1974年以來(lái)澳門(mén)政制變遷下的憲法性法律

李棟+康驍

摘 要：1974年，葡萄牙“四二五”革命之后，葡國(guó)開(kāi)始真正賦予澳門(mén)自治的權(quán)力。澳門(mén)政制由此走上了一條較為獨(dú)立自主的發(fā)展道路。20世紀(jì)70年代中期和回歸前后，為適應(yīng)澳門(mén)的新形勢(shì)，澳門(mén)政制進(jìn)行了兩次較為重大的變遷。70年代中期，澳門(mén)建立了與地區(qū)自治相適應(yīng)的政制?；貧w之后，澳門(mén)則建立了與高度自治相適應(yīng)的政制。這兩次重大的政制變遷，與澳門(mén)憲法性法律的演變有著密切的互動(dòng)關(guān)系。憲法性法律的變革反映了澳門(mén)政制上的變遷，進(jìn)而又固化了澳門(mén)政制的變遷。

關(guān)鍵詞：澳門(mén);政制變遷;憲法性法律

作者簡(jiǎn)介：李棟，男，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，從事法制史研究;康驍，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院研究生，從事法制史研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)治理體制創(chuàng)新法制建設(shè)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC027

中圖分類(lèi)號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2015）04-0090-07

1974年以來(lái)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)的繁榮，高度自治的建立以及回歸后澳門(mén)繁榮的繼續(xù)，在很大程度上可以歸結(jié)于1974年以來(lái)澳門(mén)政制的變遷與發(fā)展。

在現(xiàn)代社會(huì)，有關(guān)一國(guó)或地區(qū)的根本性社會(huì)問(wèn)題一般都規(guī)定在憲法之中。這一基本規(guī)律對(duì)于澳門(mén)地區(qū)無(wú)法適用，無(wú)論是葡萄牙憲法還是中國(guó)憲法，都不曾全面規(guī)范澳門(mén)社會(huì)的根本性問(wèn)題，其原因在于澳門(mén)特殊的政治地位使得兩國(guó)的憲法無(wú)法完全適用于澳門(mén)地區(qū)。而澳門(mén)從來(lái)就不是一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)的國(guó)家，因此澳門(mén)不得制定專(zhuān)屬于自身的憲法。為規(guī)范澳門(mén)社會(huì)的根本性問(wèn)題，葡萄牙和中國(guó)先后專(zhuān)門(mén)為澳門(mén)制定了憲法性法律，包括回歸之前葡國(guó)為澳門(mén)制定的數(shù)個(gè)組織章程以及回歸后全國(guó)人大為澳門(mén)制定的《澳門(mén)基本法》。一百多年來(lái)，為適應(yīng)澳門(mén)特殊的政治地位，澳門(mén)政制等關(guān)系到澳門(mén)的各種根本性問(wèn)題往往都是規(guī)定在專(zhuān)屬于澳門(mén)的憲法性法律之中。因此，澳門(mén)各憲法性法律是我們了解澳門(mén)政制變遷的“化石”。

1976年之前，在澳門(mén)生效的憲法性法律是葡國(guó)1972年專(zhuān)為澳門(mén)制定的《澳門(mén)省政治行政章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1972年章程）。“四二·五”革命之后，為適應(yīng)新的形勢(shì)，葡國(guó)為澳門(mén)制定了新的憲法性法律——《澳門(mén)組織章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1976年章程）。為迎接澳門(mén)回歸，中國(guó)于1993年制定了《澳門(mén)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)基本法），在澳門(mén)回歸之后取代1976年章程作為澳門(mén)的憲法性法律。澳門(mén)回歸之后，基本法在澳門(mén)正式生效，澳門(mén)主權(quán)由中國(guó)政府直接行使，澳門(mén)實(shí)行高度自治。本文嘗試從澳門(mén)憲法性法律演變的角度再現(xiàn)自1974年以來(lái)澳門(mén)政制的變遷。

一、地區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)：1976年《澳門(mén)組織章程》的出臺(tái)

（一）“非殖民化”政策影響下的澳門(mén)

1974年4月25日，葡萄牙下層軍官組織的革命組織“武裝部隊(duì)運(yùn)動(dòng)”發(fā)動(dòng)軍事政變，迅速推翻了統(tǒng)治葡萄牙長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的獨(dú)裁政權(quán)，法西斯統(tǒng)治的時(shí)代由此終結(jié)，葡萄牙建立了民主政權(quán)，史稱(chēng)“四二五革命”，也稱(chēng)為“石竹花革命”、“康乃馨革命”、“鮮花革命”。

