法院有權對“紅頭文件”說“不”

楊濤

“民告官”案件如何破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出難題？4月27日，最高人民法院對外發(fā)布《最高人民法院關于適用（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》，針對新修改的《行政訴訟法》增設制度作出細化規(guī)定，涉及立案登記制、起訴期限、行政機關負責人出庭應訴等十方面內(nèi)容。依照新規(guī)，法院可在判決理由中闡明規(guī)范性文件的合法性，還可向制定機關提出處理建議，并可抄送制定機關的同級人民政府或上一級行政機關。（《北京青年報》4月28日）

雖然在理論上講，法院具有監(jiān)督政府的職責，但是，歷來政府往往對法院“指手畫腳”，法院卻很難監(jiān)督政府?！缎姓V訟法》的頒布，雖然為法院監(jiān)督政府邁進了一步，但是，這種監(jiān)督也只能針對政府的具體行政行為，卻并不能對“紅頭文件”說三道四?！缎姓V訟法》的修正和最高法院的司法解釋的出臺，為法院在監(jiān)督政府上更進一步，必將推進“法治政府”向前踏步。

以往，按照《行政訴訟法》的規(guī)定，法院僅僅只能對政府的具體行政行為是否合法進行審查，但是，對于“紅頭文件”卻是望洋興嘆，原有的《行政訴訟法》規(guī)定“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不可訴。但是，對于公眾而言，對他們權益?zhèn)ψ畲蟮目峙戮驮谟谀切┬姓ㄒ?guī)和規(guī)章之下的“紅頭文件”，一些“紅頭文件”在法律上并沒有地位，但卻是地方政府最普通使用的形式。舉凡征地拆遷、招商引資等等，地方政府和政府部門經(jīng)常發(fā)布“紅頭文件”，這些“紅頭文件”不僅侵害公眾的利益，制定程序也隨意，往往與法律、法規(guī)違背。然而，對于地方政府和政府部門而言，這種“紅頭文件”使用最為上手，也最為有效，許多違法的行政行為，只要披上“紅頭文件”，就能暢通無阻。

但是，如果任由地方政府以“紅頭文件”來掩飾違法的行政行為，對法治是一種重大傷害。其一，這種違法的“紅頭文件”比單個行政行為對公民的權益侵害更大，因為它適用范圍更廣，涉及的人數(shù)更多：其二，這種違法“紅頭文件”公然地傷害公眾的利益，對于政府公信力損害也更大：其三，任由違法的“紅頭文件”橫行，就無法將權力關進籠子里，法治政府建設就遙遙無期。

《行政訴訟法》的修正在解決違法的“紅頭文件”上著力不少，法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。此次司法解釋，對此進一步進行了闡明，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明?！比绱?，地方政府的違法行政行為披著“紅頭文件”的蓋頭，也還是能被法院所識別，違法的行政行為不能再在“紅頭文件”下肆無忌憚了。

不僅如此，司法解釋還規(guī)定了法院在清理“紅頭文件”上要積極有為。解釋規(guī)定，作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。如此，違法的“紅頭文件”就不能再禍害其他公民。而且，通過法院的提醒與監(jiān)督，政府將會更加注重自身“紅頭文件”的合法性，從而起到將權力關進制度籠子里的作用，為法治政府的加快建設打下扎實的基礎。

當然，羅馬不是一天能建成的。要推進法治政府，今后包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章都應當納入司法審查之中，并且要給法院更大的權威，讓法院面對政府的各種違法行為時敢于說“不”。