中國制造業(yè)外商直接投資持續(xù)下降的原因、影響和對策

桑百川(教授) 張乃丹 任苑榮

中國制造業(yè)外商直接投資持續(xù)下降的原因、影響和對策

桑百川(教授) 張乃丹 任苑榮

金融危機后，全球國際直接投資總體縮緊、產業(yè)格局發(fā)生重大調整。中國外資流入格局由制造業(yè)為主轉變?yōu)橐苑諛I(yè)為主，制造業(yè)FDI呈現(xiàn)總量下降、增速放緩甚至負增長、占比持續(xù)下降的趨勢，這是國際、國內經濟環(huán)境變化共同作用的結果。制造業(yè)FDI持續(xù)下降伴隨生產業(yè)結構調整，也會加劇經濟下行，沖擊中國世界制造中心地位，導致失業(yè)和出口下滑。穩(wěn)定制造業(yè)FDI，緩解制造業(yè)FDI下降帶來的風險，維護制造業(yè)大國地位，已經成為中國經濟運行中的重大課題。

一、中國制造業(yè)外商直接投資持續(xù)下降

自2008年金融危機以來，全球FDI流量呈現(xiàn)下降趨勢，至今仍然未能恢復到金融危機前的歷史高點。作為全球外國投資的第一大目的國，近年來中國吸收FDI的產業(yè)格局也已從制造業(yè)為主轉變?yōu)橐苑諛I(yè)為主，且制造業(yè)吸收外商直接投資的總量、增速以及比重都呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢。

(一)制造業(yè)外商直接投資總量大幅下滑

根據中國商務部發(fā)布的《中國外資統(tǒng)計》(2011—2014)與《2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據，2010—2014年中國制造業(yè)吸收FDI項目數(shù)和實際使用FDI規(guī)模呈明顯下滑趨勢(見表1)。

由表1可以看出，2012年以來，中國制造業(yè)實際使用FDI金額連續(xù)三年出現(xiàn)了明顯的下降，累計下降23.34%；FDI項目數(shù)也連續(xù)三年減少，由2011年的11114個減少到2014年的5178個，下降幅度達到53.41%。此外，2014年月度數(shù)據顯示，日本、美國、歐盟、東盟幾大貿易伙伴對華投資下降主要集中在制造業(yè)。

(二)制造業(yè)外商直接投資下滑呈擴大趨勢

以2011年為界，中國制造業(yè)吸引FDI項目數(shù)和實際使用FDI金額不僅連續(xù)負增長，而且下降趨勢呈擴大態(tài)勢。2011年FDI項目數(shù)略有增長，但2012—2014年分別下降達19.29%、27.49%、20.39%；2012年實際使用FDI額增幅降低至5%左右，2012—2014年則分別下降6.21%、6.78%、12.3%(見表1)。

(三)制造業(yè)外商直接投資比重持續(xù)下降

在金融危機后全球外商直接投資總體縮緊的背景下，中國初級部門、制造業(yè)、服務業(yè)等部門利用FDI資本規(guī)模均有所縮減，但是制造業(yè)FDI面臨的下行壓力尤其嚴重。圖1反映了中國制造業(yè)實際利用FDI占FDI總量的比重變化。

2009—2014年間，中國制造業(yè)實際使用FDI占比由51.95%降至33.4%。同期，農林牧漁業(yè)、電力燃氣業(yè)、信息行業(yè)等雖有小幅下降，但是總體波動并不明顯；而房地產業(yè)、交通運輸與倉儲郵政業(yè)、租賃與商務服務業(yè)則出現(xiàn)了較明顯的上升趨勢。制造業(yè)已經失去了吸引FDI的主體地位，與服務業(yè)等行業(yè)相比，傳統(tǒng)制造業(yè)吸收FDI的相對優(yōu)勢逐漸喪失。

二、制造業(yè)外商直接投資持續(xù)下降的原因

面對制造業(yè)FDI持續(xù)下降，有的認為是中國投資環(huán)境惡化造成的。但環(huán)境惡化論不能解釋大量跨國公司仍然把中國視為首選或重要的投資目標地、中國吸收FDI總體規(guī)模仍然居世界前列的現(xiàn)象。制造業(yè)FDI下降是由國際、國內經濟環(huán)境變化共同作用的結果。金融危機后發(fā)達國家以及新興經濟體對外投資能力的萎縮、發(fā)達經濟體量化寬松政策與“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的提出，以及國內市場飽和度、投資政策、要素成本的變化，都加劇了制造業(yè)領域FDI的下行壓力。

