反腐敗路徑選擇視角下的“三個結合”

張扣林　姚婕

[摘 要]政治學語境下的腐敗是指被稱為“政治之癌”的權力腐敗。面對嚴峻的反腐敗形勢，我國在反腐敗路徑選擇上依然存在著重道德反腐，輕制度反腐；重實體反腐，輕程序反腐；重權力反腐，輕權利反腐等傾向。要在堅持道德反腐與制度反腐相結合的基礎上，突出制度反腐；在堅持實體反腐與程序反腐相結合的基礎上，突出程序反腐；在堅持權力反腐與權利反腐相結合的基礎上，突出權利反腐。

[關鍵詞]腐敗；反腐??；權力制約監(jiān)督；反腐敗路徑

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2015）04-0003-05

政治學語境下的腐敗是指被稱為“政治之癌”的權力腐敗。反腐敗有多種路徑，包括道德反腐、制度反腐；權力反腐、權利反腐；實體反腐、程序反腐等。面對目前我國依然嚴峻的反腐敗形勢，針對我國在反腐敗路徑選擇中存在的重道德反腐，輕制度反腐；重實體反腐，輕程序反腐；重權力反腐，輕權利反腐等傾向，我們應調整反腐敗戰(zhàn)略。在反腐敗路徑選擇上要堅持道德反腐與制度反腐相結合，突出制度反腐；堅持實體反腐與程序反腐相結合，突出程序反腐；堅持權力反腐與權利反腐相結合，突出權利反腐。

一、堅持道德反腐與制度反腐相結合，突出制度反腐

道德反腐和制度反腐是反腐敗的兩條重要路徑。道德反腐路徑以“掌權者都靠得住”的理論假設為基礎，從信任掌權者出發(fā)，依靠道德來約束掌權者權力行為，以達到防止權力腐敗的目的。制度反腐路徑以“掌權者都靠不住”的理論假設為基礎，從不信任掌權者出發(fā)，依靠制度來約束掌權者權力行為，以達到防止權力腐敗的目的。以十一屆三中全會為標志，我國在借鑒和汲取西方運用制度對權力進行制約監(jiān)督成功經(jīng)驗的基礎上，開啟了制度反腐路徑。然而，由于受中國傳統(tǒng)政治文化“人性善”、“內(nèi)圣外王”的影響，我們在反腐敗路徑選擇上存在著重道德反腐、輕制度反腐的傾向，致使制度反腐的威力未能充分顯現(xiàn)?；谥贫雀哂懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長期性，我們在反腐敗路徑選擇上應堅持道德反腐和制度反腐相結合，突出制度反腐。

腐敗是權力擴張性和人的趨利性偶合的產(chǎn)物。從權力的特征看，權力作為一種工具，具有無限擴張性、誘惑性和腐蝕性，傾向于謀取私利。誠如英國阿克頓所言：“權力傾向于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵1]（P12）從人性看，趨利是人之共性，利已是人性的弱點。羅素認為，金錢與權力是一枚硬幣的兩面，當權力與有利己動機的人結合時，掌握者就會竭力通過“尋租”的方式將權力讓渡出去謀求私利；而急于獲得利益的人，只要他的付出低于權力帶來的贏利，他就會“求租”。權力一旦掌握在利己的人手里，無論他的人性多完美，無論他的思想道德修養(yǎng)有多高、免疫力有多強，都難以抗拒金錢與權力的雙重誘惑，都存在濫用權力的可能?！叭藖碓从趧游锝邕@一事實已經(jīng)決定了人永遠不能擺脫獸性，所以問題永遠只能在擺脫得多些或者少些，在于獸性和人性程度上的差異?！盵2]（P140）馬克思說，唯一比愛情更令人發(fā)狂的東西就是貨幣，因為道德的感召力比不上金錢的誘惑力。我國絕大多數(shù)掌權者，都具有較高的思想覺悟和高尚的道德品質，權力掌握在他們手里，我們有理由信任他們。但他們畢竟是現(xiàn)實的、活生生的、具有社會屬性的人，無論他們是由什么“特殊材料”構成，他們的道德品質是如何的高尚，同樣不同程度地受到人類共同普遍的弱點的影響。道德反腐路徑把希望寄托于掌權者沒有貪念、沒有濫用權力的心理沖動，或依靠掌權者的道德自律，用思想道德的力量扼制掌權者濫用權力的心理沖動，這不僅是靠不住的，而且是危險的。正如列寧所講：“依靠信念、忠誠和其他優(yōu)秀的精神品質，這在政治上是完全不嚴肅的。具有優(yōu)秀精神品質的是少數(shù)人……”[3]（P679）

