對陸良縣森林生態(tài)效益補償?shù)恼J(rèn)識與思考

周忠文??高昆瑞

摘要：介紹了陸良縣森林生態(tài)效益補償實施概況及取得的成效，分析了陸良在實施中央財政森林生態(tài)效益補償中存在的問題，提出了相關(guān)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：森林生態(tài)效益補償；建設(shè)成效；對策與建議

中圖分類號： F326.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06014403

1 引言

森林生態(tài)效益補償是指國家為保護(hù)森林、充分發(fā)揮森林在環(huán)境保護(hù)中的生態(tài)效益而建立的，通過國家投資、向森林生態(tài)效益受益人收取生態(tài)效益補償費用等途徑設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的森林的營造、撫育、保護(hù)和管理的一種法律制度。陸良縣自實施國家級公益林生態(tài)效益補償項目以來，通過嚴(yán)格管護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行國家、省、市等有關(guān)生態(tài)效益補償資金的使用政策，使補償資金做到專款專用，使森林生態(tài)效益補償資金在林農(nóng)增收中發(fā)揮了極大的作用，實現(xiàn)了生態(tài)受保護(hù)、林農(nóng)得實惠的目標(biāo)。

2 陸良縣基本情況

陸良縣位于云南省東部，隸屬曲靖市，地處北緯24°44′～25°18′，東經(jīng)103°23′～104°02′，北與麒麟?yún)^(qū)、馬龍縣接壤，東與羅平、師宗相連，南與瀘西縣、石林縣相鄰，西與宜良縣毗鄰，東西寬65.62km，南北長62.8km；全縣國土總面積1989.59km2。轄7鎮(zhèn)2鄉(xiāng)2街道辦1個華僑管理區(qū)，139個村（居）委會，625個自然村，1366個村小組（合作社）。據(jù)2014年統(tǒng)計公報統(tǒng)計，全縣總戶數(shù)23.36萬戶，總?cè)丝?7.75萬人，民族有漢、彝、回、白、哈尼、壯、傣、苗等22個民族。全縣國民生產(chǎn)總值134.5億元，其中農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值88.7億元，占國民生產(chǎn)總值的65.9%，在農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值中林業(yè)產(chǎn)值2.9億元，占2.2%[1]。

據(jù)2008年全縣森林“二類”資源調(diào)查，陸良縣有林業(yè)用地89657.0hm2，占全縣總面積1989.59hm2的45.06%。在林業(yè)用地中：有林地面積61103.7hm2，占林業(yè)用地的68.15%；灌木林地18843.5hm2，占21.02%；疏林地1106.6hm2，占1.23%；未成林造林地1614.0hm2，占1.80%；宜林荒山荒地6857.2hm2，占7.65%；苗圃地132.0hm2，占0.15%。有林地覆蓋率為30.71%，植被覆蓋率33.44%[2]。

3 陸良縣森林生態(tài)效益補償實施情況

陸良縣自2005年啟動實施國家級公益林生態(tài)效益補償工作，分別于2005年和2006年區(qū)劃界定二批中央財政森林生態(tài)效益補償面積73.78萬畝，占全縣林業(yè)用地面積的54.9%，納入補償管護(hù)的地類包括江河兩岸的有林地、荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的有林地、疏林地和灌木林地。2013年1月，根據(jù)國家林業(yè)局關(guān)于國家公益林補充區(qū)劃要求，縣林業(yè)局組織專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行了國家級公益林補充區(qū)劃調(diào)查，確定全縣國家級公益林面積仍為73.78萬畝，涉及12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、華僑管理區(qū)、林場的709個林班7694個小班，其中：國有0.07萬畝，集體73.19萬畝，個人0.51萬畝。按生態(tài)區(qū)位分為：江河兩岸面積4.78萬畝、荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)面積69萬畝（其中：云貴高原26.94萬畝，石漠化山地42.06萬畝）。按地類：分為有林地49.05萬畝、疏林地0.71萬畝、灌木林地24.02萬畝。按林種分為：水源涵養(yǎng)林4.78萬畝、水土保持林69萬畝。按級別分為：一級14.05萬畝、二級59.04萬畝、三級0.69萬畝。全縣國家級生態(tài)公益林涉及82個管護(hù)責(zé)任單位，共區(qū)劃329個管護(hù)責(zé)任區(qū)，責(zé)任區(qū)平均面積為2243畝[3]。

