中美網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的互動與合作

文/魯傳穎

2015年9月22日至25日，在習近平主席訪美期間，中美就網(wǎng)絡安全問題達成重要共識，雙方將在網(wǎng)絡安全信息共享、打擊網(wǎng)絡犯罪、國家在網(wǎng)絡空間中的行為準則等領域開展合作，并通過建立網(wǎng)絡安全高級專家組、打擊網(wǎng)絡犯罪高級別對話機制、溝通熱線等方式推出信任建立措施(CBMs)。這對緩和中美在網(wǎng)絡安全領域的矛盾局勢，進一步加強雙方合作有重大意義。同時，中美在網(wǎng)絡安全領域長期處于競爭與合作并存的態(tài)勢不會改變，在一些重要領域的分歧短期難以彌合。如何在分歧基礎上通過建立信任措施，實現(xiàn)對分歧的管控，促進合作，這是中美網(wǎng)絡安全面臨的主要挑戰(zhàn)。

一、中美網(wǎng)絡安全認知的差異

中美網(wǎng)絡安全領域的分歧集中在對網(wǎng)絡空間及安全的認知、行為規(guī)范等方面。認知層面的差異導致中美在網(wǎng)絡空間自由與秩序、權力與資源四個有關網(wǎng)絡空間安全的核心議題上存在沖突。因此，探討雙方對網(wǎng)絡空間的認知及差異，對探索中美在網(wǎng)絡空間的沖突根源具有重要意義。

網(wǎng)絡空間是一個快速演進的戰(zhàn)略性空間，外延和內(nèi)涵都在不斷擴張當中。因此，網(wǎng)絡空間行為體對空間的定義、屬性以及自由與秩序的邊界、權力與資源的分配都難以達成統(tǒng)一。中美對網(wǎng)絡空間的認知差距集中在“公域說”和“主權說”兩種不同的理論。美國的“公域說”深受網(wǎng)絡自由主義和全球治理理論“沒有政府的治理”理念的影響，認為網(wǎng)絡空間是全人類共同享有的空間，沒有所謂網(wǎng)絡主權，私營部門和全球公民社會應當在網(wǎng)絡空間治理中發(fā)揮主要作用。中國的“主權說”是指網(wǎng)絡空間建立在現(xiàn)實空間之上，主權自然延伸和擴展到網(wǎng)絡空間，國家對境內(nèi)的網(wǎng)絡基礎設施和用戶數(shù)據(jù)享有主權，并依法對其進行管理。

中美兩國在“公域說”和“主權說”兩種理論上立場迥異。中國認為美國的看法不僅不符合實際，而且實際做法言行不一。美國在國內(nèi)加強網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略，成立網(wǎng)絡軍隊，強化網(wǎng)絡安全措施，這些行為的合法性都來源于主權的授予。美國在網(wǎng)絡空間的政策舉措實際上增加了在網(wǎng)絡空間行使主權的力度。美國提網(wǎng)絡公域的目的是要阻止其他國家在網(wǎng)絡空間行使主權，以便于美國自由進入其他國家網(wǎng)絡，攫取網(wǎng)絡中的數(shù)據(jù)資源，削弱其他國家在網(wǎng)絡空間的權力。美國認為中國在國際上提倡互聯(lián)網(wǎng)主權的做法是要為自己加強互聯(lián)網(wǎng)的管理和控制尋找借口，中國的主張將會導致網(wǎng)絡空間的分裂，不利于網(wǎng)絡空間的自由、透明和可操作。

在政策層面，兩種理論產(chǎn)生了兩種不同的戰(zhàn)略導向。將網(wǎng)絡空間視為全球公域，會導致國家采取進攻性的網(wǎng)絡戰(zhàn)略，如開展大規(guī)模的數(shù)據(jù)監(jiān)控、收集、存儲和加工，并將其轉(zhuǎn)換為國家安全和競爭力的重要支撐?！爸鳈嗾f”會導致防御性的網(wǎng)絡戰(zhàn)略，將網(wǎng)絡行動空間限定在主權的范圍內(nèi)，戰(zhàn)略重點是防御外部的入侵和滲透。雙方政府對網(wǎng)絡空間、網(wǎng)絡安全認知不同的主要原因是不同的發(fā)展階段、網(wǎng)絡能力和文化價值觀。近來，隨著“棱鏡門”事件的曝光，各方壓力迫使美國弱化了對“公域說”的堅持，并減少了對網(wǎng)絡主權的反對程度。中美在這一領域的認知差距開始縮小。

