天津城鄉(xiāng)一體化建設中宅基地換房模式探析

摘要：宅基地換房模式為天津城鄉(xiāng)一體化建設作出了新的探索。從法律實質來看，宅基地換房其實就是一種變相的房地產征收，但與一般征收和建設用地流轉都有所不同。從運行實踐來看，宅基地換房存在較為復雜的法律關系，同時在土地和資金等疑難問題上進行了較有成效的制度設計。宅基地換房模式對天津小城鎮(zhèn)建設起到了積極作用，但亦存在制度突破等方面的局限和不足。

關鍵詞：宅基地換房，天津，城鄉(xiāng)一體化建設，集體建設用地

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）06-0053-60 收稿日期：2015-04-30

《國務院關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》批準天津濱海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗區(qū)，允許天津市從濱海新區(qū)的實際出發(fā)，先行試驗一些重大的改革開放措施，重點突破與整體創(chuàng)新相結合、經濟體制改革與其他方面改革相結合、解決當?shù)貙嶋H問題與攻克面上共性難題相結合，支持天津濱海新區(qū)進行土地管理改革。在有利于土地節(jié)約利用和提高土地利用效率的前提下，優(yōu)化土地利用結構，創(chuàng)新土地管理方式，加大土地管理改革力度，開展農村集體建設用地流轉及土地收益分配、增強政府對土地供應調控能力等方面的改革試驗。隨著濱海新區(qū)的發(fā)展，天津近郊的土地級差效應將更加明顯，天津近郊的經濟結構已經發(fā)生了很大的變化，大量農民已脫離農業(yè)生產，開始轉向工業(yè)和服務業(yè)就業(yè)，對土地的依賴減弱。在這種大背景下，天津市結合自己的實際情況制定了宅基地換房工程中的宅基地置換、農村集體建設用地流轉和土地收益分配制度。

近年來，天津市連續(xù)開展了兩批“宅基地換房”試點，涉及129個村莊。天津市宅基地換房第一批“三鎮(zhèn)兩村”試點（包括東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、津南區(qū)小站鎮(zhèn)、武清區(qū)大良鎮(zhèn)、武清區(qū)后浦棒村和南北辛莊村）和第二批“九鎮(zhèn)三村”試點（津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)、八里臺鎮(zhèn)，西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)，北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)，漢沽區(qū)茶淀鎮(zhèn)，寶坻區(qū)馬家店莊鎮(zhèn)，靜?？h團泊鎮(zhèn)，寧河縣蘆臺鎮(zhèn)，薊縣洇溜鎮(zhèn)、毛家峪村、田家峪村和玉石莊村），這些都為天津宅基地換房法律制度完善提供了重要的實踐經驗，為小城鎮(zhèn)建設做出了新的探索。

1 宅基地換房的法律實質及特征

1.1 宅基地換房的法律實質是一種變相的房地產征收

天津開展宅基地換房的法律、政策依據(jù)，主要體現(xiàn)在天津市發(fā)改委研究小組的《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新探索——實施以宅基地換房的辦法推進小城鎮(zhèn)和新農村建設的研究》、《關于示范小城鎮(zhèn)建設融資問題的研究》、《關于在全市開展以宅基地換房的辦法進行示范小城鎮(zhèn)建設試點工作的意見》等有關宅基地換房的文件中。

從上述文件中我們可以看出，天津所采取的宅基地換房模式的核心內容是：在國家現(xiàn)行政策框架內，農民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，原有的宅基地（包括村莊集體建設用地）進行整理復耕，實現(xiàn)占補平衡。即在不減少耕地的前提下，通過農民宅基地整理，建設現(xiàn)代化、有特色、適于產業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。從法律關系的變動角度來講，大致為：由農民自愿申請將宅基地的使用權交回村集體組織以換取房屋，集體組織將其整理復耕后交給國家，國家根據(jù)獲得的集體土地面積補償一定面積的房屋給集體組織，集體組織再將這些房屋在集體成員之間分配。

由此可見，宅基地換房實際上是國家以小城鎮(zhèn)新建住房為主要補償條件，獲得集體建設用地所有權的一種模式，從其法律實質來看，是一種變相的房地產征收。在該法律關系中，國家和集體組織是征收方和被征收方，農民作為集體組織成員并不是該法律關系的主體，因為其對宅基地的權利僅為使用權而非所有權。

