中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的政策選擇

洪其綠

摘要：指出了近年來，我國環(huán)境保護(hù)投資總量不斷攀升，但是環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例依然較低，嚴(yán)重制約著我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。也就是說，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵是完善和創(chuàng)新環(huán)保投融資機(jī)制。由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的外部性和政策依賴性特點(diǎn)，只有通過開發(fā)和利用那些具有政策性功能的籌集環(huán)保資金的措施和手段，才能真正解決環(huán)保投資不足的問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)保產(chǎn)業(yè)；投融資；政策選擇

中圖分類號： F062.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06033404

1 環(huán)保產(chǎn)業(yè)及其投融資

1.1 環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵

在我國，環(huán)保產(chǎn)業(yè)被稱為“環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)”（environmental protection industry），簡稱為“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。從環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢看，國際上普遍認(rèn)為目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容是包括環(huán)境污染控制與減排、污染清理以及廢物處理等方面提供產(chǎn)品與服務(wù)，針對環(huán)境問題的終端治理；環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然走向是針對產(chǎn)品的整個(gè)過程，既包括環(huán)境問題的終端，同時(shí)還涉及產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中采用國內(nèi)的技術(shù)、對環(huán)境的影響以及生產(chǎn)材料的選擇等全程跟蹤管理。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的目的是提高資源利用率、減少資源利用量和廢物排放量，某種程度上講環(huán)境保護(hù)的目的也正在于此 。為了改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，需要環(huán)保投資。環(huán)境保護(hù)的投入對環(huán)保設(shè)備和環(huán)保技術(shù)的需求推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展。

1.2 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資

國家環(huán)境保護(hù)局將環(huán)保投資定義為：環(huán)境保護(hù)投入是指社會各有關(guān)投資主體在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中，以社會積累基金和各種補(bǔ)償基金、生產(chǎn)經(jīng)營基金中的資金支付防治污染、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，其中包括環(huán)境污染治理投資和環(huán)境管理與環(huán)境科技投入兩個(gè)方面。環(huán)境保護(hù)投資和環(huán)境保護(hù)融資是兩個(gè)不同的概念。環(huán)保融資的主要目的是為了進(jìn)行籌集資金的融資活動，而有些環(huán)境投資也需要進(jìn)行相關(guān)的融資活動，兩者的資金活動有所重疊進(jìn)而很難將二者進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。因此單獨(dú)提“環(huán)保投資”或“環(huán)保融資”都存在一定程度的局限性。從目前來看，“環(huán)保投融資”的提法更加合適。當(dāng)它強(qiáng)調(diào)環(huán)保投資時(shí)，指的是為著預(yù)期產(chǎn)出而投入資本于環(huán)保行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動；當(dāng)它作為環(huán)保融資強(qiáng)調(diào)時(shí)，指的是資金融通（曾賢剛，2005）。

2 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資的現(xiàn)狀

2.1 投資水平

從表1、圖1可以看出， “九五”期間的環(huán)保投資是“八五”期間的2.6倍，“十五”期間的投資是“九五”期間的2.4倍，“十一五”期間的環(huán)保投資是“十五”期間的2.7倍。在環(huán)保投資總量不斷攀升的同時(shí)，環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例也逐漸上升。2000年以來，我國環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例超1%并連續(xù)上升。這在發(fā)展中國家是少有的，充分表明國家保護(hù)環(huán)境的力度顯著加強(qiáng)。盡管我們的環(huán)保投資已經(jīng)達(dá)到了OECD國家的水平，但是中國環(huán)境問題比較嚴(yán)重，與OECD國家比我們還只處于污染治理的起步階段。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)要拿出占GDP2%～3%的資金投資環(huán)保，才能使環(huán)境有所改善。而我國也只是進(jìn)幾年來環(huán)保投資額占GDP的比率達(dá)到1.5%以上，但低于2%，因此我國需要更多的環(huán)保投資?！笆晃濉钡倪@幾年投資占GDP比例上升較快，說明環(huán)保產(chǎn)業(yè)將是新一輪經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)受到政府和社會的關(guān)注。

2.2 投資結(jié)構(gòu)