數(shù)據來源：根據中國商務部《中國外資統(tǒng)計》(2011—2014)與《2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》整理

(一) 國際因素

1.世界三大生產網絡體系形成后，中國承接制造業(yè)全球轉移速度放緩

圖1 2009—2014年制造業(yè)實際使用FDI占比

第二次世界大戰(zhàn)后，在布雷頓森林體系下經濟全球化獲得新的發(fā)展，出現(xiàn)了制造業(yè)大規(guī)?？缇侈D移，特別是在中國走上對外開放道路，以及東歐劇變、歐盟東擴后，制造業(yè)全球產業(yè)體系逐步形成，造就了東亞、北美、歐洲三大制造業(yè)生產網絡體系。三大生產網絡體系形成后，一方面，中國成為東亞制造業(yè)生產網絡中重要的一環(huán)，成長為世界制造中心；另一方面，制造業(yè)全球轉移呈現(xiàn)新的特點，以產業(yè)間分工為主轉變發(fā)展為產品內分工為主，以勞動密集型制造業(yè)的整體轉移為主逐漸演變?yōu)槟承┥a環(huán)節(jié)和生產工序的轉移為主，這是一種全新的國際分工模式。中國在新的國際分工模式下承接跨國公司生產環(huán)節(jié)、生產工序的優(yōu)勢正面臨著眾多新興市場國家的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為制造業(yè)吸收FDI增速放緩。

2.發(fā)達經濟體對外投資能力萎縮，新興經濟體對華投資能力不足

受全球金融危機和歐債危機的影響，2009年來，世界經濟長期處于低位徘徊狀態(tài)，2014年世界經濟增長3.31%，與2013年持平。雖然美國經濟活力增強，達到2.4%的增長率，但是受需求乏力、供給過剩、美元貶值等因素的影響，其他主要經濟體復蘇乏力：歐元區(qū)經濟復蘇勢頭減弱，失業(yè)率高達11.5%；日本經濟打破通縮實現(xiàn)良性循環(huán)前景渺茫，剔除物價變動因素后，2014年日本經濟實際增長率為零；受美國量化寬松政策淡出沖擊與發(fā)達經濟體需求疲弱的影響，新興經濟體增速放緩趨勢仍在持續(xù)，中速增長將成為常態(tài)。在此背景下，多國跨國公司轉變對外投資策略，收縮投資布局和產業(yè)鏈條以期緩解資金鏈斷裂的壓力，對外直接投資能力萎縮。

3.歐美提出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，促使工業(yè)投資在國內集中

回顧英美等發(fā)達國家的產業(yè)發(fā)展過程，制造業(yè)曾被作為“夕陽產業(yè)”向發(fā)展中國家大量轉移，造成了經濟的“去工業(yè)化”和“實體經濟空心化”。全球金融危機爆發(fā)后，發(fā)達國家經濟體紛紛提出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，即強調制造業(yè)的回歸和更新升級，國內實體經濟投資機會不斷增多，制造業(yè)回流趨勢明顯，F(xiàn)ratocchi et al.(2014)的調研顯示，當前發(fā)達國家制造業(yè)回流的案例51%來自中國。受制造業(yè)部分外資回流影響，中國制造業(yè)領域吸引FDI規(guī)模明顯下降。

