浦東制度創(chuàng)新密碼

華林

今年是浦東開放開發(fā)25周年，在全國(guó)眾多特區(qū)新區(qū)中，浦東走出了創(chuàng)新的特色。

始終以“制度創(chuàng)新”為核心

鄧小平曾經(jīng)說(shuō)：“我的一個(gè)大失誤就是搞四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)沒(méi)有加上上海。要不然，現(xiàn)在長(zhǎng)江三角洲，整個(gè)長(zhǎng)江流域，乃至全國(guó)改革開放的局面，都會(huì)不一樣?！比欢醒氘?dāng)年之所以率先在廣東的一個(gè)小漁村開辟第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其實(shí)有著一系列深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際關(guān)系上的考量。鄧小平曾說(shuō)：“為什么我考慮深圳開放？因?yàn)樗鼘?duì)著香港；開放珠海，是因?yàn)樗鼘?duì)著澳門；開放廈門，因?yàn)樗鼘?duì)著臺(tái)灣；開放海南、汕頭，因?yàn)樗鼈儗?duì)著東南亞?！?991年春，鄧小平在上海視察時(shí)指出：“開發(fā)浦東，這個(gè)影響就大了，不只是浦東的問(wèn)題，是關(guān)系上海發(fā)展的問(wèn)題，是利用上海這個(gè)基地發(fā)展長(zhǎng)江三角洲和長(zhǎng)江流域的問(wèn)題?！备母镩_放伊始，思想解放并未真正到位，有不少人對(duì)于搞特區(qū)并不很理解，有重要的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于上海通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式搞起來(lái)還寄予厚望。因此，先在一些政治爭(zhēng)議小、改革成功可能性大的地方將特區(qū)搞起來(lái)，然后再將改革引入經(jīng)濟(jì)中心——上海，難度會(huì)小很多，也能夠避免走很多彎路。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是深圳、上海、天津，乃至重慶、喀什，搞特區(qū)和新區(qū)首先必須能夠創(chuàng)造發(fā)展。然而，正如2014年5月習(xí)近平總書記在上海調(diào)研時(shí)特別提出的，上海要把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，以形成可復(fù)制、可推廣的制度成果為著力點(diǎn)，努力創(chuàng)造更加國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的公平、統(tǒng)一、高效的營(yíng)商環(huán)境。這體現(xiàn)出中央對(duì)浦東開放開發(fā)的方向性指導(dǎo)，浦東的開放開發(fā)應(yīng)始終以“制度創(chuàng)新”為核心。

從1990年的保稅區(qū)，到2005年的全國(guó)首個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，再到2014年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)，浦東的開放開發(fā)實(shí)現(xiàn)了“三級(jí)跳”。就像華東政法大學(xué)行政法專家鄒榮教授所說(shuō)，浦東發(fā)展的三個(gè)階段各有重點(diǎn)，但一條主線貫穿其中，那就是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)探索新的政府管理形式，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府轉(zhuǎn)型兩翼齊飛?！?/p>

政府轉(zhuǎn)型給自身“減負(fù)”

2013年11月，在上海自貿(mào)區(qū)順利運(yùn)行一個(gè)月后的一次記者招待會(huì)上，一位記者問(wèn)：“上海自貿(mào)區(qū)的‘政策紅利體現(xiàn)在哪里？”上海市委書記韓正回答說(shuō)：“是制度創(chuàng)新，不是政策優(yōu)惠。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新，不是挖政策洼地?！鄙虾Ｊ姓l(fā)展研究中心主任肖林說(shuō)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新涉及產(chǎn)權(quán)制度、金融制度、稅收制度、行政審批制度、社會(huì)福利制度、司法制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等方方面面，但歸根到底還是指向更加高效、清廉、文明、法治的政府管理方式轉(zhuǎn)型。

長(zhǎng)期關(guān)注新區(qū)建設(shè)的國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司司長(zhǎng)孔涇源撰文指出，上海浦東新區(qū)打破部門利益、優(yōu)化各類審批流程，實(shí)施一口受理的“集裝箱”式并聯(lián)審批，大幅縮短審批時(shí)限。將政府各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化“確權(quán)”，并在“權(quán)力公開專網(wǎng)”上進(jìn)行“公示”，打造“權(quán)力在線運(yùn)行、審批全程公開”的透明政府，降低企業(yè)信息成本和交易成本，有效防止尋租空間產(chǎn)生?！疤旖?yàn)I海新區(qū)、深圳市、廈門市等地也開展了此類改革。”上海市委黨校教授羅峰表示，浦東的機(jī)構(gòu)調(diào)整與變動(dòng)從一開始就貫穿著“小政府、大社會(huì)”的理念。比如，在浦東新區(qū)黨工委、管委會(huì)階段，在黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不是簡(jiǎn)單的與市委、市政府各委辦局一一對(duì)應(yīng)，僅設(shè)l0個(gè)職能局（室、部、委），10個(gè)部門全部編制為800名，其中黨群組織100名，行政機(jī)構(gòu)700名（不含公、檢、法等），“與浦西各區(qū)相比，機(jī)構(gòu)減少2/3，人員減少1/3?！?/p>