1.2 宅基地換房與征收和流轉相比的法律特征

1.2.1 與征收相比的法律特征

宅基地換房的實質是一種變相的房地產征收。之所以說是“變相”的征收，是因為其與一般征收相比，具有自身的特點。

第一，農用地承包責任制不變。建設示范小城鎮(zhèn)，農民集中居住后，作為農村基本制度的家庭聯(lián)產承包責任制并沒有改變，征收的對象只包括宅基地在內的村莊建設用地，不含農業(yè)用地。宅基地換房模式保留了原有耕地等的所有權和使用權歸屬，集體組織成員與集體組織就農用地的承包經營關系不變，農民對土地承包經營的合法權益仍受到法律保護。

第二，以小城鎮(zhèn)住房補償為主，而非主要以貨幣為補償。一般征地有兩種補償模式，即貨幣補償和住房補償，通常情況下以貨幣補償為主。而宅基地換房模式為了充分保障農民的利益、保證農民的安身立命之本、提高農民的居住條件，選擇了以住房補償為主。

第三，充分尊重農民自愿。天津建設示范小城鎮(zhèn)，所遵循的原則就是堅持以人為本、充分尊重農民的意愿、廣泛征求群眾意見，以“一切為了農民，一切依靠農民”為工作思路。尊重農民自愿，對于不愿意搬遷的農民相關政府部門禁止用強制的方法強迫其搬遷，對于不愿搬遷的農民應該做充分的思想工作，并給予優(yōu)惠措施，充分尊重其意愿。而一般的征收并不需要農民的同意，更具強制性。

第四，有效抑制農用地流失。宅基地換房模式并非征收集體組織全部的土地，僅僅是征收村莊的非農用地，即宅基地和其他非農建設用地。這樣，就不會導致農民耕地的減少或喪失，避免農民失地所帶來的一系列社會矛盾和問題。

第五，目的是為了小城鎮(zhèn)建設，沒有打破農民集體地緣性。在小城鎮(zhèn)建設中，通過宅基地換房，農民置換的新住房位置相對集中，同一集體組織的農民仍居住在同一小區(qū)或區(qū)域，這有利于農民進一步分享集體組織資產收益，便于農民對集體農用地承包權的實現(xiàn)。而一般土地征收后，集體組織成員各奔東西，不再聚集居住，集體組織就此解散，與農民不再有瓜葛。

1.2.2 與流轉相比的法律特征

宅基地換房模式常在集體建設用地使用權流轉制度構建中被提及，表面上涉及集體建設用地問題，但實際上與集體建設用地使用權的直接流轉有著本質區(qū)別。

第一，轉移的集體建設用地權利不同。宅基地換房轉移的土地權利是集體建設用地所有權，宅基地換房后國家將從集體組織手中獲得該用地所有權，之后再按照國有土地使用權制度進行流轉。而集體建設用地使用權流轉制度轉移的僅是用地使用權，不涉及用地所有權主體的變更，并不改變土地集體所有的產權性質。

第二，二者的法律關系主體不同。如前所述，宅基地換房的法律關系主體是國家和集體，農民個人難以參與其中；而在集體建設用地使用權直接流轉模式中，農民作為宅基地使用權人有自主流轉的權利，是該法律關系中不可或缺的主體。

2 宅基地換房實踐中的法律關系及疑難問題分析

2.1 宅基地換房的運行實踐

實踐中，天津進行的宅基地換房運行流程如下（見圖1）：

首先，由農民向村民委員會提出將現(xiàn)有宅基地交由集體統(tǒng)一規(guī)劃使用，換取新建小城鎮(zhèn)內住房的申請，將宅基地使用權交回給集體組織。

其次，由政府（即宅基地換房領導小組）組建的小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司（在天津即區(qū)縣政府組建的小城鎮(zhèn)建設投資公司）根據(jù)該申請與集體經濟組織簽訂宅基地換房協(xié)議，對交房、補償費、復墾費等事宜進行協(xié)商。

再次，統(tǒng)計出需置換住宅面積總數(shù)，由政府小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司向市土地行政管理部門借用建設用地周轉指標，委托房地產開發(fā)企業(yè)進行建設。

