城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤探討

劉愛群　譚榮建

摘要 在當前土地的供需矛盾日益突出的情況下，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（增減掛鉤）為發(fā)展和耕地保護這一問題提供了解決方法，對合理配置土地資源、優(yōu)化土地利用結構、盤活存量用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。但增減掛鉤目前還處在試點階段，項目實施過程中仍存在著一些問題。該研究闡述了增減掛鉤相關概念，分析了增減掛鉤實施的現(xiàn)狀及存在問題，并提出相應的對策及建議，為今后增減掛鉤工作有序、健康發(fā)展提供依據(jù)和參考。

關鍵詞 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號 S29；F321.1 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2015）15-308-03

Discussion on the Construction Land Increase and Rural Land Decrease

LIU Aiqun， TAN Rongjian （Faculty of Land Resource Engineering， Kunming University of Science and Technology， Kunming， Yunnan 650093）

Abstract In the current situation of the increasingly prominent contradiction between supply and demand of land， the construction land increase and rural land decrease solved the problem of development and cultivated land protection. For rational allocation of land resource， optimize land use structure and revitalize the stock of land use overall planning for urbanrural development， has the vital significance. But at present it is still in pilot phase， there are still some problems in the project implementation process. Through elaborating related concepts， the implementation present situation and existing problems were analyzed， the corresponding countermeasure and suggestions were put forward， which will provide the basis and the reference for the future more orderly and healthy development.

Key words Construction land increase and rural land decrease； Present situation； Problem； Countermeasures

近年來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，但人均占有國土面積小、可利用的土地資源少、后備資源有限的土地國情成為嚴重制約我國經濟建設與社會發(fā)展的瓶頸。在城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)對建設用地的需求較大，局部地區(qū)已經把下一輪規(guī)劃期內的建設用地指標全部用完[1]，土地的供需矛盾顯得日益突出。為了保持經濟快速、可持續(xù)的發(fā)展、保證城鎮(zhèn)化的建設，在遏制耕地減少的同時城市又不可避免地占用農地進行擴張，1996～2006年我國平均每年減少的耕地多達30.68萬hm2，如此至2020年國家的18億畝耕地“紅線”將難以保住，促進農村土地的集約高效利用、保證城市化建設所需土地來源便成了土地管理工作的一大問題。以資源環(huán)境承載力為剛性約束條件，建設用地總規(guī)模的增加、耕地保有量的減少需得到嚴格控制，發(fā)展的同時又要保證“吃飯”問題，因此需通過嚴格控制新增建設用地、騰退粗放利用的低效建設用地尤其是人均占有量較高的集體建設用地、挖潛存量用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用來實現(xiàn)建設用地總規(guī)模的控制性目標，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）政策便應運而生。

增減掛鉤試點實施的時間還較短，暫無比較完善的經驗可供參考，自2006年增減掛鉤試點工作開展以來，總體進展順利，達到了預期效果，但增減掛鉤試點實施過程中仍然存在著諸多問題。任何制度從形成到完善都需要一個過程，所以“增減掛鉤”制度在試運行過程中出現(xiàn)了一些問題是正常的，需要在試點中總結經驗，逐步規(guī)范并完善[2]。因此積極探索增減掛鉤這一政策制度顯得尤為重要。

1 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤內涵

1.1 增減掛鉤提出背景

為了實現(xiàn)高效利用土地資源、緩解用地供需矛盾、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，達到城鄉(xiāng)用地協(xié)調運行、促進經濟社會的快速發(fā)展，各級政府部門充分意識到增減掛鉤的重要性，同時也不斷地加大增減掛鉤工作宣傳深度及推進力度，在很大程度上緩解了用地指標難的問題。

2004 年10 月，“增減掛鉤”在國務院文件《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中第一次呈現(xiàn)，其中明確表述“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，為貫徹落實國務院〔2004〕28 號文件精神在全國一些?。ㄊ校╅_始進行“增減掛鉤”制度試點。隨后國土資源部相繼制定了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資〔2005〕207 號）、《關于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》（國土資〔2006〕269 號）、《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》（國土資〔2007〕169 號）、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資〔2008〕138 號）等一系列重要文件[3-6]。山東、天津、江蘇、湖北、四川5個?。ㄊ校┰?006年4月被國土資源部列為首批增減掛鉤試點區(qū)域。2008年6月，國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作提出明確的規(guī)定和要求，隨后在2008～2009年又分別批準了19個省份加入到增減掛鉤試點工作當中來，增減掛鉤在全國大部分省份開展起來。

1.2 增減掛鉤概念

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標[7]。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是國家推出的促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解耕地保護與發(fā)展保障“兩難”問題的一項重要管理措施。

1.3 增減掛鉤實施成效及意義

1.3.1 促進耕地保護。增減掛鉤是“占補平衡”的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，最終實現(xiàn)項目區(qū)內耕地面積有增加、質量不降低。土地的節(jié)約集約利用表現(xiàn)為“少用地”，即同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建筑?！霸鰷p掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過調整城鄉(xiāng)用地布局，原有的粗放利用被取締，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調研統(tǒng)計，實施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