腐敗的產(chǎn)生固然與掌權者的思想道德品質相關，但掌權者的思想道德品質并不是腐敗產(chǎn)生的根源。盡管掌權者的思想道德品質對權力具有一定的自律作用，但僅依靠掌權者的道德自律是難以從根本上扼制和消除腐敗的。西方“經(jīng)濟人假定”理論認為，人是理性的利己主義者。也就是說，人是自私的，必然謀取自己利益的最大化。休謨指出：“必須把每個人都設想為無賴之徒確實是條正確的政治格言。”[4]（P27）麥迪遜提出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有外來的或內(nèi)在的控制了?！盵5]（P264）由于“掌權者都靠不住”，因而要從根本上防止掌權者濫用權力、以權謀私，必須從不信任掌權者出發(fā)，把掌權者假設成都有濫用權力可能的人，通過建立權力制約監(jiān)督制度，把掌權者手中的權力關在制度的牢籠里。就像機場設計安檢制度一樣，雖然并不是所有乘客都藏有武器、都是劫機犯，但必須把全體乘客都假定成劫機犯，全體乘客都必須毫無例外地通過安全檢查，這樣才能保證飛機的安全飛行。塞繆爾·亨廷頓指出，制度化就是“組織與程序獲得價值和穩(wěn)定的過程”[6]（P12）。鄧小平指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[7]（P333）與道德反腐路徑相比，制度反腐路徑無疑更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。西方國家正是從“掌權者都靠不住”的理論假設出發(fā)，通過建立嚴格、嚴密的權力制約監(jiān)督制度，成功實現(xiàn)了對權力的有效制約監(jiān)督。盡管我國政治體制與西方政治體制存在著本質區(qū)別，我們在反腐敗斗爭中不能照搬照抄西方權力制約監(jiān)督制度，但并不意味著不可以借鑒與學習西方運用制度對權力進行制約監(jiān)督的理論與做法。面對目前我國依然嚴峻的反腐敗形勢，針對我們在反腐敗實踐中的重道德反腐、輕制度反腐傾向，在反腐敗路徑選擇上必須強化制度在反腐敗中的根本性作用，加大制度反腐的力度。習近平把制度比作“籠子”，把權力視為“猛獸”。“猛獸”只有關在“籠子”里，才不會跳出來胡亂咬人，才能為人民看家護院、守護安寧。他指出：“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住”[8]（P125）； “要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！盵8]（P121）

二、堅持實體反腐與程序反腐相結合，突出程序反腐

實體反腐和程序反腐是反腐敗的兩條重要路徑。實體反腐路徑指通過制定和執(zhí)行旨在確認公民權力主體地位，明確掌權者在行使權力過程中“什么能做、什么不能做”的實體性制度，以達到防止權力腐敗的目的。程序反腐路徑指通過制定和執(zhí)行旨在保障公民權力主體地位的實現(xiàn)，確立掌權者如何行使權力，即“怎么做”的程序性制度，以達到防止權力腐敗的目的。我國并不缺少反腐敗制度，而且懲治腐敗的力度也不可謂不大，但在現(xiàn)實中不得不面對少數(shù)腐敗分子搞“上有政策，下有對策”的尷尬，不得不面對許多制度成了“墻壁制度”、“文本制度”的無奈，不得不面對在一些領域中、一些重點人群中前“腐”后繼的窘境。盡管導致這一現(xiàn)象的原因是多方面的，但在制定和執(zhí)行權力制約監(jiān)督制度過程中重實體反腐、輕程序反腐的傾向是其中一個重要原因?；诔绦蛟谥贫冗\行中起著“激活”、“驅動”、“樞紐”等關鍵作用，我們在反腐敗路徑選擇上必須在堅持實體反腐和程序反腐相結合的基礎上，突出程序反腐。