最后，在小城鎮(zhèn)住宅建設完成后，政府投資公司按照協(xié)議將其交付集體組織，由其在成員中進行分配、組織搬遷，并對原宅基地進行拆遷平整。

2.2 宅基地換房實踐中的法律關系梳理

從運行流程可以看出，宅基地換房中存在各種復雜的法律關系。

2.2.1 農民與集體組織之間的法律關系

農民與集體之間主要是領導管理服務的縱向法律關系性質。但在宅基地換房中，農民的地位有所提升，因為根據(jù)自愿原則，集體土地被征收首先要征得農民同意，并由農民交回宅基地使用權，故征收集體土地首先應該通過集體決策，只對自愿的農民實行宅基地換房，因此首先需要在自愿的農民與集體之間訂立宅基地換房協(xié)議。而這種農民與村集體組織之間的協(xié)議是農民與集體組織之間建立的平等、橫向法律關系的具體體現(xiàn)。農民與集體組織之間應該簽訂宅基地交回、同意以房屋和貨幣為補償?shù)募w建設用地征收的協(xié)議，協(xié)議中應該明確雙方的主要權利義務。農民的義務包括：將宅基地使用權交回給村集體；將地上建筑物拆除（或由集體同意拆除整理）；同意國家征收，即集體以房屋和貨幣為補償將集體建設用地所有權轉讓給國家。農民的權利包括：獲得按一定標準計算的小城鎮(zhèn)住宅；對原農用地的承包經營權不變。集體的權利包括：收回農民的宅基地使用權；可以將集體建設用地所有權由政府征收。集體的義務包括：按照協(xié)議約定的計算方法確定的標準如期分配農民一定的房屋；農民參與土地復墾的，將政府支付的復墾費用分配給農民或支付農民報酬；保障農民原有的農用地承包經營權。

2.2.2 集體組織與政府之間的法律關系

政府與集體之間是征收與補償?shù)姆申P系，征收法律關系的主體是政府和集體組織，而非農民個人。征收屬于行政行為，是一種縱向的法律行為，但是天津宅基地換房中的征收因為貫徹了自愿原則，平等民事法律性質更加明顯，這是天津宅基地換房的特色之一。國家征收的是集體的土地，在自愿原則下，應該與集體組織簽訂征收補償協(xié)議，在協(xié)議中明確集體組織與政府之間的權利義務。集體組織的義務包括：按照協(xié)議將一定的集體建設用地所有權交給政府；對用地進行復耕整理。集體組織的權利包括：按協(xié)議所定計算方法如期獲得確定的房屋；獲得復耕整理費用；按照協(xié)議獲得其他經濟補償，如獲得經營用房等。政府的權利包括：取得集體的建設用地所有權；所有權移交前用地已經整理復耕。政府的義務包括：如期補償按協(xié)議所定計算方法確定的房屋；支付復耕整理費用；按照協(xié)議給予其他經濟補償。

2.2.3 政府與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司之間的法律關系

政府與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司之間的關系比較復雜，既有橫向平等的民商事關系，又有領導與被領導的縱向關系性質。在天津的宅基地換房中，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司是依公司法成立的有限責任公司，區(qū)縣政府出資成為公司股東，因此二者在法律上是平等主體間的民商事法律關系。然而區(qū)縣政府作為小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司的大股東，對于該公司實質上有絕對的管理權力，其縱向管理關系是不可避免的。實際上，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司就是區(qū)縣政府為了便于實施委托建房等民商事行為而成立的一個具有明確民事主體資格的法人機構。

此外，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司還會與市政府土地管理部門發(fā)生縱向管理的行政關系。投資公司需向土地管理部門申請借用建設用地周轉指標，用以先行建設小城鎮(zhèn)安置住房。

2.2.4 小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司與房地產開發(fā)企業(yè)之間的法律關系

小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資機構與房地產開發(fā)企業(yè)之間是平等的民商事合同關系。具體來說，通過招標等方式，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司委托房地產開發(fā)企業(yè)開發(fā)承建用以補償農民的小城鎮(zhèn)住房。與房地產開發(fā)企業(yè)是委托建設工程合同的關系。

2.3 宅基地換房實踐中土地和資金問題分析

宅基地換房實踐中，土地和資金問題是最需要運用智慧進行制度設計予以解決的難題。

2.3.1 土地問題

宅基地換房與一般征收最大的區(qū)別就是首先確保農民的住房補償，且不涉及農用地的征收。那么，用于置換的小城鎮(zhèn)住房用地就是首要解決的問題。為了統(tǒng)一規(guī)劃建設小城鎮(zhèn)，農民安置房用地一般會占用部分國有建設用地和部分集體農用地。天津宅基地換房模式采取“先借用指標，后復墾歸還”的方法。即小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司先向市政府土地管理部門申請用地周轉指標，也就是無償獲得安置房用地，涉及農用地的，需要進行農用地轉批手續(xù)，最終用地性質為國有建設用地。農民宅基地交回集體組織被征收后，所有權由集體轉移給國家。小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司對平整后的原宅基地等建設用地組織進行整理復墾，作如下三方面的處理：復墾出的部分農用地和整理出的一部分建設用地用于抵償小城鎮(zhèn)建設借用的建設用地指標；節(jié)約出的建設用地作為國有建設用地由政府儲備或出讓；復墾后的農用地轉為國有農用地，統(tǒng)一組織耕種和確保土地不荒置。宅基地換房中被征收用地的處理具體如圖2。

