縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)的探索與思考

（華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院河南鄭州450046）

一、引言

習(xí)近平總書記在2015年1月12日中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談會(huì)中指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)”。由于我國政府職責(zé)同構(gòu)的特征，除了國防和外交之外，縣級(jí)政府的事權(quán)與中央政府基本相似，涉及行政、司法、社會(huì)治安以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，這些權(quán)力主要集中于縣委書記和縣長，只有有效地監(jiān)督和制約縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，才能保證國家的長治久安。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在黨和政府的重要文件中一直被視為一項(xiàng)權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。在當(dāng)前縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開展中，領(lǐng)導(dǎo)干部的同步審計(jì)已經(jīng)普遍存在，大多授權(quán)當(dāng)?shù)氐丶?jí)以上市審計(jì)局開展，然而屬地審計(jì)方式帶來了一些困難和不便，為進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的質(zhì)量和效果，一些地方開始探索開展縣長和縣委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)。“同步審計(jì)”是指對(duì)縣長和縣委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任同時(shí)進(jìn)行審計(jì)，即在對(duì)其中一人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要將另一人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也包括在內(nèi)，這樣做的主要目的就是避免責(zé)任落實(shí)不清、相互推諉。而“異地審計(jì)”的開展，就是指讓外地審計(jì)人員進(jìn)行的非屬地經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在實(shí)踐中，較早開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地審計(jì)的主要有浙江省和福建省，浙江省審計(jì)廳于2002年安排金華市審計(jì)局赴溫州市永嘉縣開展縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，安排舟山市審計(jì)局負(fù)責(zé)臺(tái)州市三門縣縣長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，安排臺(tái)州市審計(jì)局對(duì)金華市所轄蘭溪市市長實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；福建省審計(jì)廳于2003年安排漳州市審計(jì)局對(duì)福州市永泰縣縣長實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，2005年安排廈門市審計(jì)局對(duì)泉州市安溪縣縣長實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。而廣東省審計(jì)廳主要采取了經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)來開展審計(jì)工作，其于2014年選擇廣州從化、韶關(guān)南雄、江門恩平3個(gè)縣級(jí)市，嘗試開展縣委書記縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)，在很大程度上提高了廣東省縣級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的質(zhì)量，對(duì)于如何加強(qiáng)和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作進(jìn)行了有益的探索。本文對(duì)縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)存在的優(yōu)點(diǎn)和缺陷進(jìn)行了簡要分析，并對(duì)如何完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)提出了幾點(diǎn)可行的措施。

二、縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)的優(yōu)勢(shì)及不足

（一）優(yōu)勢(shì)。

1.有利于提高審計(jì)獨(dú)立性，提供全面真實(shí)的決策信息。一方面，異地同步審計(jì)方式的實(shí)施對(duì)于提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的獨(dú)立性起著積極作用，從而促使審計(jì)人員提供全面真實(shí)的決策信息。獨(dú)立性是審計(jì)賴以存在和發(fā)展的基石，如果獨(dú)立性失去了保障，審計(jì)自然也就失去了原有的意義和價(jià)值 （劉國常、王曉妍，2013）。目前對(duì)縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，通常由其所屬行政管轄區(qū)的地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施，而由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部長時(shí)間在同一地區(qū)任職，會(huì)因“地緣”和工作關(guān)系形成“人情網(wǎng)”和“關(guān)系網(wǎng)”。審計(jì)人員在本屬地開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)很容易受到人情面子的干擾，難以突破人際圈的包圍，會(huì)嚴(yán)重影響審計(jì)工作的獨(dú)立性，使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任得不到客觀公正的評(píng)價(jià)。而實(shí)施異地同步審計(jì)，由于審計(jì)人員與被審計(jì)的縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不在同一行政區(qū)域，一定程度上能夠減少“人情網(wǎng)”和“關(guān)系網(wǎng)”對(duì)審計(jì)人員的干擾，減輕審計(jì)工作受到的來自各方面的阻力與壓力，減少熟人環(huán)境對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的影響，從而有助于提高審計(jì)的客觀獨(dú)立性及審計(jì)質(zhì)量，有利于審計(jì)人員提供全面真實(shí)的決策信息，為干部監(jiān)督管理部門考察、考核、選拔、任用干部提供客觀公正的依據(jù)。

