不動(dòng)產(chǎn)登記：扭曲與誤解

文|《新產(chǎn)經(jīng)》記者 董曙光

反腐、征稅、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，都不是不動(dòng)產(chǎn)登記的真正目的。

《新產(chǎn)經(jīng)》記者 馬良 攝

多年停滯不前的不動(dòng)產(chǎn)登記制度終于揭開面紗。今后，我國(guó)土地、房屋、林地等不動(dòng)產(chǎn)登記將由一個(gè)部門承擔(dān)。

2014年12月22日，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2015年3月1日起實(shí)行?！稐l例》共六章三十五條，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護(hù)等做出規(guī)定。

事實(shí)上，早在8年前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度就已寫入《物權(quán)法》，但不動(dòng)產(chǎn)登記“多頭管理”的模式讓統(tǒng)一登記面臨部門利益和職權(quán)再分配等難題，加之一系列的法律難題，致使統(tǒng)一登記進(jìn)展緩慢，甚至一度陷入停滯。

記者注意到，近兩年不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)工作進(jìn)展加速。2013年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。2014年3月，不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議召開，明確將在2017年底前全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息共享并依法提供查詢；5月，國(guó)土部掛牌成立不動(dòng)產(chǎn)登記局；8月，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》公布；12月，《條例》落地。

國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土部負(fù)責(zé)人表示，制定出臺(tái)《條例》，通過立法規(guī)范登記行為、明確登記程序、界定查詢權(quán)限，整合土地、房屋、林地、草原、海域等登記職責(zé)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。

國(guó)務(wù)院相關(guān)會(huì)議指出，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，整合部門職能職責(zé)、減少多頭管理、逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外，方便企業(yè)和群眾、降低創(chuàng)業(yè)成本的有效舉措。

此次《條例》的出臺(tái)，引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?！缎庐a(chǎn)經(jīng)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分人士關(guān)注的聚焦點(diǎn)落在《條例》與反腐有何關(guān)系，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有何影響，為房產(chǎn)稅鋪路等老百姓普遍關(guān)心的問題。

基本功能

全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所民法室主任孫憲忠曾經(jīng)參與過《物權(quán)法》的起草，據(jù)他介紹，不動(dòng)產(chǎn)登記目的是為交易安全以及社會(huì)財(cái)產(chǎn)支配秩序提供法律根據(jù)。對(duì)于百姓而言，最關(guān)心的還是土地和房產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)登記的基本功能就是為百姓關(guān)心的土地和房產(chǎn)即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)建立法律根據(jù)，這也是物權(quán)法公示原則的要求。

他表示，建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，實(shí)際上是建立系統(tǒng)性的官方設(shè)立的不動(dòng)產(chǎn)檔案，來確保不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)這種社會(huì)最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的安全和秩序，并以此穩(wěn)定社會(huì)基本秩序。所以，不動(dòng)產(chǎn)登記從不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)法律根據(jù)這個(gè)角度看，它不是私人提供的證據(jù)、不是臨時(shí)有效的證據(jù)、不是秘密證據(jù)、也不是零散分割的證據(jù)，而是官方的、公開的、恒久的、統(tǒng)一的法律根據(jù)。

《條例》規(guī)定：集體土地所有權(quán)、房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，森林、林木所有權(quán)，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，海域使用權(quán)，地役權(quán)，抵押權(quán)和法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利等均為不動(dòng)產(chǎn)登記適用對(duì)象。

中投顧問房地產(chǎn)行業(yè)研究員韓長(zhǎng)吉告訴《新產(chǎn)經(jīng)》記者，《條例》對(duì)于廣大農(nóng)民而言，有重要意義，最根本的目的在于不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)。農(nóng)村的土地、山林、草地、宅基地等都將登記在案，給農(nóng)民相應(yīng)的土地權(quán)證。這一方面有利于保障農(nóng)民的切身利益，劃清存在糾紛的地塊；另一方面，確權(quán)后有利于農(nóng)村土地抵押貸款等，有利于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)等融資，盤活土地資產(chǎn)，科學(xué)管理，農(nóng)民有望受益。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯表示，將不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況及其存在的各種物權(quán)清晰、真實(shí)、準(zhǔn)確地記載在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，并向外界加以公示，不動(dòng)產(chǎn)登記制度物權(quán)制度能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全、提高不動(dòng)產(chǎn)交易效率、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)益。

上海市委黨校政治學(xué)教研部副教授上官酒瑞則認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基本功能有兩個(gè)，一個(gè)是確權(quán)，也就是對(duì)各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬、內(nèi)容和范圍等的依法確認(rèn)；另一個(gè)是建立整個(gè)國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)的“大數(shù)據(jù)庫(kù)”和統(tǒng)一信息平臺(tái)，這有助于形成更準(zhǔn)確、更科學(xué)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)政府科學(xué)決策、精準(zhǔn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)可以提供真實(shí)完整的數(shù)據(jù)支撐，并在合理規(guī)范市場(chǎng)行為、降低市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)、提高政府治理水平等方面發(fā)揮重要作用。

