銀行參與PPP項目已成大勢

楊榮

公私合作模式（Public-Private-Partnership，英文簡稱PPP），即公共部門和社會資本合作，以特許經(jīng)營權(quán)的方式，共同提供公共產(chǎn)品。這種模式的主要初衷是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營當中的融資難和運營效率差的問題，同時也拓寬了社會資本的投資領(lǐng)域，活躍了社會資本。盡管目前PPP模式仍處于試點推廣階段，總體上看，PPP模式取代地方融資平臺已經(jīng)是大勢所趨。

PPP模式發(fā)展背景

當前，我國地方政府存量債務(wù)高企，很難繼續(xù)滿足民眾不斷增長的對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。政府部門與社會資本合作參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的主要方式，這也對于緩解地方政府債務(wù)壓力有較大作用。

為進一步規(guī)范PPP項目發(fā)展和運營，發(fā)改委發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見的公告，財政部公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），同時發(fā)布PPP項目合同指南（試行）?！锻ㄖ分忻鞔_指出了政府作為監(jiān)督者和利潤調(diào)節(jié)者的角色，既要合理保障社會資本的回報率，同時也要兼顧政府財政負擔(dān)和公共項目的社會公益性。未來，《辦法》的出臺也將進一步規(guī)范PPP的運作與管理。

PPP模式的出現(xiàn)為社會資本參與公共產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)造了條件。現(xiàn)階段，地方融資平臺發(fā)展受限，商業(yè)銀行信貸將瞄準PPP市場，為其提供融資服務(wù)。同時，擁有“金控集團”背景的中信、平安等銀行還將搭建PPP金融服務(wù)平臺，發(fā)揮自身集團優(yōu)勢。

PPP模式優(yōu)劣分析

PPP模式下，政府負責(zé)監(jiān)督，私人部門負責(zé)全程的設(shè)計、建設(shè)和運營。其主要優(yōu)點有：首先，政府部門和私人部門的合作，有利于發(fā)揮私人部門的管理優(yōu)勢，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率，對于政府而言，則有利于減輕政府在基建投資中的債務(wù)壓力;其次，政府與私人部門共同參與，共擔(dān)風(fēng)險，政府通過利息貼現(xiàn)、補償?shù)葯C制保證私人部門的收益，提高私人部門參與的積極性，促進投資主體的多樣化;最后，宏觀經(jīng)濟環(huán)境表明，房地產(chǎn)投資增幅下滑至12.5%，基建投資增速上升，這源于“一路一帶”、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等帶來的大量基建投資機會。未來一段時間，基建投資將成為中國經(jīng)濟增長的主要動力，在政府債務(wù)高企的情況下，社會資本的參與將有效減輕地方政府壓力，同時也將拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，活躍民間資本，實現(xiàn)公私雙贏。

PPP模式本身也具有一定的缺陷，主要包括：首先是如何處理利潤分配。社會資本以利潤為目標，而公共基礎(chǔ)設(shè)施以公益性為目標，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充當?shù)恼抢麧櫡峙湔叩慕巧龠M社會資本的參與必須為社會資本提供良好的回報。這也是PPP模式能夠維系的重要前提，國內(nèi)成功的PPP案例是“北京地鐵四號線”，失敗的案例是“鳥巢”。后者之所以失敗，原因在于“鳥巢”承擔(dān)了較多的社會公益責(zé)任，而后續(xù)的商業(yè)運營受到諸多限制;其次是政府的信用風(fēng)險。PPP模式下，地方政府信用與社會資本的收益密切相關(guān)，地方政府違約或無法兌現(xiàn)收益承諾，將使私人部門遭受較大損失。

