我國擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的戰(zhàn)略思路研究

楊長湧 博士

我國擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的戰(zhàn)略思路研究

楊長湧 博士

擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放是我國新時期對外開放的重點(diǎn)任務(wù)之一。與制造業(yè)開放以“引資”與“引技”為主不同，服務(wù)業(yè)對人力資本、市場規(guī)則高度依賴，決定了其開放更多的是“引智”與“引制”，這將對我國營商環(huán)境的國際化和法治化水平提出更高要求，對全面深化改革產(chǎn)生更大倒逼壓力。同時，服務(wù)業(yè)涉及面廣，一些領(lǐng)域與政治意識形態(tài)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、群眾生命健康緊密聯(lián)系，如教育、文化、電信、金融、醫(yī)療等，這些領(lǐng)域開放一旦引發(fā)全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民群眾生活和國家經(jīng)濟(jì)安全的影響遠(yuǎn)大于一般制造業(yè)。因此，以制造業(yè)開放為主向服務(wù)業(yè)開放為主轉(zhuǎn)變，是我國對外開放邁向深水區(qū)的重要標(biāo)志，搞好了將在更深層次促發(fā)展、促改革，搞不好也將產(chǎn)生前所未有的問題與風(fēng)險(xiǎn)。這就要求對服務(wù)業(yè)對外開放的總體思路進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上弄清楚為何開放、開放什么、哪里開放、怎樣開放等重大問題，保證服務(wù)業(yè)開放健康有序推進(jìn)。

一、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的戰(zhàn)略意義

(一)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，有利于迎頭趕上國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化趨勢，提升我國在全球經(jīng)貿(mào)新體系中的話語權(quán)和影響力

國際金融危機(jī)爆發(fā)后，主要經(jīng)濟(jì)體對新一輪經(jīng)濟(jì)全球化主導(dǎo)權(quán)的爭奪日益激烈。目前看，美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體力圖通過兩招保持和提升其在經(jīng)濟(jì)全球化中的主導(dǎo)地位：一是利用創(chuàng)新優(yōu)勢力推新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，在新能源、新材料、生物、新一代信息技術(shù)、海洋等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位，牢牢占據(jù)價(jià)值鏈高端；二是利用制度優(yōu)勢力促國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則邁向廣覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)，通過跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)、歐日經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定(EPA)和服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TISA)等談判，及雙邊自貿(mào)區(qū)談判，牢牢占據(jù)貿(mào)易投資自由化便利化前沿。這兩招皆指向包括我國在內(nèi)發(fā)展中國家的軟肋。特別是新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的調(diào)整，超越了WTO主導(dǎo)的以邊境措施調(diào)整為主的傳統(tǒng)規(guī)則體系，深入各國邊境后規(guī)制，給發(fā)展中國家?guī)砀蟮母母锖烷_放壓力。

服務(wù)貿(mào)易自由化是新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變的重頭戲。如，TPP談判包含20個領(lǐng)域，其中跨境服務(wù)、金融服務(wù)、投資、電子商務(wù)、電信等5個議題談判，直接以服務(wù)市場準(zhǔn)入、投資和數(shù)據(jù)跨境流動自由化為主要目標(biāo)。TISA則意圖達(dá)成覆蓋服務(wù)貿(mào)易所有領(lǐng)域、更高水平的自由化協(xié)定，其確立的主要原則包括：全面給予外資國民待遇，除各國明確保留的例外措施，所有服務(wù)部門包括目前不存在但未來可能出現(xiàn)的各類新型服務(wù)業(yè)，均需對外資一視同仁；原則上取消必須設(shè)立合資企業(yè)的各種要求，不得限制外資控股比例和經(jīng)營范圍；新的開放措施一旦實(shí)施不得收回等。

服務(wù)業(yè)是我國對外開放的一塊短板。與制造業(yè)相比，服務(wù)業(yè)開放程度較低，利用外資主要集中在房地產(chǎn)業(yè)，且以香港資本為主；金融、保險(xiǎn)、科技、專業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對外資準(zhǔn)入限制較多，世界500強(qiáng)跨國公司在我國的服務(wù)業(yè)投資規(guī)模和質(zhì)量遠(yuǎn)遜于制造業(yè)。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，在相關(guān)服務(wù)規(guī)則領(lǐng)域與國際高標(biāo)準(zhǔn)接軌，有利于我國更加積極主動地參與重塑新一輪全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則，進(jìn)一步提升國際經(jīng)濟(jì)話語權(quán)和影響力。

