銀行業(yè)混改：邏輯、問題與展望

鄭金宇

2015年6月16日，交通銀行混合所有制改革方案獲批，眾所期待的銀行業(yè)混合所有制改革（以下簡稱“混改”）終于拉開大幕。銀行業(yè)混改顯然是“新常態(tài)”經(jīng)濟增長階段必然衍生的邏輯，也是銀行業(yè)金融機構優(yōu)化治理結構的必經(jīng)環(huán)節(jié)，對銀行業(yè)混改的相關問題進行系統(tǒng)梳理具有一定的現(xiàn)實意義。本文的主要內容包括銀行業(yè)混改的基本邏輯、政策特點、試點策略、遺留問題和未來展望等。

銀行業(yè)混改基本邏輯

歷史脈絡

回顧銀行業(yè)改革歷史，跳出國有控股企業(yè)改革的框架，并進入銀行業(yè)深化對內開放的改革實踐中，便會發(fā)現(xiàn)，改革開放后我國銀行業(yè)的改革發(fā)展史是銀行業(yè)對各種所有制資本的開放史，而現(xiàn)在銀行業(yè)對內開放的改革過程（包括銀行業(yè)混改）與20年前銀行業(yè)對外資開放的過程極為相似。1978年改革開放以來，銀行業(yè)改革一直都是我國經(jīng)濟金融體系改革的重心。我國的銀行體系經(jīng)歷了從中央銀行一家獨大到國有資本控股占主導地位，再到鼓勵銀行吸收地方政府資本、工商企業(yè)資本和境外投資人資本等發(fā)展過程，并在部分領域對民間資本開放。

新中國成立后，我國最先成立的銀行是中國人民銀行，自1949年12月起，其不斷通過與國內已有的內資和外資銀行的整合，形成了人民銀行一枝獨秀的單一銀行體系，保險業(yè)甚至只是人民銀行下設的一個處級機構，證券業(yè)更是幾乎零發(fā)展。計劃經(jīng)濟時期的金融體制，隨著計劃商品經(jīng)濟時期的金融體制改革而逐漸被打破，在國家控股的前提下，我國銀行業(yè)由單一體系逐步向多元化體系轉變。1979年開始，中國農(nóng)業(yè)銀行恢復設立，中國銀行、建設銀行從人民銀行、財政部分離出來，并新設工商銀行和交通銀行，形成了我國以中央出資、國有控股為主的銀行體系。隨后，在1990年前后，由地方政府出資設立銀行的限制逐漸被打破，深圳發(fā)展銀行、廣東發(fā)展銀行、興業(yè)銀行和浦東發(fā)展銀行先后成立。同期，設立銀行的準入條件逐步放松至國有工商企業(yè)集團，中央向招商局、中信集團、光大集團、首鋼集團發(fā)放了銀行牌照，并分別設立招商銀行、中信實業(yè)銀行、光大銀行和華夏銀行。

1978～1994年期間，國家的政策性業(yè)務主要由工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和建設銀行承擔。1993年12月25日，國務院發(fā)布《國務院關于金融體制改革的決定》，提出將工農(nóng)中建四大行改造為國有大型商業(yè)銀行，并從四大行中分離出政策性業(yè)務，按類別組建了專門承擔政策性業(yè)務的專業(yè)銀行，即國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。至此，我國銀行體系主要包含了國有大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和政策性銀行，我國現(xiàn)代銀行業(yè)的基本格局初步形成。

1993年之后，盡管國有大型銀行不再承擔政策性銀行的任務，但過熱的經(jīng)濟和不完善的銀行業(yè)治理結構仍然導致了銀行體系嚴重的信貸擴張，存在的問題也隨之暴露，之后的亞洲金融危機更使得國內銀行業(yè)改革的呼聲高漲。在2000年四季度以前，國有銀行的不良資產(chǎn)比例一直處于上升趨勢，截至2001年9月末，中國四大國有獨資商業(yè)銀行本外幣貸款折合人民幣總額為6.8萬億元，其中不良貸款為1.8萬億元，占全部貸款總額的26.62%，實際已經(jīng)形成的損失約占全部貸款的7%左右。但是，如果加上四大國有商業(yè)銀行劃轉給四家資產(chǎn)管理公司的1.3萬億不良貸款，四大國有銀行的不良貸款率約為45%，醞釀了巨大的金融風險。為解決國有銀行長期積累的諸多問題，2002年2月，中央在京召開第二次全國金融工作會議，提出“必須把銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)，推進國有獨資商業(yè)銀行的綜合改革是整個金融改革的重點”;“具備條件的國有獨資商業(yè)銀行可改組為國家控股的股份制商業(yè)銀行，條件成熟的可以上市”。此后，大型銀行按照降低不良資產(chǎn)并實行審慎原則的會計制度，實行股份制和公開上市的“三步走”戰(zhàn)略，逐步推進改革步伐。