PPP模式分類與特點

根據(jù)融資模式、項目運營管理、收入分配等因素，可以將PPP模式分成不同的種類，表1顯示的是PPP模式的主要分類與特點。其中，BOT模式是標準的PPP模式，項目過程權(quán)責(zé)明晰，政府的責(zé)任主要是監(jiān)督。為保證私人部門項目收益，政府會向其提供一定的投資補助、擔(dān)保補貼和貸款貼息等;BT模式是建筑行業(yè)經(jīng)常使用的PPP模式，由于政府承諾負擔(dān)項目期間的融資利息支出，因此私人部門和銀行參與的積極性很高;BOO模式最大的特點是項目最終歸私人部門所有，政府負有長期的監(jiān)督責(zé)任;與BOO模式相對的是BOOT模式，BOOT模式下，私人部門對項目擁有一定期限的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，但并不是長期擁有（見表1）。

不同項目需要以及不同模式特點的影響，BOT模式是經(jīng)營性項目的最佳選擇，經(jīng)營性項目可以保證私人部門獲取可預(yù)期的收益，非經(jīng)營性項目適合采用BT模式，比如醫(yī)院、學(xué)校教學(xué)樓，以及道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不同的PPP模式，其風(fēng)險分配有所區(qū)別：BOO模式私有化程度最高，因此私人部門承擔(dān)的風(fēng)險最高，其次是DBFO模式、BOOT模式和BOT模式。風(fēng)險分配的另一端是收益分配，政府在PPP運作過程中充當監(jiān)管者和利潤分配者的角色，既要保證項目回報率對社會資本具有吸引力，又要考慮公眾公益性的需要，避免“與民爭利”。PPP模式比較見表2。

銀行參與PPP項目的模式選擇

當前，新型城鎮(zhèn)化PPP項目如火如荼，作為其主要資金來源的地方融資平臺發(fā)展越來越受限制，國務(wù)院“43號文”的出臺降低了商業(yè)銀行針對融資平臺新增貸款的安全性，為此商業(yè)銀行也在積極尋找其他貸款投向，PPP融資模式將成為新的貸款投向。與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項目中將擔(dān)當綜合化的融資服務(wù)咨詢機構(gòu)，一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等;另一方面，銀行業(yè)將積極為項目提供設(shè)計和開發(fā)等顧問、咨詢服務(wù)。PPP模式的一般融資結(jié)構(gòu)如圖1所示。

投貸模式

投貸模式是指商業(yè)銀行通過發(fā)放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目的融資需求。發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項目的債權(quán)人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行成為PPP項目的股東，在此過程中，商業(yè)銀行既可以獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調(diào)節(jié)銀行收入結(jié)構(gòu)。同時，貸款和投行資金聯(lián)動可以降低銀行大規(guī)模貸款帶來的風(fēng)險，投行資金參與也為銀行更好地參與PPP項目運作提供了良好的契機。

與一般商業(yè)銀行相比，中信銀行擁有控股金融集團背景，中信集團聯(lián)合中信銀行、中信證券、信托、地產(chǎn)、咨詢、基金等子公司，召開“中信PPP模式合作論壇”，組建中信PPP聯(lián)合體，形成了由中信集團牽頭，各成員公司聯(lián)系人負責(zé)的模式，實現(xiàn)日常事務(wù)、項目信息的共享。具體運作過程中，中信銀行提供項目融資、銀團貸款、并購貸款、股權(quán)投資、對接險資、理財融資，以及票據(jù)和債券等產(chǎn)品。為應(yīng)對PPP項目運作需求，中信銀行形成了“總分支”的三級聯(lián)動體系和前中后臺部門之間協(xié)同配合的機制，并專門針對PPP項目成立了領(lǐng)導(dǎo)工作小組。

從全球來看，在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資者當中，保險公司、資管公司和公共養(yǎng)老金充當了主要角色，非銀行金融機構(gòu)發(fā)揮更大作用，參與深度更高。大型基建投資項目能夠帶來相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流和較高收益率，最重要的是能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險對沖，長期低風(fēng)險可以對沖其他投資項目。在銀行業(yè)“大資管”時代來臨、金融自由化前景可期的情況下，商業(yè)銀行可以通過非銀行業(yè)務(wù)更多地參與PPP項目。擁有多元化優(yōu)勢的工商銀行、交通銀行、平安銀行、中信銀行等將擁有更多機會。