(二)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，有利于加快國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效

擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放有利于提升居民消費(fèi)，推動需求結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著我國人均收入水平提升和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)呈下降趨勢，教育、文化、保健、醫(yī)療等服務(wù)將越來越成為消費(fèi)的主要熱點(diǎn)和潛力所在。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，增加高質(zhì)量生活服務(wù)供給，將激發(fā)居民消費(fèi)熱情、擴(kuò)大消費(fèi)支出，提升消費(fèi)在需求結(jié)構(gòu)中的地位。

擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放有利于促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和制造業(yè)升級，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主攻方向。對于存在不同程度壟斷的行業(yè)而言，開放競爭尤為重要。我國相當(dāng)多服務(wù)業(yè)領(lǐng)域以國有企事業(yè)單位為主，一定程度存在資源壟斷、效率低下等問題。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，引進(jìn)國外高水平供給者，將有效激發(fā)行業(yè)發(fā)展內(nèi)在動力，通過競爭實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。大力發(fā)展前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)升級，是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的另一個重點(diǎn)方向。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，大力引進(jìn)國外研發(fā)設(shè)計(jì)、科技服務(wù)、品牌建設(shè)、電子商務(wù)、物流營銷等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動服務(wù)業(yè)與制造業(yè)相融合，有利于我國企業(yè)提升全球價(jià)值鏈地位，增強(qiáng)產(chǎn)品增值能力，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的基本原則

(一)解放思想與防控風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合

解放思想，核心是解決好不敢開放和不愿開放這兩個問題。不敢開放，是過分夸大服務(wù)業(yè)開放可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，或過分夸大中外意識形態(tài)和經(jīng)濟(jì)體制的差異，在服務(wù)業(yè)開放問題上秉持保守態(tài)度。不愿開放，是一些從壟斷或寡頭市場結(jié)構(gòu)中獲得巨大收益的既得利益者，不愿通過開放引入外部競爭，希望維護(hù)超額利潤。解放思想，就是要沖破不敢開放的思想觀念束縛，沖破不愿開放的利益固化藩籬，以更大決心推進(jìn)服務(wù)業(yè)對外開放。

同時，應(yīng)正視服務(wù)業(yè)與制造業(yè)在業(yè)態(tài)、規(guī)則、管理等方面的巨大差異，承認(rèn)我國各級政府尚缺乏應(yīng)對服務(wù)業(yè)開放新問題、新挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)，理性認(rèn)識服務(wù)業(yè)開放給經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和國家經(jīng)濟(jì)安全可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，特別是金融開放可能帶來的系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，完善國家安全審查制度，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，由注重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

(二)主動探路與倒逼開放相結(jié)合

主動探路，就是要以我國為主，將擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放作為新一輪對外開放的重要抓手，通過主動試驗(yàn)、主動推廣，積累服務(wù)業(yè)開放經(jīng)驗(yàn)。2013年我國建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，選擇金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)服務(wù)、文化和社會服務(wù)等六個服務(wù)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大開放，暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準(zhǔn)入限制措施，就是主動探路的重大舉措。今后應(yīng)在推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿(mào)易園(港)區(qū)，根據(jù)地方特點(diǎn)開展各具特色的服務(wù)業(yè)開放試驗(yàn)。

倒逼開放，就是要發(fā)揮多雙邊國際協(xié)定的倒逼作用，加快推進(jìn)中美、中歐投資協(xié)定談判，積極參與《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》談判，打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)等現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)升級版，在服務(wù)業(yè)開放方面承擔(dān)更大責(zé)任和義務(wù)，通過引入國際壓力破解服務(wù)業(yè)開放的一些難題，特別是“玻璃門”、“彈簧門”等現(xiàn)象。

(三)重點(diǎn)突破與均衡推進(jìn)相結(jié)合

重點(diǎn)突破，就是要在開放領(lǐng)域、開放地域等方面排好優(yōu)先順序。對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮關(guān)鍵作用的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及對滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要發(fā)揮突出作用的生活性服務(wù)業(yè)重點(diǎn)開放；服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好、服務(wù)貿(mào)易需求旺盛的地方，及承擔(dān)服務(wù)業(yè)改革發(fā)展和先行先試功能的地方重點(diǎn)開放。

均衡推進(jìn)，就是要在重點(diǎn)突破基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧各領(lǐng)域、各地方開放，構(gòu)建多元平衡的服務(wù)業(yè)開放體系，更大程度地促發(fā)展、促改革。