中國共產(chǎn)黨曾從三個方面對權力腐敗的原因進行過科學剖析。從主觀上說，放松世界觀的改造，背棄理想信念，思想蛻化變質，這是一些人墮落為腐敗分子的根本原因。從客觀上說，一些領域中制度和體制還不完善，使一些人進行形形色色腐敗活動有機可乘。從管理上說，監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督不到位，這也是腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要原因。一些領域中制度和體制還不完善有許多方面的表現(xiàn)，其中的一個重要表現(xiàn)是，由于缺乏可操作性的程序制度，致使許多反腐敗制度“形同虛設，成為‘稻草人，形成‘破窗效應”，難以發(fā)揮預防和懲治腐敗的作用。習近平指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行。……制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面?！盵8]（P129）任何制度欲求其有效，必須具有操作可行性，而制度的操作可行性最終取決于程序。程序是驅動民主政治制度運行的“軟件”，好比一臺電腦，如果沒有作為計算機程序的“軟件”，那么這臺電腦就無法運行，最終喪失其功能。哈貝馬斯曾把民主政治比喻為一個“旋轉的陀螺”，認為重要的是旋轉過程，離開旋轉過程民主政治這個陀螺就會倒下，在這個旋轉過程中程序起著至關重要的作用。實體性制度所設定價值目標的實現(xiàn)，必須有程序性制度與之相配套并提供保障。如果缺乏程序性制度保障和支撐，再好的制度也只能流于形式，只能停留在名義上、文本意義上，最終導致制度失靈、制度停擺。從這種意義上說，程序性制度不僅是民主政治制度的組成部分，而且是民主政治制度發(fā)揮作用的關鍵?！叭狈Τ绦虻恼?，可以是任何政治，惟獨不能是民主政治?！盵9]（P194）在權力制約監(jiān)督制度中，程序擔負著對權力運行的步驟進行科學的分解，對權力運行的各個環(huán)節(jié)，如權力的賦予、行使與交接等進行合理設定，為權力運行設置正確行使的軌道，對權力行使進行限制和制約防止權力濫用的功能。如果沒有規(guī)范權力運行的程序設計，那么對權力進行制約監(jiān)督只能成為一句空話。因此，有沒有權力運行的分割制衡程序制度設計、有沒有權力執(zhí)行的一套客觀程序制度建構、有沒有圍繞權力執(zhí)行糾紛建立的裁決程序、有沒有對人對事對決策分別設計的程序制度，是衡量權力是否受到有效制約監(jiān)督的基本標準。正因為如此，世界上法治發(fā)達國家都把加強權力制約監(jiān)督制度程序化建設作為預防權力腐敗最靈驗的藥方。權力運行的實踐也表明，權力運行的程序越規(guī)范，權力運行的透明度就越高，權力的效能就能得到充分發(fā)揮。針對我國權力制約監(jiān)督制度存在著具有宏觀性、原則性和抽象性的實體制度多，具有微觀性、精細性和可操作性的程序制度少等缺陷，我們應在加強反腐敗實體制度建設的同時，著力加強反腐敗程序制度的建設，充分發(fā)揮反腐敗程序制度在反腐敗中的作用。

