題的研究

劉秋成

（北京鐵路局調(diào)度所，中國 北京 100038）

1 高鐵領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)制管理應(yīng)用

規(guī)制管理由“規(guī)制”與“管理”兩個(gè)概念組成，是政府通過對(duì)市場(chǎng)放任行為的管制來規(guī)范各個(gè)市場(chǎng)主體的交易行為，影響市場(chǎng)主體對(duì)于資源的配置，從而更好地調(diào)控市場(chǎng)?，F(xiàn)有的研究涉及對(duì)鐵路等壟斷行業(yè)的規(guī)制，認(rèn)為鐵路是集“自然壟斷性與可競(jìng)爭性”、“公共性與企業(yè)性”以及“外在性”于一體的特殊行業(yè)，因此在對(duì)鐵路進(jìn)行規(guī)制管理過程中需要完善鐵路行業(yè)的“準(zhǔn)入規(guī)制”、“退出規(guī)制”、“價(jià)格規(guī)制”以及“普遍服務(wù)規(guī)制”等。但是，現(xiàn)有的研究對(duì)高鐵行業(yè)的規(guī)制管理關(guān)注不夠。一些成果更多地關(guān)注包括高鐵在內(nèi)的整個(gè)鐵路系統(tǒng)自然壟斷問題，如鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營線路以及運(yùn)營票價(jià)等方面的壟斷問題，而對(duì)于鐵路尤其是高鐵在建設(shè)及運(yùn)營過程中可能出現(xiàn)的安全問題的規(guī)制管理研究得較為稀少。實(shí)際上，高速鐵路(含動(dòng)車)在建設(shè)、施工以及運(yùn)營后陸續(xù)暴露出來的安全問題，昭示著我們應(yīng)該加強(qiáng)研究，提出高鐵安全規(guī)制管理政策，促進(jìn)中國高速鐵路事業(yè)更好地發(fā)展。

2 中國高鐵安全規(guī)制管理現(xiàn)狀

高鐵是能夠?yàn)閺V大民眾提供便捷服務(wù)的公共產(chǎn)品，包括動(dòng)車、高鐵和磁懸浮高速列車等。它是一項(xiàng)投資巨大、對(duì)安全與環(huán)境要求非常高的民生工程，因而成為規(guī)制管理的重要方面。對(duì)于旅客來說，乘坐交通工具始終希望在保證安全的前提下可以更加快捷、方便，縮短旅行時(shí)間，盡快抵達(dá)目的地。也就是說，安全成了高鐵運(yùn)營中的重要因素，離開了安全，高鐵就失去了存在價(jià)值。為此，我們從硬件和軟件兩個(gè)維度來進(jìn)行分析。從硬件方面看，高鐵在橋路軌道、機(jī)車車輛、牽引供電、遠(yuǎn)程調(diào)度、通信信號(hào)、運(yùn)輸指揮等專業(yè)技術(shù)方面體現(xiàn)出最新最高水平，使得高鐵運(yùn)行安全有了較為充分的保障，成為最為安全的交通運(yùn)輸工具之一。從軟件方面看，首先，高鐵注重前期招投標(biāo)與施工方面的規(guī)制管理。中國鐵路建設(shè)招投標(biāo)制度始于20世紀(jì)80年代，并逐步形成了鐵路工程質(zhì)量與招投標(biāo)掛鉤政策法規(guī)。2002年，鐵道部建設(shè)管理司頒布了《鐵路工程質(zhì)量與招投標(biāo)掛鉤暫行辦法》，要求鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工和監(jiān)理招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)將建設(shè)行政主管部門公布的工程質(zhì)量情況作為招標(biāo)評(píng)標(biāo)時(shí)的評(píng)審依據(jù)，對(duì)有關(guān)責(zé)任單位在評(píng)標(biāo)時(shí)按問題性質(zhì)扣分或取消3個(gè)月至1年的投標(biāo)資格。其次，在施工過程中，監(jiān)理人員對(duì)整個(gè)施工操作全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，物資部門、試驗(yàn)部門不定期對(duì)供應(yīng)材料的質(zhì)量進(jìn)行試驗(yàn)與抽查，隨時(shí)處理并報(bào)告可能發(fā)生的質(zhì)量問題，把可能出現(xiàn)的安全問題消化在施工過程中，使工程質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上建立一套完整的事后安全保障措施，形成事前防范應(yīng)急預(yù)案，建立事故緊急救援制度，最大限度地降低次生安全隱患及安全事故的發(fā)生，降低業(yè)已發(fā)生安全事故的損失。