革命之后，為擺脫戰(zhàn)爭(zhēng)的泥潭，也迫于國(guó)際社會(huì)的壓力，葡國(guó)順應(yīng)國(guó)際社會(huì)的呼聲迅速推行“非殖民化”政策，承認(rèn)其殖民地享有民族自決與獨(dú)立的權(quán)利。由于聯(lián)合國(guó)1972年就通過(guò)決議認(rèn)定澳門(mén)并不是殖民地，加之來(lái)自中國(guó)政府的壓力，因此葡萄牙將澳門(mén)視為“特殊地區(qū)”1。但是，葡國(guó)“非殖民化”政策的一些相關(guān)措施還是影響到了澳門(mén)，葡國(guó)在澳門(mén)推行了“行政上的非殖民化”2。1975年，葡萄牙撤走了駐澳門(mén)的軍隊(duì)，解散了澳門(mén)陸軍司令部和海防司令部。澳門(mén)元也與葡幣脫鉤，轉(zhuǎn)而與港幣聯(lián)系匯率，澳門(mén)享有了經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)。

革命之后，葡國(guó)在“非殖民化”政策的影響下，不再視澳門(mén)為其殖民地。葡國(guó)轉(zhuǎn)而承認(rèn)澳門(mén)是葡國(guó)管治下的中國(guó)領(lǐng)土，并表達(dá)與中國(guó)建交的希望，以通過(guò)與中國(guó)進(jìn)行協(xié)商解決澳門(mén)問(wèn)題。然而，協(xié)商解決澳門(mén)問(wèn)題中葡不得不面對(duì)一個(gè)難題，即一方面，中葡兩國(guó)以及國(guó)際社會(huì)都承認(rèn)澳門(mén)不是殖民地其主權(quán)歸屬中國(guó);另一方面，葡國(guó)在澳門(mén)進(jìn)行殖民統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)一百多年，澳門(mén)的政制是在葡國(guó)殖民憲制的框架下進(jìn)行設(shè)計(jì)與運(yùn)作的。因此，在新的政治形勢(shì)下，1976年章程呼之欲出。

1974年11月19日，李安道抵澳履新。李安道參加過(guò)葡國(guó)“四二五”革命。他的到來(lái)給澳門(mén)帶來(lái)了“四二五”革命的自由民主理想。李安道上任不久便遇到了一大堆問(wèn)題：世界能源危機(jī)和香港股市崩潰所引發(fā)的澳門(mén)經(jīng)濟(jì)蕭條，以及1972年章程與澳門(mén)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)?！八亩濉备锩?，葡萄牙采取了一些非集權(quán)化的措施，但是更大的改革必須待葡萄牙新憲法制定出來(lái)之后才能進(jìn)行。然而，由于革命勝利之后葡萄牙國(guó)內(nèi)政局混亂一時(shí)間難以穩(wěn)定下來(lái)，新憲法的起草遲遲沒(méi)有動(dòng)靜。于是，李安道決定先草擬一部新的澳門(mén)政治章程，提交制憲大會(huì)審議通過(guò)，以適應(yīng)澳門(mén)社會(huì)發(fā)展的需要。1974年1月，在李安道的指示下，澳門(mén)成立了起草工作小組，負(fù)責(zé)起草新的澳門(mén)政治章程。這部章程就是1976年葡國(guó)革命委員會(huì)（制憲機(jī)關(guān)）通過(guò)的《澳門(mén)組織章程》。

（二）“葡管中國(guó)領(lǐng)土”地位的法律確認(rèn)

事實(shí)上，中葡兩國(guó)當(dāng)時(shí)在澳門(mén)問(wèn)題上的分歧還是很大的。1975年1月，葡國(guó)外交部發(fā)表公告，聲明中華人民共和國(guó)政府是中國(guó)人民唯一的合法代表，臺(tái)灣是中國(guó)的一個(gè)組成部分。一周之后，中國(guó)外交部對(duì)此表示歡迎，同時(shí)也表示，“但在澳門(mén)問(wèn)題上，葡萄牙政府的態(tài)度與中國(guó)政府的一貫立場(chǎng)仍有距離”3。中國(guó)政府的一貫立場(chǎng)就是澳門(mén)不是殖民地，更不能作為殖民地重新回到祖國(guó)的懷抱。盡管在澳門(mén)問(wèn)題上中葡兩國(guó)存在很大的分歧，但是“至晚在1975年4月，中國(guó)就和澳葡當(dāng)局達(dá)成了共識(shí)：澳門(mén)不是殖民地，應(yīng)保持現(xiàn)狀”1。