2014年末共落實上崗公益林管護(hù)人員432名，簽訂限伐協(xié)議和管護(hù)合同（A）各82份，簽訂管護(hù)合同（B）432份，累計使用中央財政森林生態(tài)效益補償資金5673.71萬元[4]。

4 森林生態(tài)效益補償實施成效

4.1 構(gòu)建了一個安全穩(wěn)定的綠色生態(tài)環(huán)境

嚴(yán)格執(zhí)行《云南省中央財政森林生態(tài)效益補償基金陸良縣實施方案》，科學(xué)管理國家級公益林，堅持“嚴(yán)管林、慎用錢、質(zhì)為先”的建設(shè)方針，通過采取封、管、造、撫育的措施，實行天然更新和人工促進(jìn)更新的方法，使森林資源得到了恢復(fù)性的增長，優(yōu)化了森林結(jié)構(gòu)，森林質(zhì)量有了顯著的提高，有效遏止了局部環(huán)境惡化的趨勢，增強了生態(tài)功能，使國家級公益林形成一個高效、穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，為陸良經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展提供了一個安全的生態(tài)環(huán)境。

4.2 形成了一種良好的森林保護(hù)的輿論氛圍

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益林管理機構(gòu)互相聯(lián)動，加大對國家級公益林建設(shè)和管護(hù)的政策宣傳，通過宣傳牌、宣傳單、村務(wù)公開欄、報刊、電視、以會代訓(xùn)等各種途徑廣泛宣傳，使廣大群眾更多更好地了解國家級公益林知識，管護(hù)的基本模式及管護(hù)的意義。同時，定期在村務(wù)公開欄公開補償基金的收支情況，給林農(nóng)以知情權(quán)，激發(fā)了廣大林農(nóng)育林護(hù)林意識，促進(jìn)國家級公益林的建設(shè)。

4.3 建立了一支業(yè)務(wù)精良的公益林專業(yè)管理機構(gòu)

為確保公益林項目各項任務(wù)有效落實，陸良縣建立健全了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道公益林管理機構(gòu)，改變原先的“三無”（無編制、無人員、無經(jīng)費）的狀況，將政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的人員調(diào)整充實到公益林管理崗位?？h級公益林管理辦設(shè)3名專職人員，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道設(shè)1～2名專職人員負(fù)責(zé)日常的國家級公益林管理工作，并配備必需的辦公設(shè)備，基本實現(xiàn)了辦公信息化。實行分級管理，分級負(fù)責(zé)，確保了公益林管理工作的順利開展。

4.4 組建了一支素質(zhì)過硬的公益林管護(hù)隊伍

在國家級公益林建設(shè)和管護(hù)上，堅持從源頭抓起，嚴(yán)格按照《陸良縣國家級公益林管護(hù)人員管理規(guī)定》選拔管護(hù)人員，做到公開、公平、公正，將真正有能力、能干事、會干事的人選拔到國家級公益林管護(hù)的崗位上來；每年縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、公益林管理辦開展不少于2次對護(hù)林員的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，不斷增強管護(hù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建設(shè)成了一支素質(zhì)過硬的國家級公益林管護(hù)隊伍，真正把國家級公益林管護(hù)好，管出成效。