3 中國高鐵安全規(guī)制管理存在的問題

安全是規(guī)制管理理論的重要內(nèi)容，也是規(guī)制管理理論的重要方面。離開了安全保證，速度再快、乘車環(huán)境再舒適也無濟(jì)于事。由于中國高鐵建設(shè)及運(yùn)營歷史較短，在發(fā)展高鐵事業(yè)中也會(huì)遇到許多難以規(guī)制的問題，有的問題甚至引發(fā)交通事故。

3.1 高鐵工程建設(shè)質(zhì)量存在一定的安全隱患

工程建設(shè)質(zhì)量的好壞關(guān)系到高鐵運(yùn)行的安全程度，它是高鐵安全運(yùn)行的前提，高鐵安全首先來源于工程建設(shè)質(zhì)量的過關(guān)，如果工程建設(shè)質(zhì)量不過關(guān)，高鐵安全就是一句空話。有的高鐵項(xiàng)目在工程建設(shè)過程中存在著較為嚴(yán)重的質(zhì)量問題。例如：哈大高鐵線部分路段出現(xiàn)了超標(biāo)準(zhǔn)凍脹變化，引發(fā)了鐵路路基變形，給高鐵路基平順性和安全性帶來嚴(yán)重隱患；有的高鐵建成通車后遭到人為破壞帶來了安全風(fēng)險(xiǎn)，例如很多高鐵立交橋底部被超高貨車擦得傷痕累累；還有的高鐵涵洞與高速公路相距很近，缺乏必要的防護(hù)。

3.2 高鐵運(yùn)營安全性能理論上不足

高鐵安裝的信息系統(tǒng)能夠讓司機(jī)看到前方32公里范圍內(nèi)的路況情況，從容應(yīng)對(duì)異物入侵、地震、暴風(fēng)雨、雷電等突發(fā)性事件。但是，溫州動(dòng)車事故的發(fā)生表明，高鐵司機(jī)無法看清前方32公里范圍內(nèi)的各類安全問題，而且也無法及時(shí)通報(bào)給調(diào)度指揮中心以及后面的車輛。又如，高鐵在運(yùn)營過程中備用的應(yīng)急設(shè)備也無法發(fā)揮作用。按照設(shè)計(jì)，高鐵自身應(yīng)該可以提供120分鐘的電源、通風(fēng)功能，以方便旅客照明和使用空調(diào)。然而，所有的高鐵故障中大多數(shù)應(yīng)急電源都處于失靈狀態(tài)，有時(shí)會(huì)給高鐵運(yùn)帶來很多麻煩。

3.3 高鐵安全應(yīng)急管理體系不健全

3.3.1 法律法規(guī)不完善

圍繞高鐵運(yùn)行安全與環(huán)境保護(hù)等方面，中國制定了《鐵路法》以及《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》。然而，這兩部法律法規(guī)實(shí)施的年份較早，當(dāng)時(shí)中國尚未大規(guī)模地建設(shè)高鐵，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)高鐵的發(fā)展情況及其在運(yùn)營過程中遇到的種種安全與環(huán)境問題。例如，這兩部法規(guī)不可能預(yù)測(cè)到旅客吸煙將會(huì)導(dǎo)致列車停車進(jìn)而引發(fā)安全事故問題。

3.3.2 安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未全部建立

安全系統(tǒng)包括機(jī)車車輛診斷和實(shí)時(shí)檢測(cè)系統(tǒng)、周圍環(huán)境監(jiān)測(cè)和診斷系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、制動(dòng)系統(tǒng)和機(jī)車事故救援體系等六大體系。而高鐵事故的發(fā)生說明很多安全標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到高鐵的要求?！?.23”溫州特大交通事故中車廂內(nèi)行李橫飛現(xiàn)象的存在說明行李架在設(shè)計(jì)之初就存在安全缺陷，另外，時(shí)速普遍超過200公里的車廂座椅上沒有安全帶同樣會(huì)帶來安全隱患。