影響幾何

《新產(chǎn)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，社會(huì)上對(duì)國(guó)家為什么要起草不動(dòng)產(chǎn)登記條例，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的真正目的是什么，觀點(diǎn)很多。相當(dāng)一部分人士認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是為反腐、征房地產(chǎn)稅做鋪墊以及調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。

程嘯教授認(rèn)為，無論是反腐、征稅，還是調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，都不是不動(dòng)產(chǎn)登記制度真正的、最基本的功能，而只是不動(dòng)產(chǎn)登記制度附屬的或者說是派生的功能。

他解釋道，就反腐而言，不少貪腐官員的主要財(cái)富就是房產(chǎn)，如果不動(dòng)產(chǎn)登記信息實(shí)現(xiàn)了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，至少紀(jì)委監(jiān)察和反貪部門在清查這些官員及其親屬的不法之財(cái)時(shí)，更容易、更快捷。至于征稅，事實(shí)上，就是目前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)領(lǐng)域中的很多稅也確實(shí)是借助登記制度來征收的。如果將這些派生或從屬的功能當(dāng)作不動(dòng)產(chǎn)登記的主要功能、基本功能，并以此作為建立實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度的基本目標(biāo)，就會(huì)扭曲整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)則與體系。最終不僅使不動(dòng)產(chǎn)登記制度真正的功能無法發(fā)揮，就連所謂反腐、征稅等派生功能也將徹底喪失。

據(jù)《條例》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記信息保密；涉及國(guó)家秘密的不動(dòng)產(chǎn)登記信息，應(yīng)當(dāng)依法采取必要的安全保密措施。查詢不動(dòng)產(chǎn)資料的單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動(dòng)產(chǎn)登記資料用于其他目的；未經(jīng)權(quán)利人同意，不得泄露查詢獲得的不動(dòng)產(chǎn)登記資料。

記者注意到，國(guó)務(wù)院有關(guān)會(huì)議提出，推動(dòng)建立不動(dòng)產(chǎn)登記信息依法公開查詢系統(tǒng)，有利于不動(dòng)產(chǎn)交易安全，保護(hù)群眾合法權(quán)益。

“無限制地允許他人隨意查詢復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料，不僅違反我國(guó)法律規(guī)定，也無助于反腐，更會(huì)扭曲不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能，侵害他人的隱私權(quán)等合法權(quán)益?！背虈[表示。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，《條例》出臺(tái)和實(shí)施，將為下一步全面開征房地產(chǎn)稅打下基礎(chǔ)，從而促進(jìn)各地住宅市場(chǎng)及用地供應(yīng)的科學(xué)規(guī)劃，樓市調(diào)控更能有的放矢。

“不動(dòng)產(chǎn)登記條例的出臺(tái)確實(shí)是未來開征房地產(chǎn)稅的前提和保障。雖然不動(dòng)產(chǎn)登記條例出臺(tái)后，不動(dòng)產(chǎn)稅的征收還需要較長(zhǎng)一段時(shí)間來落實(shí)，但是沒有不動(dòng)產(chǎn)登記的完善和鋪路，征稅將無從談起。對(duì)地區(qū)規(guī)劃和土地供應(yīng)也會(huì)有些影響，但是并不直接，未來樓市調(diào)控也將更加偏向于市場(chǎng)化。”韓長(zhǎng)吉說，《條例》是在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)較為成熟，房產(chǎn)已經(jīng)成為很多家庭的重要房產(chǎn)的背景下出臺(tái)的，依據(jù)《物權(quán)法》，條例的出臺(tái)有利于保障產(chǎn)權(quán)人的利益，促進(jìn)房地產(chǎn)二手市場(chǎng)正常交易，提高政府管理水平，順應(yīng)房地產(chǎn)發(fā)展趨勢(shì)。

“不動(dòng)產(chǎn)登記制度并不直接瞄準(zhǔn)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，更不能簡(jiǎn)單理解為房屋登記?！鄙虾Ｒ拙臃康禺a(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)說，“住房買賣行為一直都在住建部門實(shí)行登記備案，新的不動(dòng)產(chǎn)登記制度只是在信息系統(tǒng)方面的整合，不涉及房地產(chǎn)市場(chǎng)整體供求，即使登記引起的少數(shù)拋房現(xiàn)象，也不會(huì)撼動(dòng)當(dāng)前市場(chǎng)基本面?！?/p>