大量事實表明，一些掌權者是通過不嚴格遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序來達到腐敗目的的。因此，利用程序規(guī)范掌權者的權力行為，既是法治社會控制權力的焦點，也是預防腐敗的重點?，F(xiàn)代政治程序本質上是意在限制和鉗制政治權力使用的公共規(guī)則和制度。在權力制約監(jiān)督制度中，程序性制度是關于權力行使的順序、途徑和形式的制度，主要解決權力應如何行使的問題。而權力如何行使的問題，或者說如何建立權力運行的制約監(jiān)督制度、防止權力的不當行使，這是預防腐敗所要解決的核心問題。正是為了防止掌權者濫用權力，防止掌權者以權謀私，才有了現(xiàn)代法治的產(chǎn)生。程序的設計旨在通過對權力的運行過程、方式和邊界做出不同程度的規(guī)定和安排，保證權力按照既定的軌道合理有序地運行。程序“將權力運行的過程、方式和邊界分解成若干個過程和環(huán)節(jié)，每一個過程和環(huán)節(jié)又有‘檢驗標準和期限要求，這就為權力主體的自律設計了內(nèi)控裝置”[10]。這種裝置可以讓權力主體服從自己的角色安排，嚴格按照程序辦事。是否嚴格按照程序辦事，是區(qū)分人治與法治的根本標志。威廉·道格拉斯指出：“權利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”帕特南指出：“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量”；“民主制的本質特征決定了它確實離不開程序和必須遵循程序原則?！盵11]（P154）根據(jù)法治的要求，在執(zhí)行制度的過程中，當執(zhí)行實體制度與執(zhí)行程序制度發(fā)生沖突時，必須優(yōu)先執(zhí)行程序制度。“當法律要求某種行為必須符合一定的程序時，程序就是對實體活動的約束，程序與實體同等重要，程序的不當必然導致實體結果的不公正，程序的違法同樣會導致行為的最終違法?！盵12]（P71）優(yōu)先執(zhí)行權力制約監(jiān)督程序制度，不僅可以防止和消除掌權者的隨意性、個人好惡性、作風修養(yǎng)性等非理性因素對執(zhí)行權力制約監(jiān)督制度的影響，最大限度地限制少數(shù)掌權者在權力行使過程中通過隨意變更、減少甚至免除程序手段濫用權力，而且可以使掌權者在程序制度限定的范圍內(nèi)行使權力，使程序成為權力腐敗不可逾越的屏障，將權力制約監(jiān)督的關口前置、陣地前移，從源頭上防止權力腐敗的發(fā)生。針對我國在執(zhí)行權力制約監(jiān)督制度過程中存在著重實體性制度執(zhí)行、輕程序性制度執(zhí)行的傾向，我們在執(zhí)行權力制約監(jiān)督制度過程中應在嚴格遵守實體制度的同時糾正實體制度是“剛性”制度，必須執(zhí)行，程序制度是“柔性”制度，可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行的錯誤認識，進一步提高程序制度的權威性和不可僭性，加大對無視、違反程序制度行為的懲處力度，充分發(fā)揮程序制度在反腐敗中的作用。

三、堅持權力反腐與權利反腐相結合，重權利反腐

權力反腐和權利反腐是反腐敗的兩條重要路徑。權力反腐指通過恰當?shù)姆謾嗪椭坪鈦硐拗?、阻遏權力的濫用；權利反腐路徑指在正確理解權利與權力關系的基礎上，通過公民權利的確認與保障來限制、阻遏權力的濫用。盡管我國經(jīng)過幾十年加強權力制約監(jiān)督制度建設，已基本建立了由權力制約監(jiān)督、權利制約監(jiān)督、專門機構制約監(jiān)督、司法制約監(jiān)督、社會制約監(jiān)督、輿論制約監(jiān)督等組成的權力制約監(jiān)督體系，但仍然表現(xiàn)出“上級監(jiān)督下級太遠、同級監(jiān)督同級太軟、下級監(jiān)督上級太難、組織監(jiān)督時間太短、紀委監(jiān)督為時太晚”的權力制約監(jiān)督乏力現(xiàn)象。之所以出現(xiàn)權力制約監(jiān)督乏力現(xiàn)象，是因為在反腐敗路徑選擇上存在著重權力反腐、輕權利反腐的傾向，未能突出權利主體在反腐中的地位與作用?；跈嗬O(jiān)督是權力監(jiān)督之“源”，權力監(jiān)督是權利監(jiān)督之“流”，我們在反腐敗路徑選擇上應堅持權力反腐和權利反腐相結合，突出權利反腐。

