公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政府職能轉(zhuǎn)變的困境與出路

徐勇

[摘 要]公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)成為許多國(guó)家治道變革的路徑選擇與發(fā)展趨勢(shì)。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤岷捅Ｕ?。?shí)踐中，政府的疑慮及能力的限制、合約主體間非對(duì)稱性的依賴關(guān)系、公眾對(duì)社會(huì)力量的不信任、購(gòu)買(mǎi)制度的欠缺以及合約中信息不對(duì)稱等因素阻滯了政府職能轉(zhuǎn)變，影響了公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的有效進(jìn)行與順利推進(jìn)。為進(jìn)一步落實(shí)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策，有必要從轉(zhuǎn)變行政理念，提升政府行政能力；完善購(gòu)買(mǎi)制度，規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為；

搭建信息平臺(tái)，提供技術(shù)支撐；培育購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)，提升民眾對(duì)社會(huì)組織的信任度等方面化解政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中遇到的各種障礙。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)；政府；政府職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2015）04-0069-06

公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)指的是政府部門(mén)為履行服務(wù)公眾的職責(zé)，利用財(cái)政資金，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，以契約的方式向符合條件的社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)。它是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的政府提供公共服務(wù)的方式[1]。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)來(lái)自于西方國(guó)家行政理論與改革實(shí)踐。20世紀(jì)80年代，英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根受新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮的影響，大力實(shí)行政府部門(mén)的治道變革，主張政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揚(yáng)企業(yè)家精神，引入社會(huì)力量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)，以此降低公共服務(wù)領(lǐng)域的行政成本，提高服務(wù)供給的效率，滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的多元化的服務(wù)需求。這場(chǎng)改革在一定程度上緩解了兩國(guó)面臨的政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和管理危機(jī)。改革取得的短期成效與經(jīng)驗(yàn)被迅速傳播與運(yùn)用，掀起了西方國(guó)家新公共管理改革的浪潮。進(jìn)入90年代以來(lái)，新自由主義思潮繼續(xù)深刻地影響著西方國(guó)家政府的治道變革，成為新公共管理思潮重要的理論來(lái)源。與此同時(shí)，這場(chǎng)肇始于西方國(guó)家的改革浪潮開(kāi)始波及轉(zhuǎn)型國(guó)家，對(duì)后者的市場(chǎng)化改革和公共管理改革帶來(lái)重大影響[2]（P14）。

2013年，我國(guó)政府在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確指出，要加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，公平對(duì)待社會(huì)力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。黨的十八屆三中全會(huì)將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)上升到治國(guó)方略的高度，指出凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。李克強(qiáng)在2014年的政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，要把消費(fèi)作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要著力點(diǎn)，擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)，支持社會(huì)力量興辦各類服務(wù)機(jī)構(gòu)；推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的作用。進(jìn)而言之，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)緩解公共服務(wù)供需矛盾，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)和完善現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要推力。

一、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求

在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)與政府職能轉(zhuǎn)變相互促進(jìn)，它們有著共同的目標(biāo)，是公共服務(wù)有效提供的“一體兩面”。政府職能轉(zhuǎn)變是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)順利進(jìn)行的前提與基礎(chǔ)，完善的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制則為政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步推進(jìn)提供有利條件。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效購(gòu)買(mǎi)，首先要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需要政府改變其在服務(wù)供給中的全能主義角色。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給過(guò)程中，政府不僅是公共服務(wù)的提供者，也是服務(wù)的直接生產(chǎn)者。生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)、怎么生產(chǎn)、怎么分配等事項(xiàng)均由政府部門(mén)決定與承擔(dān)。在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者相分離，企業(yè)或社會(huì)組織成為公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者，政府部門(mén)不再是服務(wù)的生產(chǎn)者，而是“規(guī)劃決策者、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼者、規(guī)則制定者、改革組織者、秩序監(jiān)管者”[3]以及最終責(zé)任的承擔(dān)者。