根據(jù)1976年章程的規(guī)定，澳門(mén)要建立自治但又不能隔斷與葡國(guó)主權(quán)機(jī)關(guān)的聯(lián)系。澳門(mén)作為葡管中國(guó)領(lǐng)土的政治地位初步形成。這一地位在同年頒布的葡國(guó)新憲法中得到了確認(rèn)。葡國(guó)新憲法不再將澳門(mén)規(guī)定為葡國(guó)的領(lǐng)土，承認(rèn)了先于其頒布的1976年章程的效力。澳門(mén)作為“葡管的中國(guó)領(lǐng)土”的地位得到了法律上的確認(rèn)。

1978年1月，中葡駐法大使韓克華和馬爾丁斯正式開(kāi)始建交談判。1979年2月，中葡兩國(guó)代表在巴黎發(fā)表建交公報(bào)。兩國(guó)從此建立起了大使級(jí)的外交關(guān)系。然而建交公報(bào)并沒(méi)有提到澳門(mén)，但是實(shí)際上兩國(guó)已經(jīng)達(dá)成了原則性的諒解，即澳門(mén)為葡管的中國(guó)領(lǐng)土，將來(lái)澳門(mén)應(yīng)歸還中國(guó)，但暫時(shí)仍保持現(xiàn)狀。

1987年簽署的《中葡關(guān)于澳門(mén)問(wèn)題的聯(lián)合聲明》更是明確規(guī)定了澳門(mén)是中國(guó)領(lǐng)土，中國(guó)自1999年12月20日恢復(fù)對(duì)澳門(mén)行使主權(quán)，在此之前暫由葡萄牙政府負(fù)責(zé)澳門(mén)的行政管理。

（三）澳門(mén)地區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)

“四二五”革命之后，葡國(guó)開(kāi)始真正賦予澳門(mén)自治，澳門(mén)政制才開(kāi)始走上較為獨(dú)立自主的發(fā)展道路。1976年章程就是這種地區(qū)自治的充分體現(xiàn)和具體化。1976年章程出臺(tái)后澳門(mén)建立了以行政為主導(dǎo)的體制。近四十年來(lái)澳門(mén)政制變遷的第一步完成。澳門(mén)建立的以行政為主導(dǎo)的政制模式2主要包括以下內(nèi)容：

第一，立法會(huì)與總督的相互牽制權(quán)。澳門(mén)不是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體。澳門(mén)的主權(quán)既不歸屬于澳門(mén)居民，也不是由澳門(mén)居民行使。總督不是澳門(mén)居民選舉產(chǎn)生，立法會(huì)也不是一個(gè)完全的民意代表機(jī)構(gòu)。因此難以用三權(quán)分立的理論來(lái)分析澳門(mén)政制。

1976年章程既賦予了立法會(huì)對(duì)總督的牽制權(quán)，也賦予了總督對(duì)立法會(huì)的牽制權(quán)。根據(jù)1976年章程的規(guī)定，立法會(huì)有權(quán)“監(jiān)視在當(dāng)?shù)貙?duì)憲法規(guī)則、章程規(guī)則及法律的遵守，并提請(qǐng)憲法法院審議總督發(fā)出的任何規(guī)定有否違憲或違法”，“訂定當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及行政政策總方針”，“核準(zhǔn)行政當(dāng)局每年收支預(yù)算的建議”，“審議總督、政務(wù)司及行政當(dāng)局的行為”，“審覽本地每一經(jīng)濟(jì)年度賬目”，“表決對(duì)施政方針的彈劾動(dòng)議”。而總督則有權(quán)“行使立法職能、簽署法律及法令之頒布，規(guī)范法律及法例之執(zhí)行，宣布訓(xùn)令及批示”，“提請(qǐng)憲法法院審議立法會(huì)發(fā)出的任何規(guī)定是否有違憲或違法”，“以公共利益為理由，向共和國(guó)總統(tǒng)建議解散立法會(huì)”，“列席立法會(huì)，但無(wú)表決權(quán)”。

第二，立法會(huì)與總督主導(dǎo)下的管理制度。立法會(huì)和總督是澳門(mén)的本身管理機(jī)構(gòu)，咨詢(xún)會(huì)會(huì)同總督運(yùn)作。

總督是葡國(guó)除法院以外的主權(quán)機(jī)關(guān)在澳門(mén)的代表，由葡國(guó)總統(tǒng)委任，沒(méi)有明確的任期，但一般與總統(tǒng)共進(jìn)退。立法會(huì)由17名議員組成，間選和直選各6名，總督委任5名。1990年章程修改后，議員數(shù)目增加到23名，間選和直選各2名，總督委任7名?？偠叫惺箞?zhí)行權(quán)（行政權(quán)），根據(jù)1976年章程的規(guī)定，總督在行政方面負(fù)有主要責(zé)任。