在2015年“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理提出“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”的總體要求，要求各級(jí)政府明確權(quán)力范圍，制定權(quán)力清單。浦東新區(qū)政府旋即響應(yīng)，成為國(guó)內(nèi)首批公布詳細(xì)的“兩張清單”的副省級(jí)行政區(qū)。記者在浦東新區(qū)政府網(wǎng)站了解到，首批公布的“兩張清單”是24家區(qū)級(jí)部門和4家區(qū)屬開發(fā)區(qū)管委會(huì)，暫未覆蓋至街道、鎮(zhèn)、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后的5個(gè)區(qū)域管理局以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。公布后的權(quán)力清單表格簡(jiǎn)潔明了，權(quán)力類別、名稱、實(shí)施主體、依據(jù)，甚至辦理的具體窗口、咨詢和投訴電話等一目了然。而且，絕大多數(shù)審批事項(xiàng)都標(biāo)注了比法定時(shí)限短得多的承諾辦理時(shí)限，體現(xiàn)出新區(qū)政府的辦事效率，體現(xiàn)出新區(qū)政府不僅“有限”，更要“有為”。

簡(jiǎn)政放權(quán)給企業(yè)“松綁”

開展“綜改”試驗(yàn)，國(guó)家對(duì)浦東新區(qū)提出“三個(gè)著力”的要求，第一條就是“著力轉(zhuǎn)變政府職能”。在轉(zhuǎn)變政府職能這一總體命題下，浦東的綜合配套改革涵蓋了大部門制改革、區(qū)域管理體制、簡(jiǎn)政放權(quán)改革、行政審批流程、監(jiān)管體制優(yōu)化、權(quán)力公開透明、社會(huì)組織培養(yǎng)、基層治理機(jī)制等8個(gè)維度的內(nèi)容。轉(zhuǎn)型和改革確實(shí)稱得上是“綜合性的，全方位的”。

過(guò)去10年，浦東的社會(huì)類行政審批事項(xiàng)從最初的724項(xiàng)減少到現(xiàn)在的203項(xiàng)，平均審批環(huán)節(jié)從3.4個(gè)精簡(jiǎn)到2.8個(gè)，平均審批時(shí)限從法定22個(gè)工作日壓縮到8.4個(gè)工作日。浦東率先探索減免行政收費(fèi)，2008年以來(lái)共取消和停止征收232項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目，成為全上海行政事業(yè)性收費(fèi)最少的地區(qū)。浦東還率先在全市開展區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)“瘦身”和街鎮(zhèn)“強(qiáng)身”工作，推動(dòng)干部和編制資源下沉，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)和街鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理能力，各區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)累計(jì)核減行政編制299名，核減內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)39個(gè)，精簡(jiǎn)率達(dá)到或超過(guò)15%。

簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)際上是給企業(yè)和市場(chǎng)松綁。以企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)管理為例，2014年7月10日浦東開始試點(diǎn)取消政府對(duì)企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)備案管理制，改為企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開和監(jiān)督制度。浦東企業(yè)不再受辦公時(shí)間和地點(diǎn)的約束，自行在網(wǎng)上完成相關(guān)申報(bào)工作。到今年4月，這項(xiàng)制度正式在新區(qū)鋪開。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為創(chuàng)新護(hù)航

在“四個(gè)中心”建設(shè)之外，浦東還有意在張江高科技園區(qū)打造“科創(chuàng)中心”。然而，科技創(chuàng)新除了人才、資金、技術(shù)因素之外，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也是基礎(chǔ)條件。

2014年底，集專利、商標(biāo)、版權(quán)行政管理和綜合執(zhí)法職能于一身的知識(shí)產(chǎn)權(quán)局在上海浦東新區(qū)成立，這是全國(guó)首家單獨(dú)設(shè)立的知產(chǎn)局。實(shí)際上，早在1994年，浦東新區(qū)法院就設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭（民三庭），當(dāng)時(shí)亦是全國(guó)基層法院首家知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭。浦東法院院長(zhǎng)張斌說(shuō)，通過(guò)更加專業(yè)化、集約化的涉自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審判，為相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)發(fā)揮作用；從制度創(chuàng)新的高度進(jìn)行探索，及時(shí)向最高法反映情況，“在自貿(mào)區(qū)這塊試驗(yàn)田上種出知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的碩果”。

去年浦東法院共受理知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件1218件，共審結(jié)1204件?！拔覀儗⑦M(jìn)一步強(qiáng)化加強(qiáng)保護(hù)的理念，加強(qiáng)對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)的‘四新經(jīng)濟(jì)的司法保護(hù)力度，充分發(fā)揮司法對(duì)科技創(chuàng)新建設(shè)的規(guī)范引領(lǐng)作用；強(qiáng)化利益平衡理念，依法平等保護(hù)科技創(chuàng)新中市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，依法平衡科技創(chuàng)新成果權(quán)利人、使用者和社會(huì)公眾的利益?！逼謻|法院黨組成員、副院長(zhǎng)朱丹說(shuō)。

“加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體制建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建保護(hù)工作網(wǎng)絡(luò)，建立健全保護(hù)協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法力度，著力營(yíng)造公平公正、開放透明的法治和市場(chǎng)環(huán)境，是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重點(diǎn)工作?！逼謻|知識(shí)產(chǎn)權(quán)局局長(zhǎng)林本初透露，該局已經(jīng)主動(dòng)對(duì)接新區(qū)檢察院，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)銜接的工作機(jī)制。同時(shí)，還將建設(shè)及完善仲裁和調(diào)解機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的“準(zhǔn)司法”及“自治”作用。浦東正在綜合社會(huì)、司法、行政等方面的力量，編織一張牢固的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)網(wǎng)。

（作者：社會(huì)科學(xué)報(bào)記者）