第二，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需要政府轉(zhuǎn)變其權(quán)威主義治理模式。與全能型政府相對(duì)應(yīng)的是權(quán)威主義的治理模式。該治理模式建立在規(guī)則、機(jī)構(gòu)和政治等級(jí)之上，以縱向的權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)，具有明顯的行政強(qiáng)制性，它指示行動(dòng)、對(duì)違規(guī)者進(jìn)行制裁，用一些具體的責(zé)任制形式限制治理者以及控制由他們領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)

構(gòu)[4]（P51）。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)要求政府突破這種由上至下的權(quán)力關(guān)系，建立與市場(chǎng)、社會(huì)的平等協(xié)作關(guān)系。與此相應(yīng)，政府的治理模式也由政府內(nèi)部單一的權(quán)威治理，轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向的權(quán)威治理與橫向的協(xié)議治理相互交叉的治理模式。在橫向協(xié)議治理層面，政府部門(mén)與服務(wù)承包方通過(guò)協(xié)商、談判共同制定規(guī)則，分別履行合約規(guī)定之義務(wù)；在縱向權(quán)威治理層面，政府部門(mén)制定規(guī)則，進(jìn)行相應(yīng)的行政控制，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)在公共領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任。

第三，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需要政府部門(mén)調(diào)整其原有的職能事項(xiàng)。職能調(diào)整是政府部門(mén)角色與治理模式轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容與保障。在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，政府部門(mén)需要避免對(duì)服務(wù)生產(chǎn)細(xì)節(jié)的干預(yù)，但同時(shí)需要增加對(duì)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)流程的調(diào)控與監(jiān)管，主要包括對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定并論證服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的目錄，確定相應(yīng)的預(yù)算，構(gòu)建并落實(shí)科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化合同的監(jiān)管等保證服務(wù)購(gòu)買(mǎi)順利進(jìn)行。在協(xié)議治理中，政府部門(mén)需增加與社會(huì)力量橫向合作的職能事項(xiàng)，如培育購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)，尋找合作伙伴，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)程序，制定合同事宜，進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估等確保公共服務(wù)的有效供給。此外，政府部門(mén)還需加強(qiáng)權(quán)威治理與協(xié)議治理的融合機(jī)制的建設(shè)，如合同中期的談判機(jī)制、服務(wù)逆向購(gòu)買(mǎi)機(jī)制等，以應(yīng)對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)在公共服務(wù)供給中的社會(huì)責(zé)任。

二、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政府職能轉(zhuǎn)變的困境

公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策由上至下的推進(jìn)倒逼著地方政府治理方式的轉(zhuǎn)型與職能重構(gòu)。但在購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中，受制于各種主客觀因素的影響，地方政府的職能轉(zhuǎn)變并非一帆風(fēng)順。

第一，政府部門(mén)的諸多疑慮以及能力不足阻礙了其自身改革的步伐。公共服務(wù)的供需矛盾亟須政府部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，探求服務(wù)供給的新方式，但是，行政部門(mén)的擔(dān)憂及自身能力的限制直接阻礙了其在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的角色轉(zhuǎn)變與職能調(diào)整。

一方面，行政部門(mén)對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的擔(dān)心與疑慮強(qiáng)化了全能型政府的行政理念。一些習(xí)慣于政府主導(dǎo)的發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家，雖然進(jìn)行了公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的改革，但地方政府并未在理念上接受這種新的供給模式，他們對(duì)社會(huì)組織充滿了不信任，購(gòu)買(mǎi)效果不盡如人意[5]。地方政府對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主要有三個(gè)方面擔(dān)憂：（1）社會(huì)組織力量弱小，它們還不能有效承接公共服務(wù)生產(chǎn)的職能；（2）社會(huì)力量并不是全民利益的代表，難以擔(dān)當(dāng)起公共服務(wù)蘊(yùn)含的社會(huì)責(zé)任；（3）如果社會(huì)力量承擔(dān)了政府職能，那么政府自身的合法性地位可能會(huì)受到質(zhì)疑，相關(guān)部門(mén)可能還會(huì)面臨人員上的裁減。政府部門(mén)的上述疑慮無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化全能型政府的行政理念。endprint