2003年之后，中央先后對五大國有獨資銀行注資并改組成立股份有限公司，2004年開始，國有商業(yè)銀行開展了引進戰(zhàn)略投資者的工作，標志著我國銀行業(yè)對外開放的改革工作全面開展。交通銀行與匯豐銀行正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議;建設銀行分別引進美國銀行、淡馬錫旗下的全資子公司——亞洲金融控股私人有限公司入股;中國銀行則與蘇格蘭皇家銀行、淡馬錫集團、瑞銀集團、亞洲開發(fā)銀行和全國社保基金等機構分別簽署戰(zhàn)略投資協(xié)議，其中蘇格蘭皇家銀行將其購買的一半股權賣給了高盛集團和李嘉誠私人基金;工商銀行與高盛投資團簽署了戰(zhàn)略投資與合作協(xié)議;作為四大國有銀行的最后一名“登陸者”，農(nóng)業(yè)銀行股份公司成立之后，根據(jù)當時國內外資本市場的情況，沒有延續(xù)前期經(jīng)驗引進境外戰(zhàn)略投資者，只引進了幾家財務投資者。同期，外資銀行在中國開始積極布局，從設立代表處升級為設立分行和法人行，業(yè)務經(jīng)營范圍也不斷擴大，我國銀行業(yè)對外資全面開放的局面基本形成。

在銀行業(yè)擴大對外開放的改革期，我國也積極推進銀行業(yè)向民間資本開放。不過，開放的領域主要是區(qū)域性的中小型銀行和農(nóng)村金融機構。城市商業(yè)銀行的產(chǎn)生可以追溯到20世紀70年代末，前身是“城市信用社”。1979年改革開放之后，地方政府積極注資城市信用社，截至1988年，國內城市信用社的數(shù)量已經(jīng)超過3300家。1990～1993年期間，人民銀行牽頭對信用社進行過兩次清理整頓，以解決城市信用社面臨的諸多問題，降低其經(jīng)營風險。1995年，北京、天津、深圳、上海、石家莊開展了改革試點，把城市信用社改制為城市合作銀行和城市商業(yè)銀行，部分引入了社會資本參與重組改造，城市商業(yè)銀行迎來發(fā)展的新高峰。

農(nóng)村中小金融機構的混合所有制改革對民間資本的開放程度非常高，股權結構達到了高水平的混合化。2006年之后，銀監(jiān)會出臺了《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等相關政策，允許民資在由銀行業(yè)金融機構發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的前提下參股經(jīng)營。2012年，國務院總理溫家寶提出“鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發(fā)起設立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行”，縣域金融機構產(chǎn)權對民營資本全面開放。2014年以來，銀監(jiān)會先后出臺《關于進一步促進村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導意見》《關于加強村鎮(zhèn)銀行公司治理的指導意見》，加快推動村鎮(zhèn)銀行本地化、民營化和專業(yè)化發(fā)展。截至2015年3月末，國內共設立村鎮(zhèn)銀行1251家，較2014年年初新增了180家。目前，已有100余家中小商業(yè)銀行的民間資本占比超過50%，其中部分由100%民間資本發(fā)起設立。全國農(nóng)村合作金融機構的民間資本占比超過90%，村鎮(zhèn)銀行民間資本占比超過72%。