2.3.2 資金問題

宅基地換房中的資金運作是決定該模式能否成功踐行的關鍵。天津宅基地換房模式主要采取出讓建設用地專款用于小城鎮(zhèn)建設的方法。

首先，在借用周轉用地指標時，一部分指標是安置農民住房用地和基礎設施用地，用于組織建設農民安置住宅及配套基礎設施；另一部分指標是房地產開發(fā)性用地，用于解決部分建設資金問題。具體而言，房地產開發(fā)性用地由市或區(qū)縣土地整理部門進行招拍掛，所得土地收益由政府全部返還，注入小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司，作為小城鎮(zhèn)建設和還款資金來源；同時允許房地產開發(fā)企業(yè)在周轉指標中獲得部分開發(fā)性用地，加大了企業(yè)的獲利空間，也增強了企業(yè)合作的意愿和動力。

其次，小城鎮(zhèn)建設的大部分資金來源于宅基地換房中節(jié)約出的土地出讓金，政府將所得利益資金用于償還小城鎮(zhèn)建設和土地復墾貸款。當然，這里不能忽視的是村鎮(zhèn)銀行等金融機構在宅基地換房模式中發(fā)揮的資金運轉作用。

3 宅基地換房模式的優(yōu)勢與局限

3.1 意義和優(yōu)勢

宅基地換房的模式創(chuàng)造了城市郊區(qū)、農村實現(xiàn)城市化的新模式；開辟了農村建設用地重新整合、流轉和集約利用的新途徑；創(chuàng)造了利用現(xiàn)有集體建設用地存量為經濟發(fā)展提供空間的新思路；能夠促進現(xiàn)有村莊建設用地向城鎮(zhèn)集中，加速實施城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃；能夠改善農村居住環(huán)境，提高農民生活質量；能夠使農民宅基地的價值顯現(xiàn)，農民住宅商品化、產權化，大幅提高農民家庭財產性收入和非農業(yè)勞動所得。對于貫徹落實科學發(fā)展觀，加快實現(xiàn)農村小康社會建設目標具有重要意義。

3.1.1 有利于提高農民生活水平

從農民的角度來看，宅基地換房這一模式能夠提高農民的生活水平，較好地解決“三農”問題?！叭r”問題的核心是農民問題，充分尊重農民的意見，對于穩(wěn)定社會有著極其重要的意義，也符合宅基地換房建設小城鎮(zhèn)的初衷，即實現(xiàn)廣大農民安居、樂業(yè)、有保障。從目前農村建房的費用和城鎮(zhèn)住宅的價格來看，通過宅基地換房，農民的收入大幅增加，因為農民換置的小城鎮(zhèn)住宅比現(xiàn)有的宅基地和房屋價值高得多，例如在農村一套建筑面積是70到90平米的房屋，現(xiàn)估價平均僅為4至5萬元，而按其面積相應換置的小城鎮(zhèn)一套住宅，價值可能超過30萬元，通過宅基地換房農民家庭財產可增加20多萬元。同時，農民進入城鎮(zhèn)居住之后，社會保險、勞動就業(yè)也有了較好的保障。

3.1.2 有利于改善農民居住環(huán)境

目前農村的生態(tài)環(huán)境比較差，生活條件、基礎設施、經濟發(fā)展水平遠落后于城市，宅基地換房模式可以解決農村臟亂差的難題，解決城郊地區(qū)規(guī)劃和治安混亂的問題。通過宅基地換房建設小城鎮(zhèn)，統(tǒng)一規(guī)劃建設基礎設施，注重綠化，可以改善生態(tài)環(huán)境，使農村的環(huán)境和面貌煥然一新。

3.1.3 有利于緩和征地帶來的社會矛盾

一些地區(qū)由于征地帶來的社會矛盾日益激化。天津宅基地換房通過充分尊重農民意愿，保障農民居住條件，保留農民農地權利的方式很好地緩和了征地矛盾。為現(xiàn)行法律框架內，唯一可行的集體建設用地轉移路徑即征收制度的改革提供了新思路和新嘗試。