4.5 形成了一套科學(xué)嚴(yán)格的公益林管理制度

加強補償基金的管理，特別是使用上的監(jiān)管，做到?？顚Ｓ?。縣林業(yè)局在“林業(yè)專項資金專戶”中設(shè)立“森林生態(tài)效益補償基金”明細(xì)科目，以完整反映補償基金的收、支、余情況；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道財政所在“暫存款”科目下設(shè)置“森林生態(tài)效益補償基金”明細(xì)科目，以真實反映補償基金的收、支、余情況；縣林業(yè)局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益林管理辦進(jìn)一步強化監(jiān)管責(zé)任，督促國家級公益林權(quán)屬單位制定補償基金使用計劃，上報縣級公益林管理機構(gòu)備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處充分發(fā)揮監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督各項目村按規(guī)定嚴(yán)格使用資金，發(fā)揮最大的使用效益。根據(jù)《云南省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細(xì)則》、《云南省國家重點公益林項目管理暫行辦法》等制度的規(guī)定，2005年7月陸良縣在全省率先制定了《陸良縣國家公益林管護(hù)制度》、《陸良縣國家公益林管護(hù)細(xì)則》、《陸良縣國家公益林護(hù)林員出勤及巡山記錄制度》、《陸良縣國家公益林定期匯報制度》、《陸良縣重點公益林護(hù)林員考核獎懲制度》、《陸良縣國家公益林檢查驗收制度》等五個制度。2014年根據(jù)《云南省實施中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理細(xì)則》的規(guī)定，本縣制定了《陸良縣實施中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理細(xì)則》，同時對《陸良縣國家重點公益管護(hù)制度》進(jìn)行了修改和完善，并新制定了《國家級公益林檔案管理制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度》、《國家級公益林重點對象管理制度和護(hù)林員職責(zé)》等，使全縣的公益林管理更加科學(xué)規(guī)范、嚴(yán)密、高效。

5 森林生態(tài)效益補償中存在的問題

5.1 管護(hù)難度增大，保護(hù)形勢嚴(yán)峻

一是公益林管護(hù)人員不穩(wěn)定。受三年一次的村級兩委換屆影響，致使公益林管護(hù)人員的變動性較大，給各級各相關(guān)部門管理和培訓(xùn)也造成了一定的難度，使全縣生態(tài)公益林的管護(hù)工作難以展開。二是部分國家級生態(tài)公益林區(qū)域內(nèi)林農(nóng)混雜，林田交錯，少數(shù)群眾在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，置國家法律法規(guī)于不顧擅自開墾蠶食林地。特別是在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少數(shù)農(nóng)戶在烤煙季節(jié)，偷砍盜伐木材用于烤煙。加之近些年林區(qū)流動人員較多，林區(qū)管理、管護(hù)壓力較大，毀林造林、放牧現(xiàn)象時有發(fā)生。森林資源保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。

5.2 管護(hù)人員參差不齊，護(hù)林員管理不到位

部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）只重視護(hù)林員的進(jìn)入，而忽視護(hù)林員的管理和調(diào)出，選拔護(hù)林員透明度差，裙帶關(guān)系嚴(yán)重，導(dǎo)致管護(hù)人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平參差不齊，特別是個別公益林管護(hù)人員的年齡偏大、文化素質(zhì)較低，處理問題方式、方法非常簡單，無相應(yīng)的管護(hù)日志和巡山記錄，缺乏量化考核依據(jù)。

5.3 管護(hù)費標(biāo)準(zhǔn)低，影響護(hù)林員積極性

近年來，隨著物價的上漲，國家級公益林的中央財政補助也在不斷增加，但根據(jù)省、市相關(guān)公益林補償資金管理辦法規(guī)定的護(hù)林員管護(hù)費卻沒有得到相應(yīng)提高，不利于調(diào)動護(hù)林員的積極性。目前，陸良縣國家級公益林的管護(hù)補助費每畝2.5元，護(hù)林員每月的管護(hù)補助費保持300～400元之間，日平均勞動工資10～20元，而現(xiàn)行體力勞動日工資標(biāo)準(zhǔn)80～100元。這樣的工資標(biāo)準(zhǔn)，只能留住那些勞動力很差的老年人，對于年富力強且有文化的中年人已不具備任何吸引力。