經(jīng)濟機理

總體而言，大型銀行混合所有制改革體現(xiàn)了我國銀行業(yè)全面對民間資本開放的趨勢，是我國銀行業(yè)踐行中央全面深化改革工作、發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用戰(zhàn)略部署的具體表現(xiàn)，對提高我國金融資源配置效率、發(fā)揮金融支持實體經(jīng)濟的功能、促進我國經(jīng)濟在“新常態(tài)”下穩(wěn)健增長和積極轉型具有重要作用。一方面，批準民間資本新設民營銀行可以增加新的金融供給，加大了銀行業(yè)的業(yè)內競爭;另一方面，國有大型銀行等銀行業(yè)金融機構積極試點推進混合所有制改革，不僅是主動提高自身競爭力的表現(xiàn)，為與民營銀行競爭做好制度基礎，而且也是積極適應利率市場化和經(jīng)濟結構調整所做出的戰(zhàn)略選擇。我國銀行體系的資產(chǎn)規(guī)模在經(jīng)歷了10多年的高速增長后，近年來，銀行的利潤增幅不斷下降，不良率高企的壓力也日益凸顯，銀行業(yè)在滿足實體經(jīng)濟金融服務需求的同時，提供有效金融供給的效率在不斷下降，融資難融資貴問題也不斷出現(xiàn)。

銀行傳統(tǒng)的粗放型增長方式將失去發(fā)展基礎。多年來，我國經(jīng)濟延續(xù)了投資拉動的粗放型經(jīng)濟增長方式，對應的微觀基礎就是有很多國有企業(yè)、地方政府和房地產(chǎn)等行業(yè)有強勁的投資動力和規(guī)模巨大的貸款需求。隨著我國進入經(jīng)濟“新常態(tài)”，國家經(jīng)濟轉型導致原本受益于投資驅動發(fā)展模式的市場主體出現(xiàn)經(jīng)營困難。2014年以來，國有企業(yè)的利潤水平不斷下降，部分國有企業(yè)出現(xiàn)還貸困難;受中央規(guī)范地方政府債務的影響，地方政府融資平臺的融資需求下滑明顯;房地產(chǎn)行業(yè)也因各種因素的多重作用出現(xiàn)了周期性的拐點，銀行失去了傳統(tǒng)高質量的客戶基礎，宏觀經(jīng)濟層面反應為有效信貸需求不足。

有效信貸需求不足與中小企業(yè)缺少融資渠道并存。李克強總理在2015年政府工作報告中明確提出支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，對應扶持的微觀經(jīng)濟主體就是小微企業(yè)。但傳統(tǒng)銀行的服務主體并不是中小微企業(yè)，造成現(xiàn)實中小微企業(yè)強烈的融資需求與銀行的資金供給無法形成有效對接。經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)有銀行業(yè)的經(jīng)營模式在服務大型企業(yè)等客戶方面已經(jīng)形成了效率較高的經(jīng)營模式，也正是這種路徑依賴，我國銀行體系特別是大中型銀行適應新的業(yè)務模式需要較長時間。同時，原有經(jīng)營模式也造成了銀行對單一客戶存在較高且固定邊際成本的問題，銀行自然有動力去選擇貸款體量大、附加價值高的客戶，成本因素也抑制了銀行開發(fā)小微客戶的積極性。

民營銀行的設立將加劇銀行業(yè)競爭。從國家推動本次銀行業(yè)深化改革的力度看，對內資的開放程度遠高于對外資的開放程度，而且境內資本發(fā)起設立的銀行天然避開了外資經(jīng)營部分業(yè)務的限制條件。所以不能因為近年來外資銀行沒有對我國銀行體系產(chǎn)生較大沖擊就忽視民營銀行對銀行業(yè)帶來的競爭壓力。本次改革發(fā)起設立民營銀行的大都是有實體經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)資本，更加貼近實體經(jīng)濟需求，其中騰訊和阿里更是有著豐富的互聯(lián)網(wǎng)金融經(jīng)驗。雖然民營銀行剛剛成立，資本規(guī)模較小，但這更加符合銀行業(yè)內涵集約式的經(jīng)營發(fā)展模式，現(xiàn)存銀行金融機構在轉型的同時也將承受較大的競爭壓力。

銀行機構的公司治理有待完善。雖然國有大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行基本具備了其他所有制形式的股東，但一些持股的民間資本在董事任命、銀行經(jīng)營決策等方面依然沒有發(fā)言權，存在著委托代理鏈條“過長”和“斷鏈”的問題，影響經(jīng)營決策效率。同時，由于沒有員工和管理層持股的配套政策，難以形成有效的約束激勵機制，董事會、管理層和員工的利益存在不協(xié)調的問題。加之近期銀行業(yè)高管層在不斷降薪，如何形成有效的激勵機制也值得進一步研究。