從表2、圖2環(huán)境保護(hù)投資的結(jié)構(gòu)上來看，我國環(huán)保投資主要用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資三個(gè)部分。第一，在我國環(huán)保投資總量有限的情況下，大部分投資主要用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。究其原因，一方面隨著公眾對城市環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高從而促使政府增加環(huán)保投資；另一方面，政府試圖采取通過擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來擴(kuò)大內(nèi)需，促使在城市建設(shè)中與環(huán)保相關(guān)的投資也相應(yīng)地快速增長。第二，工業(yè)污染源治理投資較為平穩(wěn)?！笆晃濉逼陂g，從總量上來看工業(yè)污染源治理投資變化不大，但近年來工業(yè)污染源治理投資占環(huán)保投資總量的比例呈上升的態(tài)勢。第三，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資占環(huán)保投資總量的比例較為平穩(wěn)，2005年以來上升較快。

根據(jù)2012年中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒有關(guān)資料，環(huán)保投資的地區(qū)結(jié)構(gòu)相對趨于平衡，相對來說，西部地區(qū)、北部地區(qū)環(huán)保投資增長幅度比較快（圖3）。

2.3 環(huán)保投融資渠道

目前環(huán)保投資主體包括三個(gè)方面。一是政府投資，這是我國環(huán)保投資的主要部分。包括國家和地方各級

圖3 環(huán)保投資的地區(qū)比較（2012）

政府從公共財(cái)政中拿出一部分資金用于環(huán)境保護(hù)。二是企業(yè)自身的環(huán)保投資，表3中的資料顯示，自2003年以來，企業(yè)自身的投資增長迅速。三是金融機(jī)構(gòu)、私人和外資的投入，包括商業(yè)銀行用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的貸款和私人機(jī)構(gòu)以各種方式投入的資金、利用外資等。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制和投融資體制改革的深入，目前已經(jīng)出現(xiàn)了一些新的融資渠道。

3 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資存在的問題

近年來，我國環(huán)境保護(hù)的年投資額一直呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢，2007～2012年，環(huán)境保護(hù)的年投資額分別為3387.3億元、4490.3億元、5258.4億元、6654.2億元、7114.0億元和8253.5億元，占同期GDP的比重分別為1.36%、1.49%、1.54%、1.67%、1.50%和1.59%（根據(jù)2007-2012年《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》各年相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到）。

但是，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資總量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足控制環(huán)境惡化加劇及改善環(huán)境質(zhì)量的要求，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資總額占同期GDP的比重仍然偏低。

3.1 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資主體仍以政府為主，企業(yè)缺乏環(huán)保投資動力

從表2環(huán)保投資結(jié)構(gòu)可看出，城市基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)保投資呈快速上升趨勢，“十五”到“十一五”環(huán)保投資總量增加了2.5倍，但環(huán)保投資占GDP的比例都在1.3%左右徘徊，但城市基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)保投資由“十五”的655.8億元增加到“十一五”期間的5182.2億元?！笆濉逼陂g城市基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)保投資占環(huán)保投資總量逼近60%。“十一五”期間，全社會環(huán)保投資達(dá)到22356.2億元，約占GDP的1.5%?！笆濉鼻皟赡?，國家已經(jīng)投入了15367.5億元。

從環(huán)保投資資金來源看，投資資金渠道主要包括國家預(yù)算內(nèi)資金、環(huán)保專項(xiàng)資金、排污費(fèi)補(bǔ)助等，根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》中數(shù)據(jù)估計(jì)，近幾年政府的財(cái)政性資金仍占40%～50%。這與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的情況恰好相反。

由于中國環(huán)境欠賬太多，新的工業(yè)污染、生活污染不斷凸現(xiàn)，盡管中國環(huán)保投入增加，但環(huán)保投資遠(yuǎn)低于實(shí)際環(huán)保需求。單靠政府單一的投資是不能滿足全社會對于環(huán)保的資金、人力、物力的需求。應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)積極將資金投入到環(huán)境保護(hù)中去。在我國，大多數(shù)企業(yè)仍然認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是增加成本，是沒有收益的投入。由于違法成本低于守法成本，企業(yè)寧愿出了問題被政府罰款或向政府交納排污費(fèi)，也不愿購置設(shè)備治理污染，也就是說企業(yè)環(huán)保投資的有效需求不足。

