英國(guó)首腦引領(lǐng)潮流的制度創(chuàng)新

梁曉杰等

英國(guó)是一個(gè)在近現(xiàn)代世界歷史舞臺(tái)上發(fā)揮過(guò)重要作用和影響的國(guó)家，在政治制度創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新和社會(huì)制度創(chuàng)新等方面都具有開(kāi)風(fēng)氣之先的勇氣和業(yè)績(jī)。從1640年到1689年的英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命領(lǐng)世界資產(chǎn)階級(jí)政治革命之先鋒，在世界上率先建立起典型的現(xiàn)代資本主義民主政治制度；從18世紀(jì)下半葉至19世紀(jì)上半葉的英國(guó)“工業(yè)革命”領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)革命之先鋒，在世界上率先建立起“自由資本主義”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度；二戰(zhàn)后以艾德禮為首的工黨政府實(shí)施的“民主社會(huì)主義改革”則是領(lǐng)世界社會(huì)革命之先鋒，率先建立起以“國(guó)民保險(xiǎn)制度”和“國(guó)民醫(yī)療保健制度”為核心內(nèi)容的現(xiàn)代福利社會(huì)制度。同時(shí)，英國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新、科學(xué)創(chuàng)新、思想創(chuàng)新乃至文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)新都曾經(jīng)具有引領(lǐng)世界潮流的能力和表現(xiàn)。

艾德禮與“和平的社會(huì)革命”

二戰(zhàn)后艾德禮領(lǐng)導(dǎo)的英國(guó)工黨政府推行的以國(guó)有化、福利國(guó)家為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，在資本主義發(fā)展史上具有重要的創(chuàng)新意義，對(duì)于當(dāng)代資本主義經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的形成具有舉足輕重的影響，被稱作是“和平的社會(huì)革命”。把英國(guó)資本主義的這次重大變革作為政要?jiǎng)?chuàng)新的典型案例加以研究，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。

艾德禮（1883～1967年），是二戰(zhàn)后英國(guó)首屆工黨政府首相（1945年7月至1951年10月），曾長(zhǎng)期擔(dān)任工黨領(lǐng)袖（1935年10月至1955年12月）。他是工黨第一位非工人出身的領(lǐng)袖，也是第一位比較全面地實(shí)施工黨的社會(huì)主義綱領(lǐng)、在英國(guó)實(shí)行國(guó)有化和社會(huì)福利制度的工黨領(lǐng)袖。

艾德禮1883年1月3日出生在一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)家庭。大學(xué)畢業(yè)后，長(zhǎng)期在倫敦東部的貧民區(qū)工作。他大量閱讀國(guó)內(nèi)外社會(huì)主義者的著作，逐漸成為一個(gè)社會(huì)主義者，并先后加入費(fèi)邊社和英國(guó)獨(dú)立工黨。

二戰(zhàn)后艾德禮出任首相，組成首任工黨政府。工黨政府執(zhí)政后，宣布進(jìn)行“新的實(shí)驗(yàn)——在資本主義范圍內(nèi)建設(shè)社會(huì)主義”。同年12月開(kāi)始實(shí)行國(guó)有化政策，先后把英格蘭銀行、民航、煤礦、鐵路、電力、鋼鐵等行業(yè)收歸國(guó)有。工黨政府還大力建設(shè)福利國(guó)家，頒布了《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)民救濟(jì)法》、《國(guó)民醫(yī)療保健法》等一系列社會(huì)保障法令，逐步建立起一整套從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利制度。在外交方面，艾德禮政府采取聯(lián)美抗蘇政策，同時(shí)又極力抵制美國(guó)對(duì)英帝國(guó)范圍的滲透與侵蝕。對(duì)于殖民地，工黨政府采取靈活、務(wù)實(shí)態(tài)度，戰(zhàn)后不久就撤出了印度次大陸和巴勒斯坦，并爭(zhēng)取使印度、巴基斯坦和錫蘭（斯里蘭卡）留在英聯(lián)邦內(nèi)。1950年1月，艾德禮政府承認(rèn)中國(guó)。艾德禮政府是戰(zhàn)后以來(lái)英國(guó)歷屆政府中做出重大決策最多、色調(diào)最為鮮明突出的一屆政府，其中有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的重大決策對(duì)于戰(zhàn)后英國(guó)的歷史發(fā)展具有決定性的意義和影響，奠定了此后幾十年英國(guó)政策的基本格局。