立法會(huì)和總督共同行使立法權(quán)，立法會(huì)可以授權(quán)總督進(jìn)行立法，也可以啟動(dòng)追認(rèn)程序否決總督的立法。立法會(huì)的立法權(quán)可以分為三類(lèi)：共享性立法權(quán)，既未保留給葡國(guó)主權(quán)機(jī)關(guān)也未保留給其自身和總督的立法權(quán)，總督和立法會(huì)都有權(quán)行使的立法權(quán);相對(duì)保留的立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)由立法會(huì)行使，但立法會(huì)可以授權(quán)總督行使的立法權(quán);絕對(duì)保留的立法權(quán)，只能由立法會(huì)行使的立法權(quán)。總督的立法權(quán)也可以分為三類(lèi)：共享性立法權(quán)，沒(méi)有明確保留給葡國(guó)主權(quán)機(jī)關(guān)和立法會(huì)以及其自身的立法權(quán);局限性立法權(quán)，須經(jīng)立法會(huì)實(shí)現(xiàn)許可或在立法會(huì)解散后行使的立法權(quán);專(zhuān)屬性立法權(quán)，只能由總督行使的立法權(quán)。1976年章程頒布之時(shí)規(guī)定澳門(mén)的司法機(jī)關(guān)依然從屬于葡國(guó)的司法系統(tǒng)，是葡國(guó)司法組織的一個(gè)組成部分。1989年葡國(guó)第二次修改憲法時(shí)才賦予澳門(mén)司法自治權(quán)。

1976年章程和1972年章程制定時(shí)澳門(mén)的政治地位不一樣，因此兩者必然存在根本上的不同。然而，1976年章程在很多地方繼承了1972年章程。這一方面是出于法律的保守性，人的理性不是萬(wàn)能的，不能盲目相信人的理性，法律必須尊重傳統(tǒng)，重視人們的經(jīng)驗(yàn)，在變革不合理的法律時(shí)應(yīng)采取漸進(jìn)式的審慎變革態(tài)度;另一方面是由于社會(huì)變遷并未達(dá)到使1976年章程完全摒棄1972年章程的程度。從一定程度上講，1976年章程并沒(méi)有完全摒棄1972年章程殖民主義色彩較為濃厚的特點(diǎn)。澳門(mén)處于葡國(guó)事實(shí)上的殖民統(tǒng)治之下一百多年，因此章程的內(nèi)容往往帶有殖民主義的痕跡。

1976年章程的制定與修訂基本上回應(yīng)了20世紀(jì)70年代以來(lái)澳門(mén)政制面對(duì)的挑戰(zhàn)，滿(mǎn)足了澳門(mén)政制變遷的需要。然而，澳門(mén)政制猶如一個(gè)有機(jī)體，其進(jìn)化是連續(xù)的又是具有一定次序的。從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，澳門(mén)政制又遇到了新的挑戰(zhàn)：隨著回歸日期的確定以及臨近，澳門(mén)政制應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)回歸之后澳門(mén)社會(huì)發(fā)展的需要。

二、高度自治的建立：1993年《澳門(mén)基本法》的生效

（一）《中葡聯(lián)合聲明》與《澳門(mén)基本法》的出臺(tái)

中葡建交之后，澳門(mén)不安定的情緒并未完全消除。在中英就香港問(wèn)題進(jìn)行談判的期間，澳門(mén)居民對(duì)澳門(mén)的未來(lái)也十分關(guān)心。1984年10月，鄧小平在人民大會(huì)堂接見(jiàn)港澳同胞觀(guān)禮團(tuán)全體成員時(shí)，明確表示：“澳門(mén)問(wèn)題將會(huì)像香港問(wèn)題一樣，同一個(gè)時(shí)間，同一個(gè)方式解決?！盵1]（P251）1986年6月中葡兩國(guó)代表團(tuán)在北京開(kāi)始就澳門(mén)問(wèn)題進(jìn)行會(huì)談。經(jīng)過(guò)近一年的談判，中葡兩國(guó)終于就澳門(mén)問(wèn)題達(dá)成一致。1987年4月13日，中國(guó)與葡萄牙兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在北京人民大會(huì)堂正式簽署了《中華人民共和國(guó)政府和葡萄牙共和國(guó)政府關(guān)于澳門(mén)問(wèn)題的聯(lián)合聲明》?！吨衅下?lián)合聲明》于1988年1月15日正式生效，澳門(mén)也從此進(jìn)入了過(guò)渡期。