3.2 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資總量不足，投資效率低下

自20世紀(jì)末以來，中國的環(huán)境保護(hù)投資總量從1990年的109.06億元，增加到2000年的1014.90億元，整體上是不斷增加；環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例由1990年的0.63%提高到2000年的1.13%（表1）。1990～2000年的十年間，中國國民生產(chǎn)總值按照9.5%的年增長率增長，由此可知中國的環(huán)境保護(hù)投資無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境保護(hù)所提出的客觀要求。

21世紀(jì)初開始，環(huán)保投資總量有了較大幅度的增加， “九五”、“十五”期間，環(huán)保計(jì)劃投資分別為4500億元和9000億元，而實(shí)際資金缺口分別為1053.2億元和601億元。 “十一五”期間，計(jì)劃環(huán)保投資占同期GDP的1.1%～1.3%，“十一五”的前幾年實(shí)際環(huán)保投資達(dá)到了計(jì)劃投資要求。但要使我國環(huán)境質(zhì)量得到改善，則需要GDP的9%以上的投資。顯然我國目前的環(huán)保投資遠(yuǎn)未達(dá)到環(huán)保投資的需求。有限的環(huán)保投資，得不到最有效率的使用。多年來，資金使用效率低下是困擾環(huán)保投資的另一大問題。污染處置設(shè)施的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況就反映了這一問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國企業(yè)的污染處理設(shè)施，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)并起到污染處理作用的占其中的1/3，有1/3處于半運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，另有1/3處于閑置不用狀態(tài)。環(huán)保設(shè)施的大量閑置，不僅起不到控制和消除污染物的作用，還造成了環(huán)保投資的極大浪費(fèi)。

3.3 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資市場機(jī)制不健全

在當(dāng)前，由于市場化機(jī)制尚未形成，使得外界參與投資出現(xiàn)了瓶頸效應(yīng)，企業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏投資信心，阻礙了建設(shè)資金的投入，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口加大。一是價(jià)格體系不完善，價(jià)格不以價(jià)值為基準(zhǔn)，而由政府物價(jià)部門核準(zhǔn)，這種不合理的價(jià)格機(jī)制抑制了資金流入環(huán)保產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)末以來，盡管國家對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采取了一系列改革措施，如采取多種措施鼓勵(lì)各類企業(yè)主要是民營企業(yè)進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域等，但這并未完全打破行政壟斷，從而抑制了社會資金的進(jìn)入。二是政府企業(yè)（市場）職責(zé)分工不明晰。政府的角色還沒有完全轉(zhuǎn)變，企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成的外部成本還沒有完全內(nèi)部化，企業(yè)環(huán)保投資的積極性缺乏。三是中央與地方政府環(huán)保事權(quán)劃分不明確，使得環(huán)保領(lǐng)域的投入存在著重復(fù)和缺位，各級政府不能很好履行其環(huán)保責(zé)任。

3.4 環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系不完善

但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國在環(huán)境保護(hù)方面相繼出臺了一系列的政策已不能完全適應(yīng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀。從政策內(nèi)容來看，不少政策措施還以各級政府的傳統(tǒng)計(jì)劃和行政管制為基礎(chǔ)，依賴于領(lǐng)導(dǎo)的重視。從政策制定、實(shí)施、評估、修正這一循環(huán)周期來看，各個(gè)環(huán)節(jié)都相當(dāng)薄弱，沒有很強(qiáng)的連接性和穩(wěn)定性。在相當(dāng)多的地區(qū)，僅僅依靠環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法無法保證各項(xiàng)政策得到切實(shí)落實(shí)，這直接制約了環(huán)境質(zhì)量的改善。

同時(shí)，政府在支持和鼓勵(lì)企業(yè)積極投資環(huán)保的政策不夠，不能從根本上讓企業(yè)看到環(huán)保投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。

4 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的政策研究

據(jù)外部性和公共產(chǎn)品理論，環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，其健康持續(xù)的發(fā)展需要國家予以一定的財(cái)力支持。但是完全依靠國家投資發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)并非長久之計(jì)，要借助市場的力量，引進(jìn)民間或社會資本流入環(huán)保領(lǐng)域才能真正促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.1 政府運(yùn)用財(cái)政稅收政策鼓勵(lì)和誘導(dǎo)企業(yè)投資于環(huán)保領(lǐng)域