綜上所述，中美在網(wǎng)絡空間認知上存在分歧的原因主要有三點。第一，網(wǎng)絡空間是一個新的空間，并隨著新技術的發(fā)展還在快速地演進。國家在網(wǎng)絡空間本質(zhì)的認識上需要一個過程。第二，在網(wǎng)絡空間尚沒有統(tǒng)一的行為規(guī)范之時，處于強勢的一方傾向于采取進攻性的姿態(tài)獲取網(wǎng)絡權力，處于弱勢的一方傾向于采取保守姿態(tài)，即通過網(wǎng)絡主權來維護自己的安全，從國際法層面阻止網(wǎng)絡強國的入侵。第三，盡管雙方在認知上越來越接近，但卻沒有導致雙方政策立場的接近，相反，雙方正在強化基于已有觀點的立場。這主要與雙方在網(wǎng)絡政策的負面互動有關，過于夸大雙方的矛盾和不同。

此外，中美兩國對于網(wǎng)絡安全的關切有較大差異，導致網(wǎng)絡安全關系競爭大與合作，并很難找到合作點。美國在中美網(wǎng)絡安全領域的戰(zhàn)略重點集中在網(wǎng)絡經(jīng)濟竊密領域，認為網(wǎng)絡經(jīng)濟竊密給美國造成了嚴重的經(jīng)濟損失，損害了美國國家競爭力。中國關注網(wǎng)絡安全集中在主權安全，即反對美國大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控，反對美國借信息自由戰(zhàn)略進行網(wǎng)絡滲透。在習近平主席訪美之前，雙方的沖突達到高潮。美國政府不斷向中國施加壓力，并通過媒體向外放風，要對中國多家國有企業(yè)進行制裁。

二、中美網(wǎng)絡安全合作成果

網(wǎng)絡安全是中美兩國元首達成的成果清單中的亮點，在應對惡意網(wǎng)絡活動、反對網(wǎng)絡商業(yè)竊密、制定網(wǎng)絡空間行為準則、打擊網(wǎng)絡犯罪、信息通信技術貿(mào)易和外資安全審查等六大領域達成共識。這是中美兩國在網(wǎng)絡問題上第一次達成如此眾多共識，并有很強的操作性，有助于中美兩國在網(wǎng)絡安全領域管控分歧，增加合作。同時具有以下重要意義：

第一，為兩國元首會晤創(chuàng)造了良好氛圍。一段時間以來，中美建立新型大國關系的努力受到了網(wǎng)絡安全和南海問題的強烈干擾。個別參加美國總統(tǒng)競選的候選人甚至叫囂要取消元首會晤，軍方和安全部門也積極鼓動奧巴馬政府就網(wǎng)絡經(jīng)濟竊密對華采取制裁措施。兩國政府在網(wǎng)絡安全領域達成重要共識向兩國國內(nèi)和國際社會釋放了重要信息，中美將繼續(xù)本著不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏的精神，打破崛起大國與守成大國之間的修昔底德陷阱，推動建立中美新型大國關系。

第二，中美在網(wǎng)絡安全領域的“信任建立措施”具有象征性意義?！袄忡R門”事件后，國際社會在網(wǎng)絡安全領域的合作面臨重重困難，大國間對抗的態(tài)勢加劇，美俄在網(wǎng)絡安全領域的合作中斷。中美兩國此時在網(wǎng)絡安全領域的合作，對于加強國家間合作有著示范性意義。在中美公布網(wǎng)絡空間合作成果不久后，美韓、中英先后簽署了網(wǎng)絡空間合作協(xié)議。對照協(xié)議文本可以看出，中美之間達成的合作內(nèi)容已經(jīng)被兩國政府作為與其他國家合作的樣本。

第三，有助于推動網(wǎng)絡空間全球治理進程。認知差異、權力紛爭和能力差距導致網(wǎng)絡空間治理陷入困境。2015年7月，聯(lián)合國“關于從國際安全的角度看信息和電信領域的發(fā)展政府專家組”公布了第三份關于網(wǎng)絡空間國家行為準則的報告。這份報告在保護網(wǎng)絡空間關鍵基礎設施、建立信任措施、國際合作等領域達成了原則性共識。中美之間的合作是對專家組報告的具體落實和示范。

三、中美在網(wǎng)絡領域合作與競爭態(tài)勢

雖然中美在網(wǎng)絡安全領域達成了六大共識，但從全球網(wǎng)絡空間治理的大背景來看，中美網(wǎng)絡關系今后面臨軍事化、情報化和政治化的趨勢將繼續(xù)存在。首先，網(wǎng)絡軍事力量大發(fā)展已經(jīng)成為新一輪軍事變革的大方向，信息化時代下的戰(zhàn)爭已經(jīng)開始向信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。各國政府都在加大對網(wǎng)絡軍事力量投入，唯恐在新軍事革命面前掉隊、落伍。2015年7月發(fā)布的聯(lián)合國專家組報告已經(jīng)將《武裝沖突法》（LOAC）中的人道原則、必要性原則、相稱原則和區(qū)分原則等寫入其中。另一方面，國際上有關網(wǎng)絡戰(zhàn)規(guī)則的《塔林手冊》影響力也越來越大，網(wǎng)絡空間軍事趨勢不可避免。