另一方面，行政能力的有限性阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)使行政部門(mén)的工作由縱向的權(quán)力關(guān)系維度轉(zhuǎn)向縱向的權(quán)力關(guān)系與橫向的契約關(guān)系相互交錯(cuò)的維度。政府部門(mén)既是購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的直接參與者，又是合約的監(jiān)管者，而行政能力的有限性使其很難同時(shí)扮演好這兩種角色。這種有限性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）服務(wù)購(gòu)買(mǎi)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，合約履行中諸多不確定因素的存在使得購(gòu)買(mǎi)主體有必要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)購(gòu)買(mǎi)合同進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，但在實(shí)踐中，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)鮮有在合同締結(jié)后還進(jìn)行協(xié)商談判的，擬定的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合約很多時(shí)候也缺乏針對(duì)性，不能有效應(yīng)對(duì)不同環(huán)境中的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)；（2）地方政府并沒(méi)有成立獨(dú)立的公共服務(wù)采購(gòu)部門(mén)，購(gòu)買(mǎi)主體分散采購(gòu)，缺乏對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)的全面了解及與相關(guān)職能部門(mén)的合作，難以對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行有效監(jiān)控與管理；（3）行政監(jiān)管受制于服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的人情關(guān)系與權(quán)力關(guān)系，難以有效實(shí)現(xiàn)。

第二，合約主體間非對(duì)稱性的依賴影響了政府角色的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)的契約化提供，主體獨(dú)立、責(zé)權(quán)對(duì)等、公平、事先約定、程序公開(kāi)等原則是服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需要遵循的基本準(zhǔn)則[6]。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，契約雙方身份的獨(dú)立和地位的平等是厘清合同主體各自權(quán)責(zé)、實(shí)現(xiàn)合同有效履行的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的承接方對(duì)政府部門(mén)有著更強(qiáng)的依賴關(guān)系，這不僅使得合約雙方難以做到獨(dú)立性和平等性，同時(shí)也妨礙了政府角色的順利轉(zhuǎn)變。

從服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的承接主體來(lái)看，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的承接主體主要有事業(yè)單位、政府部門(mén)的衍生機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織與企業(yè)四類。目前，前兩類組織是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的主要承接方，它們?cè)谛姓P(guān)系上隸屬于政府部門(mén)或在資源上依附于政府，通常被稱為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有獨(dú)立于政府的身份。政府向這些組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，很難突破上下級(jí)的角色關(guān)系。就社會(huì)組織而言，隨著該領(lǐng)域的發(fā)展壯大，此類組織必將成為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的重要力量。不過(guò)，就當(dāng)前情況來(lái)說(shuō)，那些擁有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)組織大多為官方成立或發(fā)起，具有濃厚的官方背景和較強(qiáng)的行政性，在業(yè)務(wù)上依賴或受限于行政系統(tǒng)。而另外一些與官方有著長(zhǎng)期或緊密合作的民間草根組織對(duì)政府部門(mén)也有著較強(qiáng)的依賴性。它們發(fā)育不全，市場(chǎng)開(kāi)拓能力較弱，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中很容易因?yàn)槿狈Y金與管理能力而陷入生存困境，所以，獲取政府部門(mén)的購(gòu)買(mǎi)合約對(duì)它們的生存與發(fā)展至關(guān)重要。面對(duì)強(qiáng)大的政府權(quán)力以及與政府合作的利益誘惑，這些組織很難保持自己的宗旨，堅(jiān)守自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，也呈現(xiàn)出行政化趨向[7]。

相對(duì)而言，作為經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)擁有相對(duì)獨(dú)立的身份，但是與社會(huì)組織相似，它們?cè)诠卜?wù)購(gòu)買(mǎi)合約的締結(jié)與履行中對(duì)政府部門(mén)的依賴性也比較大。主要原因有兩個(gè)方面。（1）購(gòu)買(mǎi)形式結(jié)構(gòu)的不合理。許多地方的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)以非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)為主，體制內(nèi)的形式性購(gòu)買(mǎi)與體制外的委托、定向購(gòu)買(mǎi)是服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的主要形式，政府在購(gòu)買(mǎi)中的主導(dǎo)地位明顯，服務(wù)承接方難以獲得與購(gòu)買(mǎi)方平等的主體地位。（2）第三方治理力量的缺失。目前，我國(guó)獨(dú)立的社會(huì)治理力量相對(duì)較弱，公共事務(wù)的參與較為有限。在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，服務(wù)承接方資質(zhì)的審查、項(xiàng)目的評(píng)估等仍在政府部門(mén)的主導(dǎo)下完成，為此，承接方在合約關(guān)系的維系上往往處于被動(dòng)地位。