根據(jù)聯(lián)合聲明，“澳門(mén)地區(qū)是中國(guó)領(lǐng)土，中華人民共和國(guó)政府將于1999年12月20日對(duì)澳門(mén)恢復(fù)行駛主權(quán)”（第1條），在澳門(mén)回歸前由葡國(guó)負(fù)責(zé)澳門(mén)的行政管理（第3條）。聯(lián)合聲明第2條規(guī)定中國(guó)政府根據(jù)“一國(guó)兩制”對(duì)澳門(mén)恢復(fù)行使主權(quán)，在澳門(mén)設(shè)立特別行政區(qū)，澳門(mén)享有高度的自治權(quán)，包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。澳門(mén)政制將依據(jù)中葡聯(lián)合聲明進(jìn)行有計(jì)劃的變遷。1

聯(lián)合聲明的簽署使得澳門(mén)的未來(lái)逐漸明朗化。但是擺在澳門(mén)居民和中國(guó)政府面前最重要的法律問(wèn)題也是最重要的政治問(wèn)題是：如何設(shè)計(jì)澳門(mén)回歸后高度自治政制，回歸后澳門(mén)社會(huì)的根本性問(wèn)題規(guī)定在什么法律之中。這些問(wèn)題也是1999年澳門(mén)回歸祖國(guó)后政治結(jié)構(gòu)將發(fā)生的變遷要求澳門(mén)和中國(guó)政府必須解決的問(wèn)題?；痉ê糁?。

1988年4月，第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)決定，成立“澳門(mén)特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)”負(fù)責(zé)起草《澳門(mén)基本法》。同年10月“基本法起草委員會(huì)”舉行了第一次全體會(huì)議決定成立基本法咨詢(xún)委員會(huì)負(fù)責(zé)聽(tīng)取并反饋澳門(mén)各界人士的意見(jiàn)?！栋拈T(mén)基本法》的起草經(jīng)歷了準(zhǔn)備階段、形成征求意見(jiàn)稿階段、形成基本法草案階段和通過(guò)基本法階段。2基本法起草委員會(huì)先后召開(kāi)了9次全體會(huì)議、3次主任擴(kuò)大會(huì)議、72次專(zhuān)題小組會(huì)議、3次區(qū)旗區(qū)徽會(huì)議，以及多次到澳門(mén)直接聽(tīng)取澳門(mén)各界的意見(jiàn)、建議和要求。

1993年3月31日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議終于正式通過(guò)了《澳門(mén)基本法》?；痉ǖ某雠_(tái)是為了適應(yīng)從地區(qū)自治的政制到高度自治的政制的轉(zhuǎn)變。

（二）澳門(mén)高度自治的建立

根據(jù)基本法的規(guī)定，澳門(mén)實(shí)行高度自治，澳門(mén)特別行政權(quán)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)依照基本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?；痉榘拈T(mén)設(shè)計(jì)了與高度自治相適應(yīng)的政制模式：行政長(zhǎng)官制1，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

第一，行政、立法、司法三權(quán)分立。根據(jù)基本法的規(guī)定，澳門(mén)特區(qū)政府作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，行政長(zhǎng)官是特區(qū)政府的首長(zhǎng)。立法會(huì)作為特區(qū)的立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。特區(qū)的司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院。特區(qū)法院行使審判權(quán)，獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律，不受任何干涉。特區(qū)法院法官由行政長(zhǎng)官任免，但法官的免職須得到法官審議庭或立法會(huì)的建議。特區(qū)檢察院獨(dú)立行使檢察職能，不受任何干涉。檢察長(zhǎng)由行政長(zhǎng)官提名，報(bào)中央人民政府任命，其免職由中央人民政府根據(jù)行政長(zhǎng)官的建議決定。

第二，立法權(quán)和行政權(quán)互相牽制。立法對(duì)行政的牽制主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，特區(qū)政府必須遵守法律并對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行立法會(huì)通過(guò)的已生效的法律，定期向立法會(huì)作施政報(bào)告，答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢(xún);另一方面，立法會(huì)有權(quán)審核政府提出的財(cái)政預(yù)算案以及預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，根據(jù)政府的提案決定稅收，批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)，聽(tīng)取行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告并進(jìn)行辯論，對(duì)行政長(zhǎng)官提出彈劾案報(bào)請(qǐng)中央人民政府決定。行政對(duì)立法的牽制主要表現(xiàn)在：行政長(zhǎng)官有權(quán)任免7名立法會(huì)議員;遇有法定事由時(shí)，可解散立法會(huì)。