首先，信貸和資金服務(wù)是中信銀行第一要務(wù)，利用表內(nèi)和表外資產(chǎn)為PPP項目提供融資;其次，中信銀行擔(dān)任PPP項目顧問，發(fā)揮集團優(yōu)勢，協(xié)同集團下屬公司信托、咨詢、基金資源等為PPP項目提供設(shè)計和融資方案;最后，發(fā)揮金融機構(gòu)優(yōu)勢，充當PPP項目組織和撮合方，在PPP項目中，商業(yè)銀行從傳統(tǒng)的信貸服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的服務(wù)提供商。中信銀行為PPP提供的金融產(chǎn)品如圖2所示。

貸款模式

2008年以來，地方政府通過地方融資平臺舉債刺激經(jīng)濟發(fā)展，使得地方政府債務(wù)高企，中央政府多次調(diào)研政府債務(wù)情況，并明確未來將集中清理地方債務(wù)，優(yōu)先集中力量償還到期債務(wù)。而另一方面，我國新型城鎮(zhèn)化剛剛起步，預(yù)計未來六年將釋放42萬億元的資金需求，在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的情況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP模式的發(fā)展在滿足新型城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP模式將成為城投債的替代和延伸。

以北京地鐵4號線項目建設(shè)為例，北京地鐵4號線分為A和B兩個部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機電項目，包括地鐵車輛、售票系統(tǒng)等，投資額為46億元。B項目由特許經(jīng)營公司——北京市京港地鐵有限公司負責(zé)建設(shè)運營，該公司是由港鐵股份、首創(chuàng)股份和京投公司共同出資設(shè)立，其中，港鐵股份和首創(chuàng)股份的股份占比分別為49%和2%。該項目規(guī)劃時間分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期，2004～2009年為建設(shè)期，2009～2034年為特許經(jīng)營期，30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，北京地鐵4號線將歸政府所有。

京港地鐵有限公司收入來源包括車費和廣告收入，同時京港地鐵需要租用A項目的資產(chǎn)，政府承諾如果地鐵人流量達不到預(yù)計目標，政府將降低A項目的租金，彌補京港地鐵收入;反之，如果人流量超出預(yù)期，政府將提高租金，防止“爭利于民”和超額利潤。該項目的融資模式是京港地鐵注冊資本15億元，剩余資金來自銀行無追索權(quán)貸款，期限為25年，利率為5.76%，該利率介于十年期國債收益率和一般商業(yè)貸款利率之間。

京港地鐵4號線是成功PPP項目的典型代表。社會資本和政府合作提供公共服務(wù)，既保證了項目的公益性，也照顧了社會資本的利潤。商業(yè)銀行在特殊目的載體（SPV）組建過程中提供了無追索權(quán)或者有限追索權(quán)貸款，期限長、利率低。整個項目有良好的人流量保證，因而利潤穩(wěn)定，且銀行貸款的安全性較高。在具體信貸模式上采取了項目融資、銀團貸款、并購貸款等方式。

借道銀行理財模式

《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵銀行理財資金服務(wù)實體經(jīng)濟，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過信托等通道參與項目投資仍然是可行的。銀行理財產(chǎn)品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負責(zé)投資PPP項目。銀行理財資金進入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機構(gòu)投資人股東，獲得固定回報，期間并不承擔(dān)項目風(fēng)險，只是名義上的股東。退出時有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項目公司支付股權(quán)受讓金，而直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復(fù)雜。

風(fēng)險控制是主要考慮的因素，由于銀行理財資金或者信托作為機構(gòu)投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨諸如政府信用、項目失敗等特殊風(fēng)險，因此銀行和信托在執(zhí)行前，需要既做好盡職調(diào)查，規(guī)避項目法律風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險，又要確保項目擔(dān)保的可靠性，在最壞的事情發(fā)生的情況下，減少損失。