第三，公眾對(duì)社會(huì)力量缺乏信任強(qiáng)化了全能型政府在服務(wù)供給中的地位。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的順利推進(jìn)不僅取決于合同的科學(xué)性與合約雙方的有效合作，而且取決于服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)供給方式的認(rèn)可程度。新中國(guó)成立后，國(guó)家、單位（集體）或家庭共同成為公共服務(wù)的供給主體，幾乎包攬了民眾在生產(chǎn)生活中所需的各項(xiàng)公共服務(wù)，也培育了民眾對(duì)它們的依賴與信任。20世紀(jì)90年代始，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，單位（集體）與家庭在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用漸次式微，客觀上加劇了我國(guó)公共服務(wù)的供需矛盾，并引致民眾對(duì)政府部門(mén)提出了更高的期盼與要求。

當(dāng)然，單位（集體）與家庭在公共服務(wù)領(lǐng)域功能的式微為社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域帶來(lái)了機(jī)遇。但是，社會(huì)力量能否彌補(bǔ)公共服務(wù)供給中的空缺與不足，成為公共服務(wù)供給的一支主要力量，在一定程度上取決于民眾對(duì)其是否信任與支持?，F(xiàn)實(shí)情況是公眾對(duì)社會(huì)力量在公共服務(wù)領(lǐng)域中的積極作用信心不足。這種信心不足主要表現(xiàn)為：（1）較多的民眾認(rèn)為，社會(huì)力量尤其是公司企業(yè)帶有極強(qiáng)的營(yíng)利性動(dòng)機(jī)，其在提供公共服務(wù)時(shí)極有可能為了私利而犧牲公共服務(wù)的質(zhì)量；（2）現(xiàn)有的社會(huì)組織力量弱小、發(fā)育不全，很多時(shí)候缺少規(guī)范和監(jiān)督，提供的服務(wù)也不夠?qū)I(yè)，在這種情況下，消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保障

南京市億未來(lái)好家長(zhǎng)互助中心在創(chuàng)業(yè)之初進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的宣傳，本以為家長(zhǎng)們會(huì)從家庭早期教育的重要性出發(fā)，給予組織活動(dòng)較大的關(guān)注和熱情。但現(xiàn)實(shí)是，該中心在組織活動(dòng)時(shí)認(rèn)為至少能來(lái)50人，最后卻只來(lái)了8個(gè)家庭。家長(zhǎng)的不信任，讓該組織的創(chuàng)始人很受打擊。；

（3）在很多人眼里，社會(huì)組織主要為特殊人群尤其是弱勢(shì)群體提供基本服務(wù)，這些服務(wù)的享用需要滿足特定的條件，服務(wù)項(xiàng)目缺乏普遍性與常規(guī)性，所以，社會(huì)組織不適宜為大眾提供公共服務(wù)。

綜上所述，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，公共服務(wù)的供給方式發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。單位（集體）與家庭在公共服務(wù)供給中的作用漸次式微，而市場(chǎng)化的服務(wù)供給方式與消費(fèi)理念并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。民眾對(duì)社會(huì)力量提供公共服務(wù)還存在諸多擔(dān)憂，這些擔(dān)憂最終強(qiáng)化了他們對(duì)于政府的期待。

第四，不盡完善的購(gòu)買(mǎi)制度使政府部門(mén)缺乏職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力與壓力。政府職能轉(zhuǎn)變涉及政府自身利益的調(diào)整，不僅需要政府改革自身的勇氣，更需要相關(guān)制度作為保障。目前，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度存在諸多不足，缺乏對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)與約束，從而影響了政府部門(mén)在公共服務(wù)領(lǐng)域傳統(tǒng)角色的轉(zhuǎn)變。