銀行業(yè)混改政策形成過程及特點

政策形成過程

本次銀行業(yè)混合所有制改革起始于2013年的十八屆三中全會?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革、完善基本經(jīng)濟制度的必然要求”。這意味著，積極推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是全面深化改革的重要內容，混合所有制作為我國基本經(jīng)濟制度的地位再次被確認。從宏觀層面看，混合所有制可理解為一個國家的經(jīng)濟結構中將存在國有資本、社會資本、境外資本等多種形式的非公有制資本。在我國推進混合所有制改革，就是要堅持公有制主體地位不動搖，同時鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展。從微觀層面看，發(fā)展混合所有制就是要調整產(chǎn)權結構、改善公司治理，有些企業(yè)可以保持國有控股地位，有些企業(yè)則完全放手給非公有制資本。

十八屆三中全會《決定》中盡管沒有專門提及國有商業(yè)銀行改革的具體要求，但提出了關于進一步深化國有企業(yè)改革的原則：“國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革?！眹猩虡I(yè)銀行的混合所有制改革也應遵循這些原則。同時，《決定》指出，“擴大金融業(yè)對內對外開放，在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構”。綜合上述政策，《決定》中關于混合所有制改革和設立民營銀行的有關要求共同形成了銀行業(yè)全面對內開放的政策框架。

十八屆三中全會《決定》公布以來，銀行業(yè)監(jiān)管部門深入貫徹黨中央國務院的相關要求，全面推進銀行業(yè)深化改革。銀監(jiān)會主席尚福林在2014年一次經(jīng)濟形勢分析會議上，明確把近期改革的方向指向銀行業(yè)混改，并指出“下一步將推進銀行業(yè)混合所有制改革”。同年9月，在中國銀行業(yè)協(xié)會第六屆會員大會三次會議上進一步闡釋了銀行業(yè)混改的目標和功能，“要有序推進混合所有制改革，進一步促進國有資本、民營資本和海外銀行資本優(yōu)勢互補，完善產(chǎn)權清晰、權責明確、自主經(jīng)營、自主決策、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”。已有的資料表明，此次混改沿用慣常使用的策略，即先試點后逐步推開。

政策特點

堅持黨的領導和防止國國有資產(chǎn)流失是首要原則。深化銀行業(yè)混合所有制改革重點不是“私有化”，而是提升國有大型銀行的經(jīng)營決策效率，全面提高競爭能力，適應經(jīng)濟新常態(tài)下的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展。本次的銀行業(yè)混改也不應存在“國進民退”或“國退民進”的疑惑，允許民間資本參股國有大型銀行，應作為對內開放改革工作的一部分，目的是推動民間資本和國有資本以更加平等的地位共同繁榮、共同發(fā)展。具體而言，銀行業(yè)混改的著力點在放開民間資本準入，重點在探索堅持黨委領導下，充分發(fā)揮“三會一層”的作用。這也正是完善中國特色的大型商業(yè)銀行治理機制的基本含義。

引入民間資本是完善我國大型銀行股權結構和公司治理的基礎。之前的銀行業(yè)股改的主要對象是境外資本，雖然改革之后國有控股銀行中的國有股份一股獨大的問題，一直制約著公司治理能力的提升，但貿然進行公司治理結構變革，可能導致在我國銀行業(yè)中占主導地位的大型銀行的控制權落入境外資本手中。引入民間資本將促進形成非公有制股份之間的平衡關系，創(chuàng)造了國家放松對大型金融機構管理權后，保持國家金融安全的基本條件。

不同銀行間呈現(xiàn)各有側重點的改革安排。對于如招商銀行、平安銀行等股權結構混合程度已經(jīng)較高的股份制銀行而言，混改工作的重點在于探索改革薪酬激勵制度，開展員工持股計劃。鑒于國有大型銀行和股份制商業(yè)銀行一直在我國銀行業(yè)中扮演領軍者的角色，其他中小金融機構可以借鑒相關經(jīng)驗，逐步探索地方政府控股與民資進入之間的協(xié)調問題。

為什么是交通銀行？

國內銀行業(yè)混改第一個“吃螃蟹”的是交通銀行，透過該行發(fā)布的一些信息可以透視混改的主要內容。2015年6月16日，交通銀行發(fā)布公告稱，國務院批準交通銀行的《交通銀行深化改革工作小組關于做好交通銀行深化改革工作的通知》。通知要求，完善中國特色的大型商業(yè)銀行治理機制，堅持國有控股地位，優(yōu)化股權結構，探索引入民營資本，積極發(fā)揮戰(zhàn)略投資者作用，探索高管層和員工持股制度;完善授權經(jīng)營制度，激發(fā)體制機制活力，更好發(fā)揮董事會、高管層和監(jiān)事會作用;深化用人、薪酬和考核機制改革，落實風險責任制，強化企業(yè)內部監(jiān)督，推進事業(yè)部制等內部配套機制改革。