第三，突出行政長(zhǎng)官的地位。根據(jù)基本法的規(guī)定，行政長(zhǎng)官由澳門(mén)居民間接選舉產(chǎn)生并報(bào)中央人民政府任命。行政長(zhǎng)官既對(duì)澳門(mén)特區(qū)負(fù)責(zé)又對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)。行政長(zhǎng)官既作為特區(qū)的首腦代表澳門(mén)特區(qū)，同時(shí)還是澳門(mén)特區(qū)政府的首長(zhǎng)。相應(yīng)地行政長(zhǎng)官的職權(quán)也可以分為兩類(lèi)：特別行政區(qū)首長(zhǎng)職權(quán)和特別行政區(qū)政府職權(quán)。特區(qū)首長(zhǎng)職權(quán)包括：執(zhí)行基本法和適用于澳門(mén)的其他法律;簽署立法會(huì)通過(guò)的法案、公布法律;簽署立法會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算案，并將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)中央人民政府備案;提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任免各司司長(zhǎng)、廉政專(zhuān)員、審計(jì)長(zhǎng)、警察部門(mén)負(fù)責(zé)人和海關(guān)負(fù)責(zé)人等主要官員和檢察長(zhǎng);執(zhí)行中央任命政府以基本法發(fā)出的有關(guān)指令;頒授澳門(mén)特區(qū)獎(jiǎng)?wù)潞蜆s譽(yù)稱(chēng)號(hào);赦免或減輕刑事罪犯的刑罰;處理請(qǐng)?jiān)?、申訴事項(xiàng)。特區(qū)政府首長(zhǎng)的職權(quán)包括：領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府;決定政府政策，發(fā)布行政命令;制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行;任免公職人員;批準(zhǔn)向立法會(huì)提出有關(guān)財(cái)政收入或發(fā)出動(dòng)議;代表特區(qū)政府處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)或其他事務(wù);決定政府官員或其他負(fù)責(zé)人員是否向立法會(huì)或所屬的委員會(huì)作證或提供證據(jù)。[2]（P250-251）

基本法保留并發(fā)展了行政主導(dǎo)的政治體制，提高了行政決策的效率，滿(mǎn)足了自20世紀(jì)70年代以來(lái)的主宰澳門(mén)經(jīng)濟(jì)命脈的華人居民的需求，有利于澳門(mén)順利回歸到祖國(guó)的懷抱，最終有利于澳門(mén)社會(huì)發(fā)展與政治穩(wěn)定。

三、澳門(mén)憲法性法律演變與澳門(mén)政制變遷的互動(dòng)

（一）澳門(mén)憲法性法律演變反映了澳門(mén)政制變遷

“法律根植于社會(huì)，生長(zhǎng)于社會(huì)，法律的真實(shí)效力不是源于主權(quán)者，而是源于社會(huì)的承認(rèn)?！盵3]（P111）既然如此，那么法律必然會(huì)維護(hù)其產(chǎn)生的基礎(chǔ)——社會(huì)狀態(tài)，社會(huì)變遷之后，如果不對(duì)原有的法律進(jìn)行修訂，則原有的法律必然會(huì)對(duì)社會(huì)變遷的進(jìn)一步深入產(chǎn)生阻礙作用。社會(huì)變遷之后，與變遷之前的社會(huì)狀態(tài)相適應(yīng)的法律必然也將隨之作出調(diào)整。近四十年來(lái)，澳門(mén)政制的變遷是澳門(mén)憲法性法律演變的重要原因之一。1976年章程和1993年基本法基本上滿(mǎn)足了新形勢(shì)下澳門(mén)政制變遷的需要。