目前，我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)加以直接規(guī)范的法規(guī)為2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》與2015年3月1日實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）?！秾?shí)施條例》將《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的服務(wù)采購(gòu)進(jìn)一步細(xì)化為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。按照法律規(guī)定，政府服務(wù)采購(gòu)的具體項(xiàng)目按照預(yù)算來(lái)源不同分別由國(guó)務(wù)院和地方政府確定并公布。目前，很多地方政府對(duì)當(dāng)?shù)卣胁少?gòu)目錄與公共服務(wù)采購(gòu)目錄進(jìn)行了規(guī)定，但是大部分地區(qū)政府集中采購(gòu)目錄中的服務(wù)項(xiàng)目主要偏向于政府自身需要的服務(wù)，并不完全囊括公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄。而對(duì)于政府集中采購(gòu)目錄之外的符合分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)是否需要購(gòu)買(mǎi)、如何購(gòu)買(mǎi)、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)責(zé)任落實(shí)等問(wèn)題的解決主要依托于各級(jí)政府的自由裁量。由此可見(jiàn)，我國(guó)政府在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策的落實(shí)上尚缺乏強(qiáng)有力的法律約束與規(guī)范。這種情況致使政府部門(mén)在唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上政績(jī)觀的評(píng)價(jià)體系下，更加缺少公共服務(wù)領(lǐng)域自我改革的動(dòng)力與壓力。endprint

雖然我國(guó)《政府采購(gòu)法》與《實(shí)施條例》及各地公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的實(shí)施辦法與意見(jiàn)對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的主體、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)的、流程及購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的監(jiān)管與法律責(zé)任等內(nèi)容有所規(guī)定，但是，對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同績(jī)效管理的制度設(shè)計(jì)較少，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)預(yù)算及其管理制度、問(wèn)責(zé)制度、信息公開(kāi)制度的規(guī)定也相對(duì)缺乏。購(gòu)買(mǎi)制度不完善帶來(lái)的直接后果就是，相關(guān)部門(mén)為完成公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的任務(wù)，往往更多地專注于服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的前期工作，如服務(wù)承接方與購(gòu)買(mǎi)程序的選擇、合約內(nèi)容的制定等，而對(duì)合同運(yùn)行的監(jiān)管及服務(wù)的績(jī)效管理等著力不夠，使得公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)多地注重形式，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)本身的社會(huì)目標(biāo)。

第五，信息不對(duì)稱阻礙了政府監(jiān)管職能的有效履行。在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，政府部門(mén)與服務(wù)承接方建立了委托代理關(guān)系。作為委托人，政府部門(mén)希望代理人能按照委托事項(xiàng)履行職責(zé)，但代理人總是能轉(zhuǎn)向合同激勵(lì)之外的各種激勵(lì)機(jī)制，不可避免地存在職責(zé)逃避現(xiàn)象，而委托人由于信息不對(duì)稱永遠(yuǎn)不可能偵察和阻止所有的逃避現(xiàn)象[8]（P20）。

這種由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的監(jiān)管難題貫穿服務(wù)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的始終。首先，從承包商的選擇來(lái)看，雖然競(jìng)標(biāo)機(jī)制或定向委托等方式能使政府部門(mén)找到相對(duì)滿意的代理人，但是政府部門(mén)不可能了解代理人的所有細(xì)節(jié)，也不可能洞悉合同所有潛在的利益沖突，所以，監(jiān)管活動(dòng)往往滯后于問(wèn)題的呈現(xiàn)。其次，從合同規(guī)則的整合來(lái)看，由于無(wú)法精準(zhǔn)知曉服務(wù)供給成本，以及對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量進(jìn)行精確評(píng)估，政府部門(mén)在合同制定與合同修正的談判中往往處于劣勢(shì)。再次，從購(gòu)買(mǎi)合同的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，代理方擁有法定的獨(dú)立身份，這種身份使得政府部門(mén)不能完全跟蹤干預(yù)，充分深入地觀察代理人的工作，監(jiān)管不可避免地存在漏洞。最后，從服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的績(jī)效評(píng)估來(lái)看，公共服務(wù)績(jī)效的衡量極為困難，因?yàn)橥度氘a(chǎn)出的計(jì)算需要基于不完全信息做出種種假設(shè)，相對(duì)成本模型的建立和使用蘊(yùn)含著若干主觀判斷和選擇[9]（P10）?？梢?jiàn)，由于公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者分離帶來(lái)的信息不對(duì)稱性，代理人對(duì)信息的過(guò)濾，及公共服務(wù)績(jī)效的難衡量性與行政部門(mén)自身能力的限制等因素，政府部門(mén)對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的監(jiān)管往往難以落到實(shí)處。