(二)國內因素

中國制造業(yè)領域FDI大體可分為成本尋求型、市場尋求型、政策尋求型。隨著國內經濟的不斷發(fā)展，制造業(yè)吸收FDI條件發(fā)生著深刻的變化。

1. 成本優(yōu)勢減弱，制造業(yè)FDI成本上升

中國制造業(yè)尤其傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)FDI多以成本尋求型為主，相對低廉的勞動力、土地、環(huán)保、能源等生產要素成本一度成為吸引制造業(yè)FDI投資的重要誘因。而今，制造業(yè)綜合因素成本全面高企。以勞動力成本為例，從2000年到2013年，中國制造業(yè)平均每年增長11.4%；2013年，中國工人的月平均工資分別比越南、墨西哥工人高出168%、50.5%，勞動力成本優(yōu)勢逐漸削弱；房地產價格一路攀升，至今仍居于高位；不斷惡化的環(huán)境需要企業(yè)尤其是重污染的制造業(yè)企業(yè)將環(huán)境治理成本內部化，環(huán)保成本上升；世界工廠和全球制造業(yè)中心地位加劇了中國原材料、能源的缺口，導致資源類產品價格上漲；人民幣對世界主要貨幣的匯率大幅度升值，也構成了出口比例較高的外商投資企業(yè)成本上升、收益下降的重要原因。勞動力、土地、環(huán)保、資源等成本的全面上升和人民幣匯率升值，削弱了制造業(yè)吸引成本尋求型FDI的能力，甚至造成一些外商投資企業(yè)撤離。

2.制造業(yè)產能過剩，市場嚴重飽和

廣義的市場尋求型FDI分為國際市場尋求型和國內市場尋求型。制造業(yè)中的一部分市場尋求型外商投資企業(yè)是全球市場的供給者，在中國生產，出口到世界各地，這也造就了外商投資企業(yè)在中國出口中的高份額，以及中國較高的出口依存度。金融危機后，由于國際需求萎縮(至今全球貿易額仍然沒有恢復到金融危機前的水平)，出口型外商投資企業(yè)倍感壓力，有的選擇收縮投資戰(zhàn)線，減少對中國投資。

國際市場萎縮在加劇出口型外商投資企業(yè)生存壓力、擠壓其利潤空間的同時，也加劇了中國總體上的產能過剩狀況。中國經歷30多年的工業(yè)化快速發(fā)展后，也沉淀了可觀的閑置生產能力。近年來，中國制造業(yè)平均產能利用率已經降至僅為60%左右，遠低于全球制造業(yè)70%以上的平均水平，在24個制造業(yè)細分行業(yè)中，鋼鐵業(yè)、汽車業(yè)甚至新興產業(yè)中的風電、太陽能光伏行業(yè)均存在產能過剩的問題。因此，中國制造業(yè)目前已進入市場嚴重過剩時代，“去庫存化”和轉型升級的壓力加大，競爭加劇，部分國內市場尋求型FDI被擠出，撤離中國或減少投資。

3.重產業(yè)結構升級，外商直接投資優(yōu)惠政策偏離制造業(yè)

為優(yōu)化中國吸引外商直接投資的結構、提升利用效率，2008年起中國開始推行“兩稅合一”政策，標志著外商投資企業(yè)在中國不再享受稅收上的“超國民待遇”，外資長期享受的政策利好消失。而對于制造業(yè)，2012年1月30日開始實施的新《外商投資產業(yè)指導目錄》積極引導外資向現(xiàn)代農業(yè)、高新技術產業(yè)、先進制造業(yè)、新能源產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等領域傾斜，制造業(yè)尤其是制造業(yè)中的傳統(tǒng)部門在政策支持方面處于不利地位，對政策尋求型外資的吸引力減弱。

三、制造業(yè)外商直接投資持續(xù)下降的經濟效應

中國制造業(yè)FDI持續(xù)下降，是一把“雙刃劍”，伴生著產業(yè)結構調整，也引發(fā)經濟增速放緩、失業(yè)率升高、出口下滑等風險，甚至影響中國的世界制造中心地位。

1．產業(yè)結構調整效應

改革開放以來，我國制造業(yè)吸收FDI主要集中在勞動力密集、技術含量低、環(huán)境成本低的加工行業(yè)，形成制造業(yè) “兩頭在外”、處于全球價值鏈低端、為全球代工的局面。近年來，在中國制造業(yè)FDI持續(xù)下降態(tài)勢下，各細分行業(yè)實際使用FDI狀況不盡相同： 2013年與2010年相比，農副產品加工業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)實際使用FDI分別下降39%、59%、22%，而通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)和交通運輸設備制造業(yè)FDI卻出現(xiàn)了2%、12%、34%的正增長。由此可以看出，制造業(yè)FDI并非“一刀切”式的下降，而是不斷脫離傳統(tǒng)制造業(yè)、向先進制造業(yè)轉移的結構式調整。

從整個國民經濟結構變遷的角度看，在FDI總規(guī)模相對穩(wěn)定的情況下，制造業(yè)FDI規(guī)模的縮減也意味著資本將更多進入現(xiàn)代農業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等非制造領域，從而有利于優(yōu)化整個國民經濟的產業(yè)結構。