另一方面，實(shí)行縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)，就是對(duì)縣委書記與縣長同時(shí)進(jìn)行審計(jì)，這樣審計(jì)內(nèi)容就會(huì)涉及到整個(gè)縣全部的財(cái)政資金，并且不論他們的分工如何，兩者的職責(zé)都要疊加在一起，這就必然包括了全縣工作的方方面面，包括本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政策措施制定情況及效果、重大經(jīng)濟(jì)決策情況、財(cái)政收支情況、地方政府性債務(wù)情況、自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況、政府投資和以政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究決策情況、重大專項(xiàng)資金的監(jiān)管情況等，這有助于審計(jì)人員了解和掌握整個(gè)縣的全部情況，能夠綜合地分析和調(diào)查遇到的情況和問題，進(jìn)而客觀公正地評(píng)價(jià)縣長和縣委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，最后得到一個(gè)更加全面、真實(shí)、客觀的審計(jì)結(jié)果。

2.有利于整合審計(jì)資源，提高審計(jì)成效。一方面，縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)由廳級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)配全省地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資源，按照統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一委托、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一報(bào)告的方式安排地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)赴外地組織開展審計(jì)工作，這有利于審計(jì)資源的整合。并且由于審計(jì)人員在外地開展審計(jì)工作，必然會(huì)受到時(shí)間上的限制，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審計(jì)任務(wù)，必要時(shí)就需要加班加點(diǎn)的工作，這對(duì)于提高審計(jì)工作的進(jìn)展和效率都有一定的促進(jìn)作用。另一方面，對(duì)縣委書記和縣長進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)，其實(shí)就是將對(duì)二者的審計(jì)工作作為一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目來開展，只需要在審計(jì)工作開展前出具通知書，審計(jì)結(jié)束后會(huì)產(chǎn)生兩份審計(jì)結(jié)果和一份審計(jì)報(bào)告，這有利于提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作效率。因?yàn)榭h委書記與縣長在任職時(shí)間上可能不一致，但是二者必然會(huì)有重合的任職時(shí)期，所以在同一時(shí)期的審計(jì)評(píng)價(jià)中必然可以用來相互借鑒和補(bǔ)充（陳燕，2014）。

3.有利于提高審計(jì)人員的綜合業(yè)務(wù)能力。一方面，當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)采取屬地原則，審計(jì)人員由于在當(dāng)?shù)毓ぷ鲿r(shí)間較久，容易忽略一些問題的存在。而在異地審計(jì)方式下，需要審計(jì)人員赴外地工作，審計(jì)人員所審計(jì)地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民俗風(fēng)情、地域優(yōu)勢(shì)與當(dāng)?shù)夭町愝^大，審計(jì)人員由于不熟悉情況，會(huì)在問題的查找上加大精力，在查找的過程中能夠很容易接觸到新情況和新問題，這對(duì)于增加審計(jì)人員的知識(shí)面和綜合能力有很大的幫助。另一方面，2014年 7月 27日，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國務(wù)院國資委聯(lián)合印發(fā)，該實(shí)施細(xì)則擴(kuò)展和深化了地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政策措施制定情況及效果、重大經(jīng)濟(jì)決策情況、財(cái)政收支情況、地方政府性債務(wù)情況、自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況、政府投資和以政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究決策情況、重大專項(xiàng)資金的監(jiān)管情況等。加之對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施異地同步審計(jì)，這對(duì)審計(jì)人員的綜合業(yè)務(wù)能力提出了更高要求，審計(jì)人員還可以增加與外地審計(jì)人員的交流機(jī)會(huì)，在交流中取長補(bǔ)短，不斷增強(qiáng)自身的綜合能力（肖義媛、劉以宏，2014），大大提升其業(yè)務(wù)技能、洞察力以及判斷力。

（二）不足。

1.審計(jì)成本較高。由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)需要審計(jì)人員赴外地開展，因此異地同步審計(jì)相比于屬地審計(jì)會(huì)面臨較高的審計(jì)成本。一是經(jīng)濟(jì)成本，審計(jì)人員趕赴外地開展審計(jì)工作，需要支付更高的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、餐飲費(fèi)等費(fèi)用，這就大大增加了審計(jì)成本。二是時(shí)間成本，由于審計(jì)人員所審計(jì)地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民俗風(fēng)情、地域優(yōu)勢(shì)與當(dāng)?shù)夭町愝^大，審計(jì)人員不了解異地情況，這就使得與屬地審計(jì)相比，審計(jì)人員需要花費(fèi)更多的時(shí)間來熟悉了解有關(guān)情況，增加了審計(jì)的時(shí)間成本。三是風(fēng)險(xiǎn)成本，審計(jì)人員在不熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的環(huán)境下開展審計(jì)工作，會(huì)出現(xiàn)審查不清的現(xiàn)象，同時(shí)還有時(shí)間的限制，這些因素都在不同程度上增加了審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)成本。四是協(xié)調(diào)成本。由于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)工作開展難度較大，它所涉及的范圍十分廣泛，如果只有審計(jì)部門來承擔(dān)這份工作的實(shí)施，將不會(huì)起到很好的效果。因此，在審計(jì)過程中需要獲得地方相關(guān)部門的積極配合，只有充分發(fā)揮當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、監(jiān)察等部門的職責(zé)和優(yōu)勢(shì)，才能更好地促進(jìn)審計(jì)工作的進(jìn)行。而在經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)的方式下，審計(jì)組與當(dāng)?shù)馗鞑块T在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施前并沒有業(yè)務(wù)往來，這就增加了相互之間的溝通和協(xié)調(diào)成本。