3.3.3 信息機(jī)制不充分

迄今為止，關(guān)于高鐵建設(shè)及運(yùn)營過程中人們對(duì)于何種信息應(yīng)該對(duì)外披露以及對(duì)外披露的范圍、程度怎樣還缺乏明確規(guī)定，缺乏明確的信息披露制度及機(jī)制，這就使得某些鐵路局(公司)可以合法地隱藏對(duì)自己不利的信息，只披露對(duì)自己有利的信息。同時(shí)，針對(duì)一些高鐵違規(guī)建設(shè)事件，群眾舉報(bào)無門或舉報(bào)后得不到及時(shí)處置。

4 中國高鐵安全規(guī)制管理的建構(gòu)

為了讓安全與環(huán)境規(guī)制管理產(chǎn)生實(shí)際效用，必須建立完善的安全與環(huán)境規(guī)制管理體系，減少高鐵交通事故和環(huán)境污染等危機(jī)事件的發(fā)生幾率，切實(shí)保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)人類賴以生存的自然環(huán)境。

4.1 健全高鐵安全規(guī)制管理法規(guī)

一方面，要在《鐵路法》中明確規(guī)定建立一個(gè)獨(dú)立于鐵路建設(shè)與運(yùn)營系統(tǒng)的高鐵安全與環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)明確的職責(zé)與權(quán)力，使之在高鐵安全與環(huán)境規(guī)制管理方面發(fā)揮第三方作用。另一方面，《鐵路法》中要在總結(jié)境外國家或地區(qū)高鐵的安全案例、結(jié)合近年來我國高鐵在建設(shè)與運(yùn)營過程中所出現(xiàn)的若干安全問題基礎(chǔ)上增加安全規(guī)制管理方面的內(nèi)容，明確高鐵建設(shè)與運(yùn)營機(jī)構(gòu)在安全方面的承諾與相關(guān)責(zé)任。

4.2 健全高鐵安全標(biāo)準(zhǔn)體系

將安全規(guī)制管理落實(shí)到每一個(gè)環(huán)節(jié)，在高鐵機(jī)車及車廂研發(fā)上，要有完善的系統(tǒng)設(shè)計(jì)流程和明確的技術(shù)設(shè)計(jì)規(guī)范，對(duì)機(jī)車、車廂、軌道、信號(hào)、接觸網(wǎng)、站臺(tái)乃至標(biāo)志等各個(gè)環(huán)節(jié)的安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范量化，甚至對(duì)每一顆螺絲、每一根電線接頭都要細(xì)化到具體操作員工上，以便可以進(jìn)行責(zé)任追查。

4.3 建立健全高鐵安全監(jiān)督體系

首先，要對(duì)高鐵設(shè)備生產(chǎn)、建設(shè)企業(yè)及其生產(chǎn)與建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施定期普查和不定期抽查，明確檢查內(nèi)容，細(xì)化檢查項(xiàng)目，規(guī)范檢查方式，更新檢查手段，努力排除高鐵各種安全隱患，建設(shè)起較為完備的安全生產(chǎn)與運(yùn)營監(jiān)督管理體系，最大限度地防止和杜絕高鐵安全事故的發(fā)生。其次，要對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)督者本身加以規(guī)制管理，在強(qiáng)調(diào)賦予規(guī)制者相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)限的時(shí)候，不能忽視對(duì)規(guī)制者本身進(jìn)行規(guī)制管理，應(yīng)當(dāng)規(guī)范各類監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作。最后，要完善高鐵安全領(lǐng)域內(nèi)的信息公開制度，使高鐵招投標(biāo)單位、施工單位、監(jiān)理單位以及高鐵運(yùn)營單位等真正把安全規(guī)制管理放在首位，把人民群眾的生命安全放到首位。

總之，由于中國高鐵事業(yè)發(fā)展時(shí)間不長，在高鐵運(yùn)營過程中出現(xiàn)了許多安全問題，這就需要我們建立科學(xué)合理的安全規(guī)章制度，為高鐵建設(shè)與運(yùn)營提供安全保護(hù)政策依據(jù)，更好地規(guī)制政府機(jī)構(gòu)、相關(guān)企事業(yè)單位及其工作人員的行為，使高鐵切實(shí)成為一種安全、快捷的交通運(yùn)輸工具，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展插上騰飛的翅膀。