2．經濟增長效應

FDI可通過促進資本積累、完善市場機制、提高企業(yè)效率、加速科技進步等途徑推動經濟增長。在我國改革開放初期，資本積累不足是制造業(yè)發(fā)展的主要瓶頸，而計劃經濟體制下生產結構和需求結構較強的行政控制，以及生產技術落后、人才儲備匱乏，都加劇了制造業(yè)的落后性，制約著工業(yè)化進程，影響經濟增長速度與效益。制造業(yè)大量吸收使用FDI，不僅大大提高了中國的投資積累率，彌補了工業(yè)化的資本缺口，而且打破了行政壟斷，加劇市場競爭，激發(fā)內資企業(yè)提高生產效率；通過外資企業(yè)在華設立科技研發(fā)中心、信息擴散、人員流動、市場競爭等途徑，對中國制造業(yè)產生了較強的技術溢出效應，有效拉動了經濟增長，也使中國成為世界制造中心。

反過來，近年來制造業(yè)FDI持續(xù)下降，必然拉低制造業(yè)投資增長率，使外資企業(yè)技術外溢效應收斂，降低制造業(yè)增長速度，在東中西部工業(yè)化發(fā)展進程不平衡的情況下，F(xiàn)DI對于彌補中西部地區(qū)工業(yè)化中的資本、技術、人才、管理、海外營銷渠道和制度等瓶頸的貢獻率下降，導致經濟下行壓力加大，甚至出現(xiàn)產業(yè)空心化，威脅中國作為世界制造中心的地位。

3.就業(yè)效應

我國制造業(yè)外商直接投資前期大部分流向勞動密集型行業(yè)，創(chuàng)造了眾多的就業(yè)崗位。截至2011年，在外資企業(yè)就業(yè)的人數(shù)約占制造業(yè)全行業(yè)的30%，已成為我國吸收勞動力的重要途徑。

制造業(yè)FDI持續(xù)下降，尤其是勞動密集型制造業(yè)FDI下降，將對產業(yè)工人就業(yè)規(guī)模、就業(yè)結構產生深刻影響，國內勞動力就業(yè)尤其是低端勞動力的就業(yè)將面臨巨大沖擊。根據中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒，2009—2011年三年間，30個制造業(yè)細分行業(yè)中僅交通運輸設備業(yè)等四個行業(yè)就業(yè)人數(shù)持續(xù)上升，其他行業(yè)如農副產品制造業(yè)、紡織服裝鞋帽制造業(yè)就業(yè)人數(shù)均出現(xiàn)不同程度的下降，且就業(yè)人數(shù)下降的行業(yè)多為FDI規(guī)模明顯縮減的行業(yè)。近年來，制造業(yè)總體吸納就業(yè)人數(shù)明顯下降。即便在經濟結構調整中，服務業(yè)新增勞動力人數(shù)顯著增加，也會因制造業(yè)FDI持續(xù)下降而造成大量制造業(yè)工人的結構性失業(yè)和摩擦失業(yè)。

表2 2010—2014年外商投資企業(yè)在全國外貿中的占比 單位:美元，%

數(shù)據來源：根據中國海關統(tǒng)計、中國商務部《中國外資統(tǒng)計》(2014)整理

4.進出口效應

外商投資企業(yè)是我國進出口貿易的主體。近年來，隨著制造業(yè)FDI持續(xù)下降，外資企業(yè)進出口增速放緩，占全國進出口額的比重也呈持續(xù)下降態(tài)勢，已經從2010年占比53.83%下降到2014年的46.10%；2014年進口占比雖略有上升，但已從2010年的52.91%下降到46.39%；出口占比則從2010年的54.65%持續(xù)下降到2014年的45.87%(參見表2)。制造業(yè)FDI下降和外商投資企業(yè)進出口增速放緩，將進一步惡化我國外貿增長疲軟的態(tài)勢。

四、 基本政策主張

我們既無須夸大制造業(yè)FDI下滑的風險，也不能無視其潛在的經濟影響，而應在經濟結構調整中延緩制造業(yè)FDI下滑的速度，避免制造業(yè)FDI下滑過快帶來的急劇震蕩。