1976年章程和1993年基本法都反映了澳門(mén)政制變遷的需要。1976年之前澳門(mén)的政制是在殖民憲制的框架下構(gòu)建的。總督和立法會(huì)為“澳門(mén)省”的自我管理機(jī)關(guān)，“省咨詢(xún)會(huì)”協(xié)同工作。立法權(quán)由立法會(huì)和總督行使，除葡國(guó)國(guó)會(huì)和政府所屬的立法范圍，可以對(duì)“澳門(mén)省”各有關(guān)事項(xiàng)立法。行政權(quán)由總督行使，總督可將部分職權(quán)授予秘書(shū)長(zhǎng)執(zhí)行，但財(cái)政權(quán)不可轉(zhuǎn)授。總督由葡國(guó)海外部部長(zhǎng)提議、部長(zhǎng)會(huì)議任免，任期四年，是葡國(guó)派駐澳門(mén)的最高官員和代表，也是澳門(mén)的最高民事、軍事和財(cái)政權(quán)威。此外總督還擔(dān)任立法會(huì)主席。從總體上看，1976年之前葡國(guó)中央政府集大權(quán)在身，澳門(mén)的政制與殖民管治一致。1976年章程頒布之后，澳門(mén)在地區(qū)自治的框架下確立了以行政為主導(dǎo)的政制?？偠胶土⒎〞?huì)仍為澳門(mén)本身管理機(jī)關(guān)，但是總督由葡國(guó)總統(tǒng)任命，總督不再擔(dān)任立法會(huì)主席，立法會(huì)人數(shù)增加?？偠绞瞧蠂?guó)除法院以外的主權(quán)機(jī)關(guān)在澳門(mén)的代表，擁有全部行政權(quán)以及部分立法權(quán);立法會(huì)主要行使立法權(quán)和牽制權(quán);司法權(quán)由法院和檢察院行使。1976年章程還規(guī)定立法會(huì)對(duì)總督有較大的牽制權(quán)，對(duì)總督進(jìn)行法律監(jiān)督和行政監(jiān)督，比如提請(qǐng)葡國(guó)憲法法院審議總督發(fā)出的規(guī)定是否有違憲或違法，核準(zhǔn)行政當(dāng)局每年收支預(yù)算的建議，審議總督、政務(wù)司及行政當(dāng)局的行為、審覽本地每一經(jīng)濟(jì)年度賬目、表決對(duì)施政方針的彈劾動(dòng)議。

1993年基本法則在高度自治的框架下為回歸后的澳門(mén)特區(qū)設(shè)計(jì)了行政長(zhǎng)官制的政制。行政長(zhǎng)官行使行政權(quán)，立法會(huì)行使立法權(quán)，法院和檢察院行使司法權(quán)。行政長(zhǎng)官的權(quán)力來(lái)源、產(chǎn)生及任期，性質(zhì)和地位，職權(quán)都與總督有很大的差別。[2]（P247-252）

澳門(mén)憲法性法律規(guī)定的澳門(mén)政治體制的轉(zhuǎn)變正是澳門(mén)政治地位的變遷在澳門(mén)憲法性法律上的反映。

（二）澳門(mén)憲法性法律的演變固化了澳門(mén)政制變遷

政治與法律都是伴隨著國(guó)家起源而產(chǎn)生的，兩者同屬于上層建筑。一方面政治是法律的基礎(chǔ)，政治變遷是法律變革的原因之一;另一方面“法律是政治的正當(dāng)性的源泉”[7]，政治權(quán)威的梳理、政治秩序的維系和政治權(quán)利的順利行使，都依賴(lài)法律提供的正當(dāng)性的支持，政治變遷依賴(lài)于法律的確認(rèn)。近四十年來(lái)，澳門(mén)政制上的變遷都有賴(lài)于澳門(mén)憲法性法律的確認(rèn)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，澳門(mén)政治地位從根本上依賴(lài)于澳門(mén)憲法性法律的確立。政治和法律作為兩種不同的控制社會(huì)的方式和手段，相互之間是存在很大的差異的。政治靈活多變，權(quán)宜性和自由裁量特色突出，而法律則具有普遍性和一般性，相對(duì)保守、穩(wěn)定和可靠。面對(duì)政治和法律，人們也往往更愿意相信穩(wěn)定的法律而不是多變的政治。1974年“四二五”革命之后，葡國(guó)外交部長(zhǎng)蘇亞雷斯和區(qū)際領(lǐng)土協(xié)調(diào)部部長(zhǎng)在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合表示，“不應(yīng)將澳門(mén)看成葡萄牙的殖民地，那只不過(guò)是葡萄牙當(dāng)局駐守并行使主權(quán)的一個(gè)城市”1。為維護(hù)澳門(mén)的穩(wěn)定，1974年10月葡國(guó)區(qū)際領(lǐng)土協(xié)調(diào)部部長(zhǎng)還對(duì)澳門(mén)進(jìn)行了訪(fǎng)問(wèn)。并且，“至晚在1975年4月，中國(guó)已與澳葡政府達(dá)成共識(shí)：澳門(mén)不是殖民地，應(yīng)保持現(xiàn)狀”2。盡管如此，澳門(mén)不會(huì)歸還中國(guó)的言論一時(shí)間甚囂塵上，澳門(mén)內(nèi)部各派政治力量也明爭(zhēng)暗斗，澳門(mén)居民深深擔(dān)憂(yōu)澳門(mén)的現(xiàn)狀以及未來(lái)。直到1976年章程以及葡國(guó)新憲法確認(rèn)澳門(mén)為實(shí)行地區(qū)自治的“葡國(guó)管治下的中國(guó)領(lǐng)土”后，澳門(mén)社會(huì)才開(kāi)始真正安穩(wěn)下來(lái)。自此，澳門(mén)居民以及外界才對(duì)澳門(mén)的現(xiàn)狀以及未來(lái)有了信心，而不至于心懷擔(dān)憂(yōu)。同樣地，1993年《澳門(mén)基本法》的出臺(tái)也為澳門(mén)居民以及外界吃了一顆定心丸。