6 對策與建議

6.1 創(chuàng)新機制，突出重點

在建立和創(chuàng)新公益林保護(hù)管理機制和森林生態(tài)效益補償基金監(jiān)督檢查的長效工作機制上狠下工夫，積極爭取省、市項目資金支持，努力改善公益林區(qū)管護(hù)和公益林生態(tài)效益發(fā)揮。指導(dǎo)各項目實施單位建立健全工作考核、績效評定和獎勵、懲罰制度，確保各相關(guān)單位和人員做到各司其職、各負(fù)其責(zé)；制定、出臺符合陸良縣工作實際的檢查、考核考評辦法（細(xì)則），確保國家級公益林補償項目在陸良縣順利實施。

6.2 完善體制，建全機構(gòu)

結(jié)合集體林權(quán)制度配套改革進(jìn)一步健全、完善公益林管理機構(gòu)，落實公益林管理機構(gòu)的“三定”工作，實現(xiàn)全縣公益林管理有編、有人抓的工作局面。加強公益林管護(hù)人員隊伍建設(shè)，充分調(diào)動各級公益林管護(hù)人員的工作積極性，嚴(yán)格執(zhí)行各項規(guī)章制度，挖掘工作潛力，全力完成國家級公益林管護(hù)任務(wù)。

6.3 嚴(yán)抓森林防火，構(gòu)建國家級公益林防火安全體系

通過在生態(tài)公益林分布區(qū)和外圍設(shè)置森林防火宣傳牌、懸掛條幅標(biāo)語以及利用其它各種宣傳媒體，大力宣傳公益林區(qū)森林防火的重要性，及時完善公益林區(qū)防火的基礎(chǔ)設(shè)施，修建防火通道、營造防火隔離帶，加大森林火災(zāi)監(jiān)測力度，強化野外火源管理消除火災(zāi)隱患。

6.4 以平安林區(qū)創(chuàng)建為抓手，構(gòu)建林區(qū)防控體系

一是加強森林公安“五化”建設(shè)，在林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道林業(yè)站規(guī)范化建設(shè)為契機，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道林業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊建設(shè)。全面推進(jìn)“一二二一”林業(yè)綜合行政執(zhí)法建設(shè)，實現(xiàn)“一套班子，兩支隊伍，兩塊牌子，一人指揮”模式，有效整合并加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，推進(jìn)林業(yè)執(zhí)法法制化、規(guī)范化。二是強化林業(yè)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)。開展林業(yè)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請省、市、縣專家進(jìn)行林業(yè)法律、法規(guī)和執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)培訓(xùn)講座，提高林業(yè)執(zhí)法隊伍依法行政能力和水平。三是深入開展平安林區(qū)建設(shè)，筑牢林區(qū)防控體系。扎實組織開展各類專項行動，打防結(jié)合，常態(tài)化地依法嚴(yán)厲打擊各類破壞森林資源的違法犯罪行為，有力震懾涉林違法犯罪分子。全力維護(hù)林區(qū)治安和諧穩(wěn)定，確保全縣森林資源安全[5]。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸良縣統(tǒng)計局.陸良縣2014年統(tǒng)計公報[R].陸良：陸良縣統(tǒng)計局，2014.

[2]云南省林業(yè)生態(tài)工程規(guī)劃院.陸良縣森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告[R].昆明：云南省林業(yè)生態(tài)工程規(guī)劃院，2008.

[3]陸良縣林業(yè)局.陸良縣國家級公益林區(qū)劃落界報告[R].陸良：陸良縣林業(yè)局，2013.

[4]陸良縣林業(yè)局.陸良縣2014年度國家級公益林管理工作總結(jié)[R].陸良：陸良縣林業(yè)局，2014.

[5]陸良縣林業(yè)局.陸良縣公益林保護(hù)工作報告[R].陸良：陸良縣林業(yè)局，2014.