三、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)視域下政府職能轉(zhuǎn)變的出路

如上所述，在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中，政府的擔(dān)憂及自身能力的限制、合約主體間非對(duì)稱性的依賴關(guān)系、公眾對(duì)社會(huì)力量的不信任、購(gòu)買(mǎi)制度的欠缺以及合約中信息不對(duì)稱等多種主客觀因素共同阻滯了政府職能轉(zhuǎn)變的順利進(jìn)行。針對(duì)以上困境，筆者認(rèn)為可以從四個(gè)方面尋找解決問(wèn)題的對(duì)策。

第一，轉(zhuǎn)變理念，提升能力，夯實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。 政府部門(mén)能否轉(zhuǎn)變其在公共服務(wù)領(lǐng)域中的傳統(tǒng)角色，成為一個(gè)精明的買(mǎi)主，從根本上說(shuō)取決于其行政理念的先進(jìn)程度和行政能力的高低。在行政理念方面，政府部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變?nèi)苄驼男姓砟?，分清政府與市場(chǎng)在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的職責(zé)界限，給予社會(huì)力量更多的信任與發(fā)展空間。在行政能力方面，政府部門(mén)應(yīng)提高自身在合同管理中的預(yù)算能力、論證能力、合約談判與修正能力、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控能力、合約的評(píng)估能力、獎(jiǎng)懲的執(zhí)行能力等，以實(shí)現(xiàn)自身在公共服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任。實(shí)踐中，我們可以從三個(gè)方面優(yōu)化政府的行政理念，提升政府的行政能力：（1）加強(qiáng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)工作，通過(guò)再學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變政府部門(mén)“唯我獨(dú)尊”的行政理念，取得公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策的共識(shí)，同時(shí)提高政府部門(mén)落實(shí)此項(xiàng)政策的專業(yè)素養(yǎng)與應(yīng)對(duì)能力；（2）進(jìn)行相應(yīng)的行政體制改革，滿足因公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)帶來(lái)的政府職能調(diào)整與結(jié)構(gòu)重組的需要；（3）改革政府部門(mén)的績(jī)效考核制度，增加公共服務(wù)提供成效在領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核中的比重。

第二，完善購(gòu)買(mǎi)制度，引導(dǎo)和規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，科學(xué)合理的法律制度是明晰合約雙方權(quán)責(zé)，確保合約得到切實(shí)履行的根本。所以，加強(qiáng)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度建設(shè)有利于引導(dǎo)并規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為，激發(fā)政府部門(mén)落實(shí)購(gòu)買(mǎi)政策的積極性與責(zé)任感。相關(guān)的制度建設(shè)主要包括：（1）加強(qiáng)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的頂層設(shè)計(jì)，改變地方各行政部門(mén)在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中分散化決策的局面，對(duì)地方公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄、路徑等進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)；（2）在《政府采購(gòu)法》與《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上細(xì)化各地公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)規(guī)則，兼顧公共服務(wù)的集中采購(gòu)與分散采購(gòu)，賦予公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄、標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)程序、績(jī)效評(píng)估、激勵(lì)獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)以法定效力；（3）加強(qiáng)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)配套制度體系的建設(shè)，主要包括公共財(cái)政預(yù)算與管理制度、公共服務(wù)定價(jià)與監(jiān)管制度、第三方獨(dú)立評(píng)估與服務(wù)質(zhì)量考核制度、信息共享與公開(kāi)制度和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)責(zé)任追究等制度建設(shè)。