3.1.4 有利于解決城鄉(xiāng)一體化建設中的諸多難題

從城鄉(xiāng)一體化建設角度來看，宅基地換房的推進也帶來了很多好處：第一，為天津城市建設提供急需的建設用地，緩解了城市土地供應力有限而需求力增加的矛盾；第二，宅基地換房可以推動地區(qū)固定資產投入，拉動內需，通過政府主導、市場運作，解決城鎮(zhèn)建設面臨的融資難題；第三，通過設計宅基地復墾制度以及嚴格的農用地轉非農用地的制度要求，極力控制農用地特別是耕地流失，保持耕地數(shù)量不減少；第四，促進農村建設用地重整和集約利用，有效節(jié)約了資源，同時提高了土地價值，實現(xiàn)了土地資源效益最大化；第五，將農民集中安置到小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)的容積率加大，這樣就更方便集中供水、供電、供熱，節(jié)約了大量能源、資源。

3.2 不足和局限

從上述模式的分析我們可知，天津宅基地換房模式的基本關系是政府以小城鎮(zhèn)新建住宅為主要補償條件，征收集體建設用地的所有權。這與上海廣東的宅基地換房模式不同。上海部分地區(qū)的宅基地換房模式是國家以房屋或其他補償收購集體經濟組織建設用地使用權，并不改變集體經濟組織的土地所有權；廣東、江蘇等地的宅基地流轉的基本法律性質是集體組織自行將本集體建設用地使用權進行流轉。所以說在天津的宅基地換房模式，行政征收和補償是宅基地換房工程的基本法律性質。

自宅基地換房工作開展以來，確實體現(xiàn)出了許多優(yōu)勢，但這種模式也存在許多問題，在某些制度和具體操作層面都有值得思考的地方。

第一，農民的利益并沒有得到真正保障。宅基地置換后，農民財產是增加還是減少？這是值得探討的。按照現(xiàn)行的政策，宅基地置換小城鎮(zhèn)住宅是按照正房1：1的置換，側房則按2：1換算，而院落并不算在折算范圍內，這樣，所置換的小城鎮(zhèn)住宅面積遠遠小于原住房。如果再算上農民集體的道路、村辦企業(yè)等占地，置換前農民人均的集體經濟組織土地是置換后住宅面積的幾倍甚至十幾倍，因此政府并沒有按1：1的比例實行宅基地換房。所以說一些農民雖然換得了小城鎮(zhèn)的新房，但是對于習慣了在寬敞的房屋、院落里生活的農民，其經濟利益和生活和安居條件、環(huán)境并未得到實質上的改變。裝修費、搬遷費和水電物業(yè)費等開支反而加大了農民的經濟支出。

第二，地方政府的隱形收益增加。小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司對平整后的原宅基地組織整理復墾后，除安置住宅用地指標抵償和農用地以外，節(jié)省出來的那部分土地，其處置方法是由政府有償出讓。眾所周知，政府出讓土地所得出讓金數(shù)額巨大，不能保障出讓金?？钊坑糜谛〕擎?zhèn)建設和土地復耕等項目建設，仍存在資金監(jiān)管缺失的問題。在此情況下，政府無疑獲取了本屬農民的土地增值收益，即不應獲取的隱形利益。

第三，宅基地換房缺失市場交易。在市場經濟中，物的交換是否公平、宅基地換房是否合理，市場才是最佳的衡量標準，而在天津的宅基地換房中，缺乏的恰恰就是必要的市場手段。如前所述，宅基地換房的實質仍為土地征收，在這個過程中宅基地仍舊沒有進入市場，將宅基地置換成小城鎮(zhèn)住宅的折算比例遠遠小于城市建設用地，農村集體建設用地使用權流轉的市場依舊沒有開放。

總之，宅基地換房模式雖然和真正開放農村建設用地使用權市場還有很大一段距離，但對逐步開放農村土地市場依然有很大的促進作用。從目前來看，宅基地換房法律制度不失為天津市對土地管理、土地流轉、城市規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設、小城鎮(zhèn)社會保障、房地產管理和物業(yè)管理等方面法律制度的創(chuàng)新，對濱海新區(qū)的開發(fā)、天津長遠發(fā)展和建設社會主義新農村都會產生積極深遠的影響。但這一模式仍受現(xiàn)行法律制約，仍存在以強制手段掠奪農民土地權利的制度設計。應當進一步解放思想，進一步改革和完善宅基地換房模式，探索一條更加保障農民權利的城鄉(xiāng)土地一體化創(chuàng)新之路。

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作者簡介：

楊雅婷，天津大學文法學院講師，博士，主要研究方向為房地產法。

基金項目：

天津市哲學社會科學研究規(guī)劃資助項目（TJFX12-020）；天津大學自主創(chuàng)新基金社會影響力一般項目（1306）。