1.促進勞動密集型制造業(yè)FDI向中西部轉移

日本和亞洲“四小龍”都曾因勞工成本上升、匯率升值等因素導致加工貿易領域的投資大舉外移，制造業(yè)投資增速放緩，不同程度出現(xiàn)階段性的產業(yè)空心化。中國與日本和亞洲“四小龍”不同。作為發(fā)展中大國，中國內地腹地廣闊，地理空間大，存在著典型的區(qū)域二元經濟結構，地區(qū)間工業(yè)化水平和發(fā)展階段不同，當沿海已經完成工業(yè)化起步階段，正從工業(yè)化加速發(fā)展階段轉向后工業(yè)化階段，內地許多地區(qū)仍然處于工業(yè)化的起步階段或加速發(fā)展階段。當沿海勞動密集型制造業(yè)FDI增長率下降，甚至選擇撤離的同時，內地卻存在著較多的發(fā)展機會，可以繼續(xù)承接沿海產業(yè)轉移和外商投資。

推動沿海勞動密集型制造業(yè)FDI向中西部轉移，能夠起到“一石三鳥”的效果：一是為沿海產業(yè)升級騰出空間，使沿海與內地形成相互依托的價值鏈體系，沿?？梢詾閮鹊刂圃鞓I(yè)企業(yè)提供貿易訂單服務、物流、金融、法律、會計、咨詢、人才培養(yǎng)等服務，彌補內地工業(yè)化發(fā)展中的瓶頸；二是加速內地的工業(yè)化進程，縮小地區(qū)間發(fā)展差距；三是使內地廣大農村的剩余勞動力被工業(yè)化吸收就業(yè)，避免社會失業(yè)率攀升。

2.延長制造業(yè)的價值鏈

適應國際投資規(guī)則變遷的趨勢，改革外商投資管理體制，完善外國投資法律制度，加強知識產權保護，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，降低企業(yè)交易成本，形成鼓勵創(chuàng)新的社會環(huán)境，引導制造業(yè)企業(yè)延長價值鏈、努力向價值鏈兩端攀升，一方面將設計、制造、銷售、物流等環(huán)節(jié)鎖定在國內，在價值鏈各個環(huán)節(jié)為FDI提供新的發(fā)展空間，另一方面可以利用產品設計升級、人力資本積累、銷售渠道拓展等對外資形成新的吸引力，改變制造業(yè)吸收FDI環(huán)境變遷造成的被動局面，發(fā)揮外商投資促進中國制造業(yè)技術進步和升級中的作用，避免外資大規(guī)模撤離，在中國尚未成為制造業(yè)強國的同時，制造業(yè)FDI持續(xù)下降，脫離世界制造中心地位。

3.繼續(xù)優(yōu)化引資結構，維護現(xiàn)代高新制造業(yè)吸收FDI增長勢頭

在政策和體制方面，塑造有利于制造業(yè)升級的環(huán)境，為高端制造業(yè)FDI創(chuàng)造良好的投資條件，通過稅收政策、金融政策、產業(yè)政策引導FDI向高端制造業(yè)聚集，在通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)和交通運輸設備制造業(yè)等技術含量較高的現(xiàn)代行業(yè)，拓寬市場準入，保持吸收FDI的強勁增長趨勢，以現(xiàn)代制造業(yè)FDI的快速增長彌補傳統(tǒng)制造業(yè)FDI下降的損失，在保證制造業(yè)總體外資規(guī)模相對穩(wěn)定的同時，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級。

4.挖掘國內“需求富礦”，以市場優(yōu)勢替代成本優(yōu)勢

目前，要素成本不斷上升、政策利好偏離制造業(yè)已成為不可逆轉的趨勢，因此，如何穩(wěn)固市場尋求型FDI的增長就成為化解制造業(yè)FDI下降難題的重中之重。作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，消費的基礎性作用尚未得到發(fā)揮，因此，我國應盡快通過調整國民收入分配結構、完善醫(yī)療養(yǎng)老保障制度、培育新的消費熱點等措施營造“能消費、敢消費、愿消費”的市場氛圍，打破城鄉(xiāng)二元機制，釋放農村巨大的消費潛力，挖掘“需求富礦”，以市場優(yōu)勢彌補成本劣勢，鼓勵外資企業(yè)建立國內營銷體系，化解企業(yè)建立國內營銷體系的障礙，促進成本導向型FDI向市場導向型轉變。

對外經濟貿易大學;責任編輯：魏名)