相關事件回顧

十八屆三中全會《決定》公布后，交通銀行開始積極爭取“深化混合所有制改革、完善公司治理機制”的改革試點。2014年4月，交通銀行按照黨的十八屆三中全會有關國有企業(yè)和金融改革的精神，成立改革試點工作領導小組，由牛錫明董事長任組長，彭純行長任副組長。

2014年5月，交通銀行董事長牛錫明表示，“目前銀行業(yè)雖已有混合所有制之名，但尚未達到混合所有制之實，離充分市場化、商業(yè)化的現(xiàn)代商業(yè)銀行運行機制尚有差距”，指出交通銀行將通過深化混合所有制改革，用5～10年的時間，成為國際化、綜合化、財富管理特色突出，具有國際化管理水平的現(xiàn)代銀行公司。

2014年7月，交通銀行發(fā)布公告稱，目前正高度關注國家在混合所有制經(jīng)濟以及金融體制改革等方面的要求，正在積極研究深化混合所有制改革、完善公司內部治理機制的可行方案，以此推動公司改革的深化，并最終形成了深化混合所有制改革“試點方案”，上報相關部門。

2014年8月，國務院批準由人民銀行牽頭混改試點工作，人民銀行聯(lián)合有關部門成立了包含中組部、銀監(jiān)會、財政部等單位的工作小組，探討深化混合所有制改革的相關方案。

2015年5月28日，匯金公司公布已于日前減持工商銀行和建設銀行的股份，這是匯金公司2015年以來的首次減持，有觀點將匯金公司的減持解讀為銀行混改啟動的信號，市場開始猜測交通銀行將作為國有銀行混改的首家試點銀行。

2015年6月，交通銀行的A股股價開始有所反映。1日，交通銀行股票漲停。3日，市場開始出現(xiàn)“交通銀行混改方案已于1個月前上報國務院”，“交通銀行混改方案最快兩周內獲批”等傳言，交通銀行股價再次上漲，并于6月4日和8日分別經(jīng)歷了兩次漲停。也有傳言交通銀行正在與復興集團、騰訊等進行接洽。

2015年6月16日，交通銀行發(fā)布公告稱其“深化改革方案”已獲國務院批準同意，標志著我國大型銀行混改的序幕正式拉開。從6月1日至16日的12個交易日內，交通銀行股價漲幅達31%。

優(yōu)勢與示范效應

對國有大型銀行實施混改顯示國家深化銀行改革的決心。交通銀行是我國五家國有大型銀行之一，不僅是全國性商業(yè)銀行，而且具備了較高的國際化程度，由銀監(jiān)會國有大型銀行監(jiān)管部監(jiān)管，是我國國有控股的優(yōu)質企業(yè)資源。對比之前對民間資本開放的城市、縣域和農(nóng)村銀行機構的改革，本次改革向民間開放的力度進一步加大，資產(chǎn)質量進一步提高。同時，大型銀行作為我國銀行體系的中堅力量，其資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營管理能力、風險防控水平等都顯著高于同業(yè)平均水平，作為混改的突破口，將形成良好的示范效應。

股權混合所有制特征明顯，便于深化混改工作。交通銀行2015年第一季度季報顯示，截至一季度末，財政部持有交通銀行26.53%的股份，為第一大股東;香港中央結算（代理人）有限公司持有20.07%的股份;匯豐銀行持有交通銀行18.70%的股份，為新晉股東;全國社會保障基金理事會（社保基金）持有交通銀行4.42%的股份。剩下六個大股東分別為首都機場集團公司、上海海煙投資管理有限公司、中國平安人壽、中國第一汽車集團、云南紅塔集團有限公司和魯能集團有限公司。從以上數(shù)據(jù)可以看出，交通銀行股權結構相對分散，基本實現(xiàn)了均衡化和多元化發(fā)展，具備了混合所有制的經(jīng)濟特征，在不大幅減持國有股份的前提下，在股權結構能更容易地引入民間資本。