艾德禮認(rèn)識(shí)到資本主義存在的弊端，主張建立一個(gè)不同于資本主義的社會(huì)主義社會(huì)，但他又不贊同蘇聯(lián)式的社會(huì)主義道路，不贊成以無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政為基礎(chǔ)的社會(huì)主義，而主張以民主自由作為新社會(huì)的基礎(chǔ)，主張通過(guò)民主的方法走向社會(huì)主義，即工黨通過(guò)議會(huì)選舉途徑和平地獲得執(zhí)政地位，實(shí)施有助于走向社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革。艾德禮聲稱，這種“民主的社會(huì)主義”是一條介于蘇聯(lián)共產(chǎn)主義和美國(guó)資本主義之間的“第三條道路”。

艾德禮工黨政府制定了一系列議會(huì)法案，實(shí)行國(guó)有化。首先是英格蘭銀行國(guó)有化，接著是煤礦國(guó)有化，隨后是民航、鐵路、運(yùn)輸、煤氣、鋼鐵、電力等部門(mén)國(guó)有化。國(guó)有化的通常方式是：政府給予企業(yè)原“所有人”以巨額賠償，接過(guò)企業(yè)的“所有權(quán)”，而企業(yè)管理權(quán)仍然保留在原來(lái)的那些管理人員手里。由國(guó)家建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如國(guó)家煤炭局，作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的代表者，這些“公共法人團(tuán)體”以政府代理人的身份負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。政府自己并不直接插手經(jīng)營(yíng)，而由相關(guān)各部做出政策性指導(dǎo)。

國(guó)民醫(yī)療保健制度在英國(guó)福利制度中占有非常突出的地位，被稱作是工黨福利國(guó)家“皇冠上的明珠”。因?yàn)榕c其他各項(xiàng)福利制度相比，醫(yī)療保健制度最為國(guó)民所擁護(hù)，更受到人們的稱譽(yù)。1988年的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，84%的受調(diào)查者對(duì)國(guó)家醫(yī)療保健制度感到滿意。國(guó)際上也始終對(duì)英國(guó)醫(yī)療保健制度給予極大的關(guān)注和好評(píng)。

英國(guó)研究福利制度的著名學(xué)者馬歇爾認(rèn)為，英國(guó)國(guó)民保健服務(wù)制度是建立在四條原則之上的。第一，基本醫(yī)療服務(wù)的原則。就是說(shuō)，從消費(fèi)角度看，任何人使用家庭醫(yī)生、?？漆t(yī)生、外科醫(yī)生以及醫(yī)院所提供的服務(wù)都必須是免費(fèi)的，醫(yī)療服務(wù)不再具有市場(chǎng)性質(zhì)。第二，人們使用醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利是一致的，無(wú)區(qū)別的，不附加任何條件。第三，所有人都應(yīng)該接受同等的醫(yī)療保健服務(wù)。第四，國(guó)民醫(yī)療保健服務(wù)必須是國(guó)力所能提供的最好的服務(wù)，而不應(yīng)該是最低的服務(wù)，因而政府應(yīng)盡可能投入最多資源。正因?yàn)槿绱?，英?guó)的醫(yī)療保健制度不建立在醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)之上，而是由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一提供醫(yī)療保健經(jīng)費(fèi)，這實(shí)際上是國(guó)家進(jìn)行財(cái)富再分配的一種重要形式。

1946年工黨政府頒布的《國(guó)民醫(yī)療保健法》，作出了向全體國(guó)民提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的重大選擇。這部具有里程碑意義的法律于1948年在全國(guó)正式實(shí)施，從此英國(guó)走上了一條與其他西方工業(yè)國(guó)家醫(yī)療保健體制不同的道路。

改革后的國(guó)民醫(yī)療保健體系在衛(wèi)生部的領(lǐng)導(dǎo)下，形成三大系統(tǒng)，即醫(yī)院系統(tǒng)、家庭醫(yī)生系統(tǒng)、地方衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)，三個(gè)系統(tǒng)各司其職，提供的服務(wù)覆蓋了全國(guó)所有愿意接受免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的人。