(四)對外開放與對內(nèi)開放相結(jié)合

既要擴(kuò)大對外資開放，也要擴(kuò)大對內(nèi)資開放。要實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，保證各類市場主體依法平等進(jìn)入開放領(lǐng)域，避免再次出現(xiàn)前一輪對外開放中外資準(zhǔn)入的超國民待遇現(xiàn)象。

三、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的主要領(lǐng)域

擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，首先要明確主要領(lǐng)域。原因在于，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域廣、門類多，我國服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)涵蓋了14個國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)門類，包括46個大類、179個中類和339個小類，WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》將服務(wù)貿(mào)易分為12個部門、160個分部門，不同服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用不盡相同，開放能夠獲得的收益也就有大有小。同時，我國各類服務(wù)業(yè)開放度不盡相同，開放度較低的領(lǐng)域進(jìn)一步放開帶來的邊際收益總體高于開放度較高的領(lǐng)域。因此，對我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮重要作用、開放度較低且不屬于敏感領(lǐng)域的服務(wù)業(yè)作為優(yōu)先開放領(lǐng)域，能夠更好地利用國際優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，更多發(fā)揮以開放促發(fā)展、促改革的作用。

(一)對我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮重要作用的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域

服務(wù)業(yè)門類雖然繁多，但根據(jù)服務(wù)對象不同，可大致分為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)兩大類。目前，北京、上海等地方根據(jù)本地服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，編制實(shí)施了體現(xiàn)地方特色的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)，而國家層面尚無針對這兩類服務(wù)業(yè)的分類和統(tǒng)計(jì)制度。

盡管如此，自“十一五”規(guī)劃綱要始，“十二五”規(guī)劃綱要、服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃等重要文件都明確使用生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的概念，并將加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為國內(nèi)發(fā)展改革的主要任務(wù)之一。2014年7月28日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕26號)，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步做出系統(tǒng)部署?？梢哉J(rèn)為，國務(wù)院的這一系列文件提到的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，是對我國制造業(yè)價(jià)值鏈提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、人民生活質(zhì)量提高發(fā)揮重要作用，但本身水平不高、亟需加快發(fā)展的領(lǐng)域。綜合判斷，現(xiàn)階段對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮重要作用的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域如表1所示。

(二)我國開放度仍然較低的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域

目前，衡量一國服務(wù)貿(mào)易政策限制水平的比較有影響的數(shù)據(jù)庫主要有兩個。一個是WTO與世界銀行聯(lián)合推出的服務(wù)貿(mào)易限制數(shù)據(jù)庫(Services Trade Restrictions Database)，對103個國家在金融、電信、零售、交通和專業(yè)服務(wù)等5個領(lǐng)域的限制性政策賦予從0到100的分值，得到一國在某服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政策限制水平的量化評價(jià)。其中，0表示完全開放，100表示完全禁止。另一個是OECD推出的服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)(Services Trade Restrictiveness Index)，對40個國家在18個服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的限制性政策賦予從0到1的分值，得到一國在某領(lǐng)域政策限制水平的量化評價(jià)。其中，0表示完全開放，1表示完全禁止。

表1 現(xiàn)階段對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮重要作用的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域

資料來源：《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》

本報(bào)告主要采用OECD數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。原因在于：首先，OECD數(shù)據(jù)庫包含的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域更多；其次，OECD數(shù)據(jù)庫2014年5月發(fā)布，反映了各國最近的開放水平，而WTO—世界銀行數(shù)據(jù)庫僅反映各國2008—2011年的開放狀況。不過，WTO—世界銀行數(shù)據(jù)庫包含整體政策限制、審計(jì)服務(wù)限制和零售服務(wù)限制等三項(xiàng)指標(biāo)，這些指標(biāo)在OECD數(shù)據(jù)庫沒有體現(xiàn)，因此采用一定方法處理后補(bǔ)充到OECD數(shù)據(jù)中。

若以0～0.3(不含)為高度開放，0.3～0.45(不含)為中高度開放，0.45～0.6(不含)為中低度開放，0.6～1為低度開放，則從表2可知，我國服務(wù)業(yè)開放整體處于中高度水平。其中，快遞、廣播屬低度開放領(lǐng)域，空運(yùn)、電信、法律、審計(jì)、保險(xiǎn)、商業(yè)銀行等屬中低度開放領(lǐng)域，電影、會計(jì)、鐵路貨運(yùn)、海運(yùn)、公路貨運(yùn)、分銷、錄音等屬中高度開放領(lǐng)域，房地產(chǎn)、計(jì)算機(jī)、工程、建筑、零售等屬高度開放領(lǐng)域。