2.審計(jì)結(jié)果較難運(yùn)用。審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)存在和發(fā)展的關(guān)鍵，同時(shí)也是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)工作效果的最終體現(xiàn)。一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的成功與否，效果如何，最終都要落實(shí)到審計(jì)結(jié)果的利用率上。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)工作中，異地審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)就是審計(jì)工作的開展和審計(jì)結(jié)果的上交，審計(jì)結(jié)果報(bào)告等資料是交由廳級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，但是由于廳級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員工作量較大，在做出審計(jì)結(jié)果報(bào)告和意見后，大都只是將錢款收繳起來，而在其他意見的執(zhí)行上則沒有進(jìn)行進(jìn)一步落實(shí)。而異地審計(jì)機(jī)關(guān)只是負(fù)責(zé)審計(jì)工作的開展，對(duì)于結(jié)果的利用和執(zhí)行并沒有參與權(quán)（洪澤，2011），從而使得審計(jì)結(jié)果利用率偏低，影響到異地同步審計(jì)工作的質(zhì)量和水平。

三、改進(jìn)縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)的思考

（一）合理確定異地同步審計(jì)項(xiàng)目。作為一種新型的審計(jì)方式，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)不僅在一定程度上提高了審計(jì)工作的有效性和獨(dú)立性，同時(shí)對(duì)于審計(jì)資源的整合和審計(jì)人員綜合能力的提高都起著積極的作用。但需要注意的是，這種審計(jì)方式所帶來的審計(jì)成本較高，為了克服該缺陷，組織部門與審計(jì)機(jī)關(guān)要合理確定實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)的項(xiàng)目和數(shù)量，并做好組織實(shí)施工作。在執(zhí)行過程中要注意以下幾點(diǎn)：一是在審計(jì)實(shí)施前做好實(shí)踐調(diào)研工作。一般情況下，審計(jì)縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作是由所屬市級(jí)的審計(jì)部門進(jìn)行的，是按照行政隸屬關(guān)系來劃分的，但對(duì)受到當(dāng)?shù)匦姓深A(yù)的程度較重，特別是公眾反映比較激烈的縣市的審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)交由廳級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理。二是廳級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在選擇地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行異地審計(jì)時(shí)，應(yīng)盡量選擇與異地審計(jì)機(jī)關(guān)所在地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民俗風(fēng)情等相類似的審計(jì)機(jī)關(guān)開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，以使審計(jì)人員更快地熟悉異地情況，降低異地同步審計(jì)的相關(guān)成本。三是將財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、社會(huì)保障審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等相結(jié)合，與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，從而節(jié)約政府的審計(jì)資源。

（二）強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。一是強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議制度，當(dāng)?shù)攸h委政府、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門與開展異地同步審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)要定期召開聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)議，聽取經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)的情況匯報(bào)。二是當(dāng)?shù)馗刹勘O(jiān)督管理部門考核、任免、獎(jiǎng)懲縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任異地同步審計(jì)結(jié)果，使異地同步審計(jì)成果得到有效的轉(zhuǎn)化利用。三是異地同步審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果報(bào)告也要上交給當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)，同時(shí)要求當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)意見和結(jié)果的實(shí)施進(jìn)行回訪和跟蹤，對(duì)于那些在審計(jì)后發(fā)現(xiàn)問題較多或者性質(zhì)嚴(yán)重的項(xiàng)目要加大回訪和跟蹤力度，起到切實(shí)的督促作用，確保審計(jì)建議的整改落實(shí)，進(jìn)而提高審計(jì)結(jié)果的轉(zhuǎn)化效率，發(fā)揮異地審計(jì)的積極作用。四是實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的責(zé)任追究制度，廳級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)檢查審計(jì)結(jié)果落實(shí)情況的檢查小組，對(duì)被審計(jì)單位的廉政情況進(jìn)行不定期的檢查，并對(duì)已審計(jì)完的項(xiàng)目進(jìn)行考核檢查，核查其是否將審計(jì)整改建議落實(shí)到工作中，通過以上措施來不斷增強(qiáng)對(duì)異地審計(jì)機(jī)關(guān)的督促，從而增強(qiáng)審計(jì)人員工作的獨(dú)立性，確保審計(jì)工作開展的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。