《國(guó)民醫(yī)療保健法》的誕生和實(shí)施，不僅成為英國(guó)社會(huì)中的一個(gè)重大事件，而且也引起了其他國(guó)家的強(qiáng)烈震動(dòng)。有人把它稱為“20世紀(jì)中最大的成就之一”。新的醫(yī)療保健制度的最大成就在于，它徹底地破除了患者與醫(yī)院和醫(yī)生之間的經(jīng)濟(jì)障礙，使人們不再因金錢(qián)的緣故而在疾病面前一籌莫展。并且，由于國(guó)家直接行使配置醫(yī)療保健資源的職能，地區(qū)與地區(qū)間的醫(yī)療事業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象有可能得到糾正。社會(huì)成員之間、各地區(qū)之間長(zhǎng)期存在的醫(yī)療保健不平等的現(xiàn)象得到了有力的遏制，整個(gè)社會(huì)的健康狀況有了明顯的提高。

英國(guó)的福利國(guó)家建設(shè)，使英國(guó)的所有公民都獲得“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ弦詰?yīng)付各種可能導(dǎo)致他們的收入偶然喪失的不測(cè)事件，政府“一勞永逸”地使他們擺脫了對(duì)貧困的恐懼，獲得生活的安全感。從歷史上看，這確實(shí)是社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)重要革命。

英國(guó)著名學(xué)者吉登斯說(shuō)：“福利國(guó)家是公民權(quán)的長(zhǎng)期演進(jìn)過(guò)程所達(dá)到的最高峰”。

撒切爾夫人的自由化之路

1979年，以撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺(tái)執(zhí)政，此后一直連任到1990年。撒切爾夫人在其主政期間，對(duì)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策實(shí)行了根本性的變革：在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上拋棄了凱恩斯主義，改以貨幣主義理論為指導(dǎo)，以治理通貨膨脹為主要政策目標(biāo)，以控制貨幣發(fā)行量、減少公共部門(mén)借款需求為主要政策手段；在微觀政策層面從強(qiáng)調(diào)社會(huì)平等轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)效率，大力推進(jìn)私有化、減稅和工會(huì)改革。這個(gè)時(shí)期，無(wú)論是國(guó)民生產(chǎn)總值、人均國(guó)民生產(chǎn)總值，還是就業(yè)工人年均國(guó)民生產(chǎn)總值和全員生產(chǎn)率都明顯好于70年代，使英國(guó)擺脫了“歐洲病夫”的形象，在一定程度上出現(xiàn)了“中興”的氣象。

撒切爾政府改革是在一定的時(shí)代背景和客觀的需要下形成的，因而它的推行具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。20世紀(jì)70年代的社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)秩序混亂以及兩黨治理的失敗，是以撒切爾夫人為首的保守黨新右派崛起的一個(gè)重要社會(huì)背景。

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境。二戰(zhàn)后英國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)歷50年代的“黃金時(shí)期”后，從60年代末到整個(gè)70年代，便陷入困境：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度緩慢，不僅低于歐共體中的發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至一度低于歐共體的平均水平；通貨膨脹不斷惡化，最高時(shí)達(dá)年率25%以上，創(chuàng)戰(zhàn)后最高紀(jì)錄；失業(yè)同樣維持在高水平上；國(guó)家債臺(tái)高筑。這些都表明，戰(zhàn)后兩黨所信奉的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論已經(jīng)失效。

（2）社會(huì)福利困境。盡管二戰(zhàn)后艾德禮工黨政府的福利國(guó)家建設(shè)取得成功，社會(huì)福利在保持社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到重要的歷史作用，但福利國(guó)家建設(shè)也存在“超前”傾向，從而也造成社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重的消極后果。自1949年到1985年，社會(huì)福利開(kāi)支從 65. 7億英鎊增加到362.9億英鎊，按可比價(jià)計(jì)算，增長(zhǎng)3倍，比同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快一倍，顯然超出了經(jīng)濟(jì)的承受力。另外，過(guò)度的社會(huì)福利也帶來(lái)了難以解決的社會(huì)問(wèn)題。一些人對(duì)國(guó)家產(chǎn)生依賴思想。在他們看來(lái)，“不干或少干工作可照樣生活”，從而不是去依靠自己的努力，而是坐享社會(huì)福利。