(三)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的主要領(lǐng)域應(yīng)包括優(yōu)先開放、深化開放和穩(wěn)妥開放等三個層次

根據(jù)表1和表3提供的信息，結(jié)合十八屆三中全會決定、《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》等文件中關(guān)于服務(wù)業(yè)開放的精神，可將服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的領(lǐng)域分為優(yōu)先開放、深化開放和穩(wěn)妥開放等三個層次。其中，優(yōu)先開放領(lǐng)域和深化開放領(lǐng)域是開放重點(diǎn)。

優(yōu)先開放領(lǐng)域：審計(jì)、法律、電子商務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、節(jié)能環(huán)保、快遞等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及育幼養(yǎng)老等生活性服務(wù)業(yè)。這些領(lǐng)域?qū)ξ覈?jīng)濟(jì)提質(zhì)增效和人民生活改善起著重要作用，且大部分開放度較低、開放空間較大、開放收益較高。

深化開放領(lǐng)域：會計(jì)、鐵路貨運(yùn)、海運(yùn)、公路貨運(yùn)、分銷、信息技術(shù)服務(wù)、工程咨詢、建筑設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及零售等生活性服務(wù)業(yè)。這些領(lǐng)域?qū)ξ覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著重要作用，但開放水平已較高，進(jìn)一步開放的邊際收益遜于優(yōu)先開放領(lǐng)域，下一步需要深化開放，放開外資準(zhǔn)入限制。

穩(wěn)妥開放領(lǐng)域：金融、電信、空運(yùn)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及教育、文化、醫(yī)療等生活性服務(wù)業(yè)。這些領(lǐng)域與政治意識形態(tài)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、群眾生命健康緊密聯(lián)系，屬于重要但敏感的領(lǐng)域，需穩(wěn)妥有序推進(jìn)開放。在一些高度敏感的分部門，如基礎(chǔ)教育、新聞傳媒、社會調(diào)查等，應(yīng)采取較嚴(yán)格限制措施。

表2 我國服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)及國際比較

資料來源：OECD、世界銀行，并經(jīng)筆者整理

表3 我國服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的主要領(lǐng)域

資料來源：筆者整理

四、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的重點(diǎn)地區(qū)

在明確服務(wù)業(yè)開放重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步明確開放的重點(diǎn)地區(qū)。原因在于，我國區(qū)域發(fā)展很不平衡，不同地區(qū)服務(wù)業(yè)開放基礎(chǔ)、開放需求差異明顯。服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好、服務(wù)貿(mào)易需求旺盛的地區(qū)重點(diǎn)開放，能夠獲得更大收益。同時，重點(diǎn)地區(qū)優(yōu)先開放，獲得成功經(jīng)驗(yàn)后逐步向其他地區(qū)復(fù)制推廣，也有利于防控風(fēng)險(xiǎn)，保證服務(wù)業(yè)開放平穩(wěn)有序推進(jìn)?？傮w看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)業(yè)應(yīng)優(yōu)先開放；內(nèi)陸沿邊具有服務(wù)業(yè)改革發(fā)展任務(wù)和先行先試功能的特殊區(qū)域，服務(wù)業(yè)應(yīng)優(yōu)先開放。

(一)東部發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)業(yè)應(yīng)優(yōu)先開放

東部發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平高，對外開放時間長、經(jīng)驗(yàn)積累多，是我國服務(wù)業(yè)利用外資和開展國際服務(wù)貿(mào)易的主要地區(qū)。表4反映了，北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、海南等東部發(fā)達(dá)地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的地位以及服務(wù)業(yè)利用外資和服務(wù)貿(mào)易在全國的地位明顯高于中西部絕大多數(shù)省(區(qū)、市)。這些地區(qū)在新一輪擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放中應(yīng)繼續(xù)走在全國前列。迄今為止，國家關(guān)于珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)及天津市改革發(fā)展的戰(zhàn)略，也將優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、積極擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放作為這些地區(qū)的主要任務(wù)之一。特別是2013年建立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，將擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放作為新時期為改革開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要任務(wù)，形成了迄今為止我國最開放的服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度(見表5)。

(二)內(nèi)陸沿邊具有服務(wù)業(yè)改革發(fā)展任務(wù)和先行先試功能的特殊區(qū)域，服務(wù)業(yè)應(yīng)優(yōu)先開放