資產(chǎn)規(guī)模較小，改革風險可控。交通銀行的資產(chǎn)規(guī)模、人員數(shù)量和網(wǎng)點渠道都是國有五大行中最小的。雖然本次改革要堅持黨委的領導，但股權改變后，國家對大型銀行的控制力勢必會受到一定的負面影響。交通銀行的公告中不僅要在產(chǎn)權結構上引入民間資本，而且已經(jīng)提出了員工持股計劃的可能，拿交通銀行做試點，存在簡政放權方面“步子邁大點”的政策導向，非公有制成分將相應獲得較大的話語權。對比四大銀行，交通銀行較小的資產(chǎn)規(guī)模將形成對改革風險可控的底線保障。

問題與政策建議

主要問題

交通銀行混合所有制改革獲批和民營銀行的籌建開業(yè)，證明我國銀行業(yè)對內開放取得了重大進展。其中，民間資本是首次參與國有大型銀行產(chǎn)權改革，也是第三次獲得許可新設銀行機構。鑒于民間資本在之前參與城商行改造和農(nóng)村中小金融機構改造過程中出現(xiàn)過的風險和教訓，民間資本更應好好把握這次全面開放的機會，推動建設一個多元化、多層次、高競爭的銀行體系，通過發(fā)揮自身作為合格市場主體的作用，全面提升金融資源的配置效率?，F(xiàn)階段，交通銀行混改的具體方案還沒有出臺，真正的改革才剛剛起步，同部分股份制商業(yè)銀行發(fā)起員工持股計劃一樣，短期內可能會更多地吸引資本市場關注，而形成一個真正市場化的經(jīng)營決策主體尚需時日。目前看來，進一步推進銀行業(yè)混改需要關注以下幾個問題。

兩個重要關系尚待理清。一是黨委和“三會一層”的關系。本次混合所有制改革首先要堅持公有制的主體地位，對于國有大型銀行而言就是要保持國有控股地位不變，即保持財政部第一大股東地位不能變。民間資本如何在這種約束條件下加大自身的話語權，全面參與經(jīng)營決策，這不僅需要民間資本的嘗試，更需要國家決策部門的頂層設計。對于地方性的中小銀行而言，雖然在過去的幾次改革中形成了社會化多層次的股權結構，但行政化任命的現(xiàn)象還是層出不窮，即使作為大股東的民間資本也更多扮演了財務投資人的角色。農(nóng)村信用社的公司治理距離形成真正的“三會一層”治理架構更是相距甚遠。交通銀行的試水將會形成積極的探索。二是防范金融風險和支持實體經(jīng)濟的關系有待協(xié)調。大型銀行目前還肩負著穩(wěn)定我國經(jīng)濟增長的重任，正是因為現(xiàn)階段大型銀行國有控股的地位，大型銀行在我國經(jīng)濟下行期成為保持信貸投放穩(wěn)定增長的主力軍，人民銀行三次降息后，大型銀行的存款利率上浮幅度遠小于股份制銀行和城商行，掛牌貸款利率一直采用央行基準利率，形成了一定的逆周期穩(wěn)定作用。民間資本天然具有逐利的本性，隨著民間資本進入到國有大型銀行并取得話語權，會不會提升大型銀行的風險偏好和定價水平？特別是在經(jīng)濟轉型期，會不會由于銀行的經(jīng)營行為形成新的金融風險？以及由此導致的大型銀行順周期經(jīng)營行為等問題都值得關注。

兩個重要問題尚需共識。一是關于國有股份減持比例的問題。市場上有不少聲音認為國有企業(yè)混合所有制改革就是一個字“減”，認為只有降低國有控股比例，混改才會成功，并且認為應該有一個具體的比例要求。筆者認為本次銀行業(yè)混合所有制改革的核心是對民間資本開放，而不應專注于國有股份退出。交通銀行的混改成功將意味民間資本進入國有控股銀行的壁壘被破除，這時更需要的是創(chuàng)造一個公開公平公正的交易環(huán)境，讓市場決定民間資本購買國有股份的數(shù)量和價格，至于具體比例不宜設定目標。二是關于員工持股計劃的問題。有人擔心員工持股通過低于二級市場價格增發(fā)或者贈與，會導致國有企業(yè)作為全民的資產(chǎn)讓內部少數(shù)人占有，如果高于二級市場價格，又會形成負面激勵，帶來新的不穩(wěn)定因素。如果把員工持股計劃放入銀行業(yè)對內開放的大背景下，應該發(fā)現(xiàn)員工持股計劃是銀行業(yè)提高市場化水平的手段，應該在引入非公有制成分、明晰產(chǎn)區(qū)結構和完善治理層級之后，由董事會決定。比如股權混合程度較高的招商銀行和平安銀行推出員工持股計劃后，資本市場就做出了比較積極和正面的回應。