（3）在撒切爾夫人執(zhí)政的11年半時(shí)間里，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展確實(shí)發(fā)生了深刻的變化。

英國(guó)經(jīng)濟(jì)得到較快的發(fā)展，出現(xiàn)“中興”勢(shì)頭。撒切爾政府在整治經(jīng)濟(jì)方面確實(shí)取得某些令人矚目的成就，給長(zhǎng)期處于相對(duì)衰落狀態(tài)的英國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一定轉(zhuǎn)機(jī)。從1982年到1988年，國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率在3%以上，超過(guò)美國(guó)和歐共體國(guó)家平均增長(zhǎng)率，在西方主要大國(guó)中僅次于日本，這種增長(zhǎng)速度為英國(guó)戰(zhàn)后所罕見(jiàn)。通貨膨脹在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)得到明顯的控制。通貨膨脹率從1980年的18%下降到1988年的4.4%，低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。失業(yè)人數(shù)從320多萬(wàn)降到200萬(wàn)以下；公共信貸從占國(guó)民生產(chǎn)總值的3.2%下降到0.8，1987～1988年度的財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了18年來(lái)的首次盈余，余額超過(guò)35億英鎊；公共開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重從46.8%下降到的39.5%；勞動(dòng)生產(chǎn)率平均每年增長(zhǎng)5.5%，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力有所增強(qiáng)；人均收入每年增長(zhǎng)約為3%，在撒切爾夫人執(zhí)政的11年里人民的生活水平至少平均提高25%。1988年秋，撒切爾夫人聲稱，英國(guó)“出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)奇跡”。

（4）私有化措施得到大力貫徹。從撒切爾夫人上臺(tái)到80年代末，大約有80家國(guó)營(yíng)企業(yè)的股份被出售，其中包括英國(guó)鋼鐵公司、英國(guó)煤氣公司、英國(guó)航空公司、英國(guó)電訊公司等大型國(guó)有企業(yè)。這些企業(yè)的資產(chǎn)約為200億英鎊，職工約60萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到1987年，原有國(guó)營(yíng)企業(yè)40%以上實(shí)行了私有化。私人股票持有者的人數(shù)激增，從1979年的300萬(wàn)人（約占人口的7%）增加1989年的1100萬(wàn)人（約占人口的20%）。

地方政府的公房私有化也得到貫徹。從1979年到1989年，售出的公房約120萬(wàn)套，約占公房總數(shù)的1/6。在政府政策的鼓勵(lì)下，擁有私房的家庭戶數(shù)從1979年的1135萬(wàn)戶增加到1990年的1505萬(wàn)戶，即從占家庭總戶數(shù)的54%增加到將近70%。但房屋抵押貸款利率有所上升，年利率從1979年的11.75%上升到1990年的14.5%。通過(guò)向社會(huì)出售國(guó)有資產(chǎn)和普及房產(chǎn)擁有權(quán)，撒切爾夫人所欲建立的人人擁有財(cái)產(chǎn)，人人去創(chuàng)造財(cái)富的“民眾資本主義”社會(huì)在一定程度上得到實(shí)現(xiàn)。自由競(jìng)爭(zhēng)的原則和精神已廣泛而又深入地貫穿于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面。

1988年，英國(guó)的“經(jīng)濟(jì)奇跡”達(dá)到頂峰，1989年出現(xiàn)回落。由于幾年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展推動(dòng)工資和物價(jià)上漲，英國(guó)成品因高成本逐漸失去國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。1989年的貿(mào)易逆差比1988年高40%，通貨膨脹率回升到10.9%。加上削減福利開(kāi)支和實(shí)行“人頭稅”導(dǎo)致民眾的不滿情緒日益高漲。1990年11月22日，撒切爾夫人因國(guó)內(nèi)種種困境和保守黨黨內(nèi)在對(duì)待歐共體問(wèn)題上的嚴(yán)重分歧而突然辭職。