資管計劃也可以參與到PPP項目中，途徑之一是理財直接融資工具。理財直接融資工具是指由商業(yè)銀行設(shè)立，直接以單一企業(yè)的債權(quán)類融資項目為投資方向，由中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司統(tǒng)一托管，在銀行間市場公開交易，在指定渠道進行公開信息披露的標準化投資載體，目前購買人主要是商業(yè)銀行資管計劃。理財直接融資工具具有標準化、可流通、充分信息披露、程序簡單等優(yōu)勢。此舉有利于打破商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)的剛性兌付問題，從而更好地服務(wù)實體經(jīng)濟。理財資金參與PPP項目如圖3所示。

資產(chǎn)證券化

PPP資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目。由于PPP項目具有以下特點，因此資產(chǎn)證券化是一種安全的融資方式。

首先，由于PPP項目多是公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價格穩(wěn)定，因此PPP項目可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。其次，現(xiàn)金流可以預(yù)測。PPP項目通過收費方式收回前期投資，在項目開始前可以對項目進行充分盡職調(diào)查，而且公共項目由于使用價格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預(yù)測。最后，項目安全性高。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目是品質(zhì)較高的資產(chǎn)，而且風(fēng)險在政府和私人部門之間被合理分配。

銀行參與PPP項目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，且產(chǎn)品有較好的安全性、長期性等特點，可以調(diào)節(jié)銀行理財產(chǎn)品或資管計劃的風(fēng)險和久期;二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品設(shè)計和承銷。

其他融資方式

股權(quán)融資。該模式由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機構(gòu)和個人組成，然后參與PPP項目公司的股權(quán)。股權(quán)融資模式如圖4所示。

保理融資。保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔(dān)保和融資等。保理融資用于PPP項目時，一種方式是PPP項目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負責(zé)催收，此時PPP項目公司通過保理業(yè)務(wù)融資;另外一種方式是PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司的貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。

融資租賃。PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負責(zé)采購設(shè)備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司的一項債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，并由商業(yè)銀行負責(zé)向PPP項目公司收取租金。

總結(jié)

PPP模式方興未艾，它將成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式之一，未來幾年將釋放數(shù)萬億的資金需求，PPP項目也已經(jīng)成為繼地方融資平臺之后商業(yè)銀行的又一大貸款投向，有利于銀行同時發(fā)揮“商行+投行”的優(yōu)勢。利好銀行信貸業(yè)務(wù)、理財資管業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)。

相比較一般商業(yè)銀行而言，大型國有商業(yè)銀行和擁有金融控股集團背景的商業(yè)銀行更具競爭力，大型國有商業(yè)銀行擁有充足的信貸資源，具有豐富的項目運作經(jīng)驗，擁有成熟的風(fēng)險評估和調(diào)查體系;中信銀行、平安銀行等具有金控集團背景的商業(yè)銀行，不僅擁有專業(yè)的服務(wù)團隊，而且具有豐富的項目運作經(jīng)驗和資源，在集團聯(lián)動下，成立PPP項目聯(lián)合體，充分發(fā)揮協(xié)作效應(yīng)，可以為PPP項目搭建一體化金融平臺，成為PPP項目的牽頭人。

在銀行參與PPP過程中，有兩個方面需要注意：第一是項目收益與期限。在以前地方融資平臺下，債務(wù)多擁有隱性政府擔(dān)保，但是在PPP模式下，項目公司債權(quán)具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔(dān)保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經(jīng)營期和穩(wěn)定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這也是部分信托資金參與PPP項目的主要顧慮;第二是項目風(fēng)險，PPP模式有望取代地方融資平臺，但是未來政府很難繼續(xù)為PPP項目承諾隱性擔(dān)保，因此商業(yè)銀行參與PPP需要做好事前盡職調(diào)查，選擇優(yōu)質(zhì)項目并與優(yōu)質(zhì)企業(yè)合作。

（作者單位：中信建投證券研究發(fā)展部）