目前，國家在內(nèi)陸和沿邊地區(qū)設(shè)立了若干具有先行先試功能的特殊區(qū)域，主要有新區(qū)和試驗(yàn)區(qū)兩種形式，包括重慶兩江新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)等五個新區(qū)；寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、山西資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，及廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里、二連浩特等四個重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。其中，重慶兩江新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)及廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)，在加快發(fā)展服務(wù)業(yè)、擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易、提升服務(wù)業(yè)利用外資等方面承擔(dān)了重要的改革發(fā)展和先行先試任務(wù)，應(yīng)成為內(nèi)陸沿邊擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放的先行區(qū)(見表6)。

五、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的主要方式

WTO框架下服務(wù)貿(mào)易包括四種模式：跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人移動。其中，商業(yè)存在與利用外商直接投資緊密相關(guān)。目前，我國對服務(wù)業(yè)的外資準(zhǔn)入采取正面清單管理模式，在WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中的服務(wù)業(yè)開放承諾均以正面清單方式列出。

中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正在試行負(fù)面清單管理模式，列明試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。中美、中歐投資協(xié)定談判加快推進(jìn)，我國對美歐投資者的服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入預(yù)計(jì)采取負(fù)面清單模式。未來，這一模式應(yīng)逐步復(fù)制推廣，在國內(nèi)從中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)至全國，在國外從針對美歐擴(kuò)至針對與我國簽署多雙邊自由貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定的主要經(jīng)濟(jì)體，推動我國在更大范圍、更高層次實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)開放。

表4 東、中、西部地區(qū)各省(區(qū)、市)服務(wù)業(yè)發(fā)展和對外開放狀況 單位：%

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、商務(wù)部網(wǎng)站、《2013中國外商投資報(bào)告》

(一)實(shí)施負(fù)面清單管理，對我國更加積極地參與經(jīng)濟(jì)全球化、更加深入地推動經(jīng)濟(jì)體制改革，具有十分重要的戰(zhàn)略意義

從國際看，自1994年北美自由貿(mào)易區(qū)首次采取負(fù)面清單模式后，該模式逐步成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定談判的主要模式。目前，世界上有70多個國家對外資準(zhǔn)入采取此模式，美國力推的TPP、TTIP、TISA等談判也以此模式為基礎(chǔ)。與正面清單相比，負(fù)面清單明確列明禁止或限制外資進(jìn)入的領(lǐng)域，政府的審批權(quán)力僅限于此。負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外資享受與內(nèi)資平等進(jìn)入的國民待遇，實(shí)行備案制管理。這有力地限制了政府對外資準(zhǔn)入的自由裁量權(quán)，為境外投資者創(chuàng)造了穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的政策環(huán)境，成為推動投資自由化便利化的主要模式。在我國吸引外資的低要素成本優(yōu)勢日趨弱化的形勢下，通過改革外商投資管理體制，實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，有利于創(chuàng)造吸引外資的體制機(jī)制新優(yōu)勢，對國際優(yōu)質(zhì)資本產(chǎn)生更強(qiáng)吸引力，在以服務(wù)業(yè)為主的新一輪高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中占得先機(jī)；同時，有利于我國與國際投資先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)接軌，打造更加國際化、法治化的營商環(huán)境，在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系變革中贏得主動。

從國內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。負(fù)面清單管理模式在規(guī)范政府與市場關(guān)系方面天然符合市場經(jīng)濟(jì)要求和一般規(guī)律。該模式對企業(yè)實(shí)施“法無禁止即自由”，凡不在清單中的領(lǐng)域，企業(yè)皆可自由進(jìn)入；對政府實(shí)施“法無授權(quán)不可為”，凡不在清單中的領(lǐng)域，政府不得再進(jìn)行審批。在經(jīng)濟(jì)活動紛繁復(fù)雜、新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)、法律空白地帶擴(kuò)大的情形下，實(shí)施負(fù)面清單管理、將政府審批權(quán)限制在清單規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)，實(shí)際就是承認(rèn)政府并非全知全能，由企業(yè)自主決策并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這將極大激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和投資活力，減少不必要的審批及由此帶來的尋租、腐敗等問題，將政府與市場關(guān)系推向良性軌道。因此，“負(fù)面清單”模式雖源自外商投資準(zhǔn)入管理，但絕不限于對外經(jīng)濟(jì)活動。將這一模式運(yùn)用于國內(nèi)市場準(zhǔn)入，允許各類市場主體依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，將推動形成公平開放透明的市場規(guī)則，建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