第三，搭建信息平臺(tái)，提供政府職能轉(zhuǎn)變的技術(shù)支撐。正如上文所述，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的信息不對(duì)稱客觀上阻滯了政府部門(mén)公共責(zé)任的有效落實(shí)。為此，政府部門(mén)有必要構(gòu)建公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的信息平臺(tái)，加強(qiáng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)與共享，以減少服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與消費(fèi)中信息梗阻現(xiàn)象，為政府部門(mén)相關(guān)職責(zé)的履行創(chuàng)造條件。信息平臺(tái)的建設(shè)主要包括三個(gè)方面。（1）創(chuàng)建政府部門(mén)共享的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)庫(kù)。公共服務(wù)種類繁雜，政府部門(mén)可以構(gòu)建共享數(shù)據(jù)庫(kù)提高服務(wù)供給效率。比如，購(gòu)買(mǎi)對(duì)象資格審查數(shù)據(jù)庫(kù)、服務(wù)承接方資質(zhì)評(píng)估與信用數(shù)據(jù)庫(kù)、公共服務(wù)的社會(huì)需求與市場(chǎng)供給數(shù)據(jù)庫(kù)等。（2）設(shè)置信息開(kāi)放窗口，增加服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程的開(kāi)放性與透明度，加強(qiáng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方、承接方與消費(fèi)者之間的信息互動(dòng)。（3）對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中承接方的資質(zhì)、消費(fèi)者享受政府購(gòu)買(mǎi)的資格等都會(huì)隨著環(huán)境的變化而變化。為了體現(xiàn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的公平、公正，及提高服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的效率，政府部門(mén)應(yīng)及時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)。

第四，增進(jìn)社會(huì)組織的培育工作，提升民眾對(duì)其的信任與支持。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政府職能轉(zhuǎn)變的成功一方面取決于政府成功的自我改革，另一方面取決于社會(huì)力量對(duì)政府讓渡職能的順利承接。近年來(lái)，作為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)重要力量的社會(huì)組織獲得了快速發(fā)展，但是能夠直接承接公共服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量偏少，大部分社會(huì)組織規(guī)模小、組織制度不健全、市場(chǎng)開(kāi)拓能力弱以南京市為例，截至2013年4月，南京共有各類社會(huì)組織2.1萬(wàn)家，總數(shù)位居全國(guó)副省級(jí)城市之首，連續(xù)3年以17%的速度增長(zhǎng)。但是，這些社會(huì)組織中絕大多數(shù)是社區(qū)群眾團(tuán)體，直接能為老百姓服務(wù)的公益慈善、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利類的公益組織比重僅占10%左右。參見(jiàn)《南京社會(huì)組織發(fā)展良莠不齊“僵尸”組織大量存在》，《南京日?qǐng)?bào)》2013年4月28日。。

為此，政府部門(mén)在加大公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)投入的同時(shí)還需要加強(qiáng)社會(huì)組織的培育工作，以增強(qiáng)社會(huì)力量在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的承接能力。首先，進(jìn)一步放寬公益慈善類社會(huì)組織登記注冊(cè)條件，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大公共服務(wù)供給的潛在力量。其次，通過(guò)各種形式的培育項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)組織管理人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，健全社會(huì)組織的管理制度，搭建社會(huì)組織對(duì)外交流平臺(tái)，拓展社會(huì)組織資源連接渠道與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)能力。再次，給予社會(huì)組織更多的政策傾斜，尤其需要增加對(duì)草根組織公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目支出，緩解此類組織在發(fā)展初期面臨的資金短缺問(wèn)題，幫助其度過(guò)發(fā)展中的難關(guān)。最后，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，通過(guò)宣傳、公開(kāi)競(jìng)標(biāo)等形式幫助民眾了解公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策，了解社會(huì)組織，以增進(jìn)民眾對(duì)社會(huì)承接力量的信任與支持。

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責(zé)任編輯：張新顏endprint