第二，澳門(mén)政治體制的變遷依賴(lài)于澳門(mén)憲法性法律?！罢我詸?quán)力為中心，法律以權(quán)利為依歸?！盵4]權(quán)力如果缺少了權(quán)利的限制，就極可能變成一種禍害，有害于公共福利。因此，權(quán)力的分配必然需要由法律進(jìn)行安排，一般都是由一國(guó)憲法進(jìn)行安排，而澳門(mén)則是由其憲法性法律作出規(guī)定。1976年章程設(shè)計(jì)了葡國(guó)管治下的中國(guó)領(lǐng)土——澳門(mén)的政治體制。1976年章程頒布之后，澳門(mén)的政治結(jié)構(gòu)按照該章程規(guī)定的行政主導(dǎo)體制以及澳門(mén)當(dāng)局與葡國(guó)中央政府之間的關(guān)系運(yùn)行。1993年《澳門(mén)基本法》是20世紀(jì)末澳門(mén)政治變遷的具體計(jì)劃，回歸后澳門(mén)的政治體制完全按照《澳門(mén)基本法》的規(guī)定進(jìn)行構(gòu)建與運(yùn)行。從這個(gè)意義上來(lái)講，澳門(mén)政治的變遷是澳門(mén)憲法性法律變革的結(jié)果。

近四十年來(lái)，在這種互動(dòng)之中，澳門(mén)順利平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)了回歸，澳門(mén)的自治以及民主化也得以實(shí)現(xiàn)，澳門(mén)法律的現(xiàn)代化和本土化也得以進(jìn)行。然而，我們同時(shí)也應(yīng)該看到，澳門(mén)憲法性法律的轉(zhuǎn)變也可能給政制的變遷帶來(lái)負(fù)的作用。比如1976年章程，一方面以行政為主導(dǎo)，另一方面又提升立法會(huì)的地位，賦予立法會(huì)對(duì)總督較小的牽制權(quán)。這種制度設(shè)計(jì)造成了澳門(mén)政制內(nèi)部矛盾的根源，并導(dǎo)致了1984年澳門(mén)立法會(huì)被總督建議葡國(guó)總統(tǒng)解散的政治事件?；貧w之后澳門(mén)的政制總體上運(yùn)行平穩(wěn)，但也存在缺陷。行政權(quán)的獨(dú)大也容易導(dǎo)致權(quán)力失衡，引起行政權(quán)的濫用，甚至可能會(huì)影響到澳門(mén)政制模式應(yīng)有的平衡。行政長(zhǎng)官的任命也存在缺陷，如果中央人民政府不任命澳門(mén)當(dāng)?shù)赝七x出來(lái)的行政長(zhǎng)官人選，這時(shí)該如何處理，無(wú)論是憲法還是基本法都沒(méi)有具體的規(guī)定。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 吳志良：《澳門(mén)政治制度史》，廣州：廣東人民出版社，2010.

[2] 趙向：《從組織章程到基本法——澳門(mén)回歸前后政治體制比較研究》，載駱偉建、王禹主編：《澳門(mén)人文社會(huì)科學(xué)研究文選基本法卷》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[3] 尹伊君：《社會(huì)變遷的法律解釋》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003.

[4] 程漢大：《政治與法律的良性互動(dòng)——英國(guó)法治道路成功的根本原因》，載《史學(xué)月刊》2008年第12期.

[責(zé)任編輯 李宏弢]

Constitutional Law against the Transformation of

Political System in Macau after 1974

LI Dong，Kang Xiao

（Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan， Hubei 430073， China）

Abstract： After the Portuguese “April 25th” Revolution in 1974， Portugal begins to endow real power of autonomous reign on Macau. Political system in Macau begins a relatively independent development way. In 1970s and after the return to China， to code with new situation， political system in Macau undergoes two great transformations. In the mid 1970s， Macau establishes a political system suitable to the autonomy. After the return， Macau establishes a system suitable to the high degree of autonomy. These two transformations form a close interactive relation with the change of the constitutional law， which reflects the change of system and consolidates the latter.

Key words： Macau， change of political system， constitutional law