其次，網(wǎng)絡空間成為最理想的情報收集場所，這一趨勢今后只會增加不會減少。網(wǎng)絡空間流通中的數(shù)據(jù)不僅是信息，更是權力與財富。數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、收集、加工能力是國家未來競爭力的基礎?！袄忡R門”事件之后，美國政府面臨強大的國內(nèi)外壓力，奧巴馬總統(tǒng)任命委員會對執(zhí)行“棱鏡計劃”的國家安全局進行審查，并要求國家安全局進行改革。盡管民怨沸騰，國際社會指責不斷，美國政府并沒有達成將國家安全局與網(wǎng)絡司令部分離、啟用非軍方人士擔任國安局局長等改革目標。由此可見網(wǎng)絡情報收集在美國國家安全事務中的重要性。

再次，網(wǎng)絡空間的政治化不會偃旗息鼓。在國際關系和全球治理中，最難達成共識和被改變的就是價值觀問題。中美對網(wǎng)絡空間中的自由與秩序存在不同的認知，除了涉及國家安全和政策、法規(guī)，更重要的是意識形態(tài)和價值觀問題。網(wǎng)絡自由、人權問題暫時還沒有成為中美網(wǎng)絡關系中的重點議題。但希拉里作為候選人贏得2016年美國大選的可能性在不斷增加，其當選后必將在中美關系中打“網(wǎng)絡自由”牌。由此可見，網(wǎng)絡問題的戰(zhàn)略性和復雜性使得其今后還將繼續(xù)在中美關系中扮演重要角色，對兩國建立新型大國關系產(chǎn)生影響。

四、將網(wǎng)絡打造成中美新型大國關系的典范

網(wǎng)絡問題對于中美來說越來越具有戰(zhàn)略性意義。處理得當，網(wǎng)絡問題可以成為中美建立新型大國關系的典范，為國際社會在網(wǎng)絡空間建章立制的合作提供樣板。如果處理不當，網(wǎng)絡安全問題的負面影響將會外溢到經(jīng)濟安全、政治安全領域，對雙邊關系造成全面、長期的挑戰(zhàn)。中美兩國應當本著不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏的精神，進一步加強網(wǎng)絡安全領域全方位、深層次合作。

全方位就是將現(xiàn)有的合作從網(wǎng)絡安全領域全面擴展到網(wǎng)絡發(fā)展、網(wǎng)絡自由領域，加強網(wǎng)絡安全、發(fā)展、自由三個重要領域的互動。安全最為急迫，發(fā)展關系是長遠利益，自由既是價值觀取向，也是互聯(lián)網(wǎng)精神。三者之間關系既能相互促進，也能相互損害。特別是應當避免安全概念的泛化，將發(fā)展問題、自由問題都上升到安全高度，增加零和博弈的風險。

深層次就是雙方在合作時應當更加趨于務實，更注重采取具有實質(zhì)性意義的舉措。如雙方可在現(xiàn)有六點共識的基礎上進一步加強全球關鍵基礎設施保護、打擊網(wǎng)絡恐怖主義、網(wǎng)絡空間行為規(guī)范等領域的高標準合作。在全球關鍵基礎設施保護領域，雙方應當開展以下具體合作，如承諾：不攻擊支撐全球經(jīng)濟的核心金融行業(yè)和金融實體；共享對金融領域造成威脅的第三方信息；共同努力，通過激勵手段確保銀行業(yè)采用的軟硬件均實施最嚴格的信息安全保障規(guī)則；共同努力從各類攻擊中迅速恢復過來，并追查攻擊背后的責任人。這種信任建立措施所取得的進展將會顯示如何在全球化信息與通信技術供應鏈中建立信息安全保障，并減少由于信息通信技術安全的考慮造成分割全球貿(mào)易的壓力。

加強打擊網(wǎng)絡恐怖主義的合作。伊斯蘭極端組織在利用社交媒體招募方面越來越有經(jīng)驗，為加強自身情報能力和攻擊高級目標轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡行動只是時間問題。舉例來說，這些高級目標可能是金融等關鍵基礎設施。如果恐怖分子獲得了有效的網(wǎng)絡破壞能力，包括美國和中國在內(nèi)的國際社會將會面臨嚴重風險。因此，美國和中國應當討論如何進行合作，并與國際社會協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，瓦解這些威脅，在預防失敗而遭到攻擊的時候迅速恢復。具體來說，中美應在以下方面共同努力：共同界定網(wǎng)絡恐怖主義；建立信息共享與合作調(diào)查機制；建立并實施對抗性的宣傳策略；以適當?shù)姆绞絽f(xié)調(diào)統(tǒng)籌反恐行動；加強與國際機構合作，應對恐怖主義挑戰(zhàn)。