表5 國家層面文件中與東部發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放相關(guān)的內(nèi)容

資料來源：相關(guān)文件

(二)實(shí)施負(fù)面清單管理，需著力完善風(fēng)險(xiǎn)防控配套機(jī)制

在負(fù)面清單管理模式下，可建立兩層風(fēng)險(xiǎn)防火墻：

1.準(zhǔn)入前，敏感領(lǐng)域列入負(fù)面清單

金融、電信、空運(yùn)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及教育、文化、醫(yī)療等生活性服務(wù)業(yè)，屬于重要但敏感的領(lǐng)域，需穩(wěn)妥有序推進(jìn)開放。對一些高度敏感的分部門，如基礎(chǔ)教育、新聞傳媒、社會調(diào)查等，應(yīng)采取較嚴(yán)格限制措施，將其列入禁止或限制清單。事實(shí)上，對敏感領(lǐng)域制定與國民待遇不符的措施，也是美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的通行做法，符合國際慣例。同時，在新興業(yè)態(tài)層出不窮的情形下，負(fù)面清單應(yīng)預(yù)留調(diào)整空間，一旦發(fā)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)外資準(zhǔn)入明顯危及國家安全，應(yīng)及時將其納入清單管理。

2.準(zhǔn)入后，實(shí)施安全動態(tài)監(jiān)測制度

對未列入負(fù)面清單但屬于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重要領(lǐng)域的服務(wù)業(yè)部門，實(shí)施經(jīng)濟(jì)安全動態(tài)監(jiān)測，完善反壟斷審查和國家安全審查，保證內(nèi)外資平等競爭，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和市場秩序。

六、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的路線圖和時間表

(一)近期

1.國內(nèi)

用2～3年時間在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放方面形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)好廣東、天津、福建等新的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)逐步復(fù)制推廣制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。內(nèi)陸沿邊具備條件的國家級新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)及未來可能設(shè)立的自由貿(mào)易園(港)區(qū)，以負(fù)面清單作為主要模式，優(yōu)先開放審計(jì)、電子商務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、節(jié)能環(huán)保、快遞、法律等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及育幼養(yǎng)老等生活性服務(wù)業(yè)；深化開放會計(jì)、鐵路貨運(yùn)、海運(yùn)、公路貨運(yùn)、分銷、信息技術(shù)服務(wù)、工程咨詢、建筑設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及零售等生活性服務(wù)業(yè)；穩(wěn)妥開放金融、電信、空運(yùn)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，及教育、文化、醫(yī)療等生活性服務(wù)業(yè)。

表6 內(nèi)陸沿邊具有服務(wù)業(yè)改革發(fā)展任務(wù)和先行先試功能的若干特殊區(qū)域情況

資料來源：相關(guān)文件

2.國外

中美、中歐投資協(xié)定談判基本完成，形成針對美歐投資者準(zhǔn)入的負(fù)面清單；中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級版談判完成，面向東盟的服務(wù)業(yè)開放擴(kuò)大；適時啟動其他自貿(mào)區(qū)升級談判，將服務(wù)貿(mào)易自由化作為重點(diǎn)內(nèi)容。到“十三五”中期，優(yōu)先開放領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制大幅減少，深化開放領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制基本消除；除房地產(chǎn)業(yè)外的服務(wù)業(yè)利用外資規(guī)模加速提升，服務(wù)貿(mào)易在我國對外貿(mào)易中的比重進(jìn)一步增加。

(二)中長期

1.國內(nèi)

用10年左右的時間，針對外商投資的準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式基本成型；服務(wù)業(yè)開放的負(fù)面清單覆蓋沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)陸主要城市；符合服務(wù)業(yè)特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和事中事后監(jiān)管模式基本建立。

2.國外

以周邊為基礎(chǔ)、面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)初步形成；服務(wù)貿(mào)易自由化便利化程度進(jìn)一步提高。到建黨一百周年全面建成小康社會的時候，除房地產(chǎn)業(yè)外的服務(wù)業(yè)成為我國利用外資的主體；珠三角、長三角、京津冀等三大城市群基本形成以高端服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；內(nèi)陸沿邊主要城市的服務(wù)業(yè)開放取得長足進(jìn)步，對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和人民生活水平提升的支撐作用明顯提升。

國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟(jì)研究所;責(zé)任編輯：白宇)