在亞里士多德和洛克分權制衡學說基礎上，孟德斯鳩系統(tǒng)闡明了權力反腐理論。他指出，不受制約監(jiān)督的權力必然導致腐敗，“這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！乐篂E用權力，就必須以權力制約權力”[13]（P154）。他所謂的以權力制約權力，最根本的是在把國家公共權力劃分為彼此獨立的立法權、行政權和司法權基礎上，成立三個互不統(tǒng)屬的機構分別獨立行使自己的權力，各種權力之間相互制約、相互監(jiān)督，使國家公共權力的行使在體制內(nèi)達到基本均衡。西方幾百年反腐敗實踐充分證明，權力反腐是反腐敗的重要路徑。但權力反腐路徑也具有一定的局限性。首先，權力反腐路徑具有同體性。權力反腐路徑主要通過以一種權力制約監(jiān)督另一種權力的方式對權力進行制約監(jiān)督，其方式主要有兩種：一種是高層權力對低層權力的制約監(jiān)督；另一種是平行權力層之間的相互制約監(jiān)督。但無論哪一種權力制約監(jiān)督方式，都屬于“同體”制約監(jiān)督，即是“體制內(nèi)”或“權力內(nèi)部”制約監(jiān)督。這種“同體”性制約監(jiān)督，就其實質而言不過是執(zhí)掌權力者之間展開的權力分配游戲而已，因而難以實現(xiàn)對權力的有效制約監(jiān)督。古人云：“鑒不能自照，尺不能自度，權不能自稱，囿于物也?！眱H僅依靠掌權者們自己制約監(jiān)督自己，割自己身上的癰疽爛瘡，這不僅很痛苦，而且也很難下手。我國在反腐敗過程中所出現(xiàn)的“上級監(jiān)督不到，同級監(jiān)督不了，下級不敢監(jiān)督”的監(jiān)督“死角”，就是最好的證明。其次，權力反腐路徑具有不徹底性。權力反腐路徑通過設立專門制約監(jiān)督機構對權力進行制約監(jiān)督。設立“專門”制約監(jiān)督機構雖然具有“異體性”，但由于專門制約監(jiān)督機構本身也是一種權力，必然面臨“誰來制約監(jiān)督監(jiān)督者”這一難題，始終存在著游離于制約監(jiān)督之外的特殊權力。事實也證明，無論建立什么樣的權力制約監(jiān)督機構，都會產(chǎn)生自己的利益，都會為權力制約監(jiān)督留下“真空”地帶。總之，權力反腐路徑由于建立在模糊不清的甚至是倒置的權力授受關系基礎上，未能突出權力主體在反腐敗中的地位和作用，因而權力制約監(jiān)督必然乏力。對權力真正強有力的制約監(jiān)督，不僅取決于制約監(jiān)督體制的完善、制約監(jiān)督技能的嫻熟，更為根本的在于權力主體的力量能否在制約監(jiān)督體制中得到充分體現(xiàn)。為什么運動員在比賽時不敢輕易犯規(guī)，犯規(guī)也能很快被發(fā)現(xiàn)，主要在于有“盯人”監(jiān)督的辦法，不僅有裁判的“火眼金睛”盯著，更有觀眾無數(shù)雙眼睛盯著。

權利制約監(jiān)督的實質主要指權力主體對權力行使者的制約監(jiān)督，委托之權對受托之權的制約監(jiān)督，通過制約監(jiān)督使權力行使者能夠按照權力委托者的意志行使權力。因此，只有源自權力授受關系的制約監(jiān)督，才是最有效、最有力和最根本的制約監(jiān)督。換言之，只有權利反腐才是反腐敗的根本路徑。首先，公民權利是權力的界限。公民權利遵守“法無禁止即自由”的原則，只要沒有法律明令禁止或限制，公民權利就不受限制。而掌權者手中的權力則不同，它來源于人民的授權，遵守“法無授權即禁止”的原則，超越法律授權的范圍行使權力是非法、無效的，法律授權的范圍稱為“權限”。“權限”之外的空間屬于公民權自治領域，公民權利的空間就是權力的禁區(qū)。以公民權利制約監(jiān)督權力，可以最大限度地消減權力的自我膨脹。其次，公民權利可以對抗、矯正權力。當掌權者逾越權力的法定界限、濫用權力或不當行使權力行為時，公民為了維護自身利益可以利用權利對抗權，迫使掌權者收回他的權力觸角或改變不當行使權力行為。因此，以公民權利制約監(jiān)督權力，可以從源頭上防止權力越界和濫用。在我國，人民是權力的主人，掌權者手中的權力是人民授予的。人民擁有對掌權者進行監(jiān)督直至回收權力的權利。1945年7月，毛澤東在回答民主人士黃炎培提出共產(chǎn)黨執(zhí)政后能不能跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉 ”執(zhí)政周期率時指出：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！盵14]（P610）毛澤東所講的這條“新路”，就是權利反腐之路。我們在反腐敗路徑選擇上應堅持權力反腐和權利反腐相結合，突出權利反腐。面對目前嚴峻的反腐敗形勢，習近平強調：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督?！狈锤瘮《窢幈仨氁揽咳嗣袢罕?，因為“人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監(jiān)督力量”[8]（P122）。只有尊重和保障人民群眾的權力主體地位，建立健全人民群眾制約監(jiān)督權力的機制，充分發(fā)揮人民群眾制約監(jiān)督權力的力量，才能實現(xiàn)對權力最終的、最根本的、最有力的制約監(jiān)督。

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責任編輯：何敬文