（1）建立政府公共財(cái)政預(yù)算制度。一是在中央和地方財(cái)政支出預(yù)算科目中建立環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出預(yù)算科目，建立確保財(cái)政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的財(cái)政預(yù)算制度，規(guī)定政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的剛性投入。二是明確環(huán)境事權(quán)和財(cái)權(quán)職責(zé)。建立環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出體制的依據(jù)是中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)配置，應(yīng)以地方財(cái)政為主，中央政府對一些環(huán)境保護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予一定政策和財(cái)力支持。

（2）建立有利于環(huán)境保護(hù)的“綠色”財(cái)政稅收制度。實(shí)際上我國稅收制度的設(shè)計(jì)已經(jīng)體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的政策傾向。如1995年財(cái)政部「財(cái)工字」152號文件規(guī)定，“企業(yè)開展資源綜合利用項(xiàng)目，利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的，在5年內(nèi)減征或免征所得稅?！爆F(xiàn)行的稅收政策主要體現(xiàn)在綜合利用方面，而且各地落實(shí)情況也不盡如意。因此，必須加快稅制改革，擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅零稅率政策的調(diào)節(jié)范圍，鼓勵(lì)各類環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目的建設(shè)。以各種稅收獎(jiǎng)勵(lì)制度促進(jìn)清潔技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，推進(jìn)節(jié)能減排，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則對造成污染的企業(yè)征稅。清理現(xiàn)行的資源稅費(fèi)政策，綜合制定和實(shí)施包括開發(fā)新型能源、綠色交通的企業(yè)在規(guī)定的期限內(nèi)免征增值稅和企業(yè)所得稅，或逐步降低增值稅和企業(yè)所得稅的稅收政策，建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制等。

4.2 政府通過金融信貸政策，鼓勵(lì)和吸引社會資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)

4.2.1 金融政策

制定金融政策能夠引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)資金進(jìn)入環(huán)保投資領(lǐng)域。對環(huán)保信貸給予相應(yīng)的優(yōu)惠，鼓勵(lì)銀行在確保信貸安全的前提下積極參與與污染治理和生態(tài)保護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目。通過建立投資優(yōu)惠機(jī)制，使金融機(jī)構(gòu)的資金流入環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。特別是政策性銀行應(yīng)以多重優(yōu)惠方式對環(huán)境保護(hù)予以信貸方面的資金支持。同時(shí)應(yīng)將企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)保行為列入信貸對象評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，使同一行業(yè)中環(huán)保投資做得良好的企業(yè)易于獲得信貸資金，而忽視環(huán)保行動的企業(yè)難以獲得信貸資金。

4.2.2 融資政策

一方面，建立穩(wěn)定的政策環(huán)境，引導(dǎo)民間資本投資環(huán)保領(lǐng)域。政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，對于污染企業(yè)或違反法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的法律懲罰，以保證其有足夠的環(huán)保投入；同時(shí)，政府還需制定有關(guān)環(huán)境服務(wù)的稅收和價(jià)格優(yōu)惠政策，對認(rèn)真落實(shí)環(huán)境保護(hù)行為的企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。另一方面，成立“綠色銀行”或“中國環(huán)保銀行”。在中國向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，成立“綠色銀行”是一個(gè)發(fā)展趨勢。

4.3 完善外資政策，使外資投資環(huán)保成為新的增長點(diǎn)

“十一五”時(shí)期環(huán)保利用外資有著前所未有的大好形勢，2008年的世界金融危機(jī)既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，我們可以充分利用這次機(jī)遇為環(huán)保融資提供寶貴的空間和機(jī)會。

在利用外資上，要從我國對環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃和部署出發(fā)綜合考慮，在吸引外資的投入上首先要確定優(yōu)先領(lǐng)域以及投資方向，要制定關(guān)于外資投入的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)外商企業(yè)投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)；對一些國內(nèi)建設(shè)需要而又缺少治理污染配套技術(shù)的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格要求外商企業(yè)必須同時(shí)引進(jìn)先進(jìn)治理污染的環(huán)保設(shè)備。

目前對外融資實(shí)行以國家和地方分級外債管理來明確責(zé)權(quán)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)制度，為保證國家財(cái)政安全起見，將對外融資總量控制在一定范圍以內(nèi)。

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