公眾對國有資產(chǎn)流失尚存疑慮。此前大型銀行混改后，公眾對股份是否被賤賣一直存在爭論。本次混合所有制改革重點防范的問題就是國有資產(chǎn)流失，對應到國有控股銀行的股價，1.1倍的市凈率可能就是一個可觀測的底線指標。現(xiàn)在在A股市場上市的大型銀行的市凈率基本達到了1.1，但問題是民間資本在可以選擇自主發(fā)起設立銀行的條件下，為什么還要支付資本溢價？國有大型銀行的國內市場主導地位和國際化的市場布局可能是溢價的主要組成部分，但是，其仍需進一步顯性化自身優(yōu)勢才能吸引到更優(yōu)質的民間資本。

銀行業(yè)混改剛剛離開起跑線，下一步，預計中小城商行將以大型銀行探索的經(jīng)驗為藍本，進一步優(yōu)化股權結構和發(fā)揮董事會作用。股份制商業(yè)銀行的員工持股計劃，可能有待國有大型銀行和城商行完成深化產(chǎn)權所有制改革后繼續(xù)推廣。農(nóng)村信用社的股權結構比較特殊，改革方案需要等待國家進一步出臺相應的方案。

政策建議

積極引導社會正確認識銀行業(yè)對內開放政策。一方面，政府要改革監(jiān)管理念，尊重私有產(chǎn)權，堅持“同股同權”的原則，進一步提高民間資本的地位，平等公正對待各種所有制的投資人。設立標準化的民間資本進入銀行業(yè)的準入政策，保證對符合資質的民間投資人一視同仁。另一方面，民營資本要端正投資理念，不要把金融行業(yè)當作暴利行業(yè)，不要抱有政府為風險買單的僥幸心理，充分吸取此前參與農(nóng)村中小金融機構改革和城市商業(yè)銀行改革的教訓，杜絕關聯(lián)交易，規(guī)范自身經(jīng)營，防范金融風險。

進一步優(yōu)化監(jiān)管指標體系，加強差異化管理。一方面加快出臺對民營銀行經(jīng)營管理的指導意見，規(guī)范民營銀行的經(jīng)營行為，把民營銀行納入正規(guī)的監(jiān)管體系，不僅要創(chuàng)造新設機構和存量機構公平競爭的制度環(huán)境，而且要推動民營銀行積極適應監(jiān)管規(guī)則。另一方面，針對不同類型的銀行機構設立不同的監(jiān)管目標，特別是對于服務小微企業(yè)的銀行實施差異化監(jiān)管政策，提高銀行對小微客戶服務的積極性。

進一步放寬業(yè)務準入權，完善創(chuàng)新監(jiān)管方式。充分發(fā)揮銀行作為合格市場主體的作用，發(fā)揮民間資本對創(chuàng)業(yè)的推動作用。探索實行負面清單管理，對創(chuàng)新業(yè)務按照金融實質而非具體形式，劃定信息披露、風險管理的基本規(guī)則、監(jiān)管紅線，實行適度監(jiān)管，可先行先試，實行“事后報備”而非“事前審批”。同時，由于近期簡政放權力度加大，部分監(jiān)管審批權利已經(jīng)下放至地方相關部門，建議金融監(jiān)管部門統(tǒng)一各地派出機構的監(jiān)管標準，完善業(yè)務報備程序。

進一步釋放銀行業(yè)活力，促進服務實體經(jīng)濟效率。推進民營銀行、消費金融公司和村鎮(zhèn)銀行的設立實現(xiàn)常態(tài)化，成熟一家，批準一家，不設數(shù)量目標，支持和鼓勵民間資本投資農(nóng)村中小金融機構，不斷完善多層次、廣覆蓋、差異化的銀行業(yè)機構體系。同時，制定好配套的監(jiān)管政策，協(xié)調穩(wěn)妥推進各項金融改革，穩(wěn)步推進存款保險制度的落地實施，防范區(qū)域性和系統(tǒng)性的金融風險。

（作者單位：中國社會科學院金融所）