1.3.2 優(yōu)化土地利用結構和空間布局。在我國現(xiàn)行的土地政策體系中，土地整治對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復墾，主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積；耕地占補平衡政策通過農村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地，主要功能是保護耕地面積；集體建設用地流轉政策通過統(tǒng)一有形的土地市場、公開規(guī)范地轉讓土地使用權，主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地。但這3項政策均無法根本解決農村建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設用地布局調整優(yōu)化、合理配置的問題。實施增減掛鉤，農村建設用地在規(guī)劃的引導下有計劃地進行拆建，促進土地在空間上的調整和互換，在一定程度上解決了我國農村大部分地區(qū)耕地細碎分布、集體建設用地粗放使用等問題。

1.3.3 推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。增減掛鉤政策蘊含著重大的戰(zhàn)略理念。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，必須向農村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產品。增減掛鉤與土地整治、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展、新農村建設相結合，有助于改善農業(yè)生產條件，促進農業(yè)適度規(guī)模經營和農村集體經濟發(fā)展。同時，實施農村集體建設用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級差地租原理調劑使用，按照“以城帶鄉(xiāng)”的要求，將獲得的土地級差收益用于發(fā)展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當?shù)剞r民生活水平，又改變了農村落后面貌，推動了新農村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如成都市將實施農村集體建設用地整理“節(jié)約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設用地”，規(guī)定“集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設的資金，用于農業(yè)農村發(fā)展”。山東、天津、四川、云南等試點區(qū)域將增減掛鉤與新農村建設、危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村生產生活用水、通信、能源、衛(wèi)生、環(huán)保等難題。

2 增減掛鉤實施概況

2.1 增減掛鉤分類

增減掛鉤項目區(qū)由拆舊地塊和建新地塊共同組成。首先，拆舊地塊必須是城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃建設用地范圍以外農村中的國有建設用地或集體建設用地，包括農村居民點、空心村、工礦廢棄地和磚瓦窯場等幾類。其中農村居民點主要指遷村并點、移民搬遷或地質災害避讓搬遷后的原村莊占地；空心村主要指村內和周邊長期不用的空閑地、閑置2年以上或廢棄宅基地、建筑物、構筑物占地。已經廢棄的采礦地、磚瓦窯、工廠、道路用地和空閑宅基地等，優(yōu)先納入拆舊范圍。其次，建新地塊必須安排在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設用地區(qū)及獨立工礦用地區(qū)內，原則上安排在允許建設區(qū)內，也可安排在有條件建設區(qū)內，禁止占用基本農田。

2.2 項目區(qū)實施模式

增減掛鉤目前還處于試點階段，現(xiàn)行的運行模式主要有政府主導模式、市場主導模式、農村集體自發(fā)模式3種：①政府主導模式是目前增減掛鉤的主要運行模式，由政府起主導作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面管理，掛鉤周轉指標以政府為主組織用于政府項目及基礎設施建設等。②市場主導模式是在政府的指導下以市場作為組織主體完成，政府指導、監(jiān)督整個項目的實施，企業(yè)為主的市場組織復墾、拆遷、安置等環(huán)節(jié)，置換出的用地指標部分或者全部用于企業(yè)的建新，還可以將指標根據(jù)市場需求進行轉讓。③農村集體自發(fā)模式即以農村集體自主的方式進行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，拆舊區(qū)的復墾以及搬遷等都由村集體進行統(tǒng)籌規(guī)劃并實施完成。

現(xiàn)階段增減掛鉤項目主要以政府、市場相結合的模式為主導，農村集體自發(fā)模式雖能充分調動農民的積極性，充分參與到增減掛鉤工作中來，但增減掛鉤實施涉及到的資金量大、需要進行統(tǒng)一規(guī)劃，因此一般不適用。但只是靠上述集中方式中的某一種都無法實現(xiàn)項目高質量的完成，需要政府、農村集體、市場共同協(xié)調來完成。

3 增減掛鉤實施存在的問題

3.1 片面追求建設用地指標 增減掛鉤項目的實施，在很大程度上解決了建設用地指標緊缺、占補平衡政策及城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾，但是許多地方政府為了獲取更多的建設用地指標和占補平衡指標，對增減掛鉤項目的熱情非常高，甚至出現(xiàn)未被列為試點區(qū)域而違規(guī)操作擅自開展增減掛鉤項目的現(xiàn)象。

3.2 片面追求耕地占補平衡指標 建新占用耕地必須從拆舊地塊復墾獲取至少對等（質量、數(shù)量）的耕地，因此，拆舊地塊復墾以后的耕地數(shù)量和質量有待深究。拆舊地塊復墾后耕地與建新地塊占用的耕地質量不對等問題在平原地區(qū)差別并不大，但是在丘陵地區(qū)由于地形條件的限制，許多建新地塊一般設置在圍繞城鎮(zhèn)發(fā)展的平壩區(qū)內，占用的耕地質量等級都較高，而拆舊地塊一般是在距離城鎮(zhèn)發(fā)展范圍較遠的丘陵區(qū)，即便采取較好的復墾工程措施，但由于交通條件的限制，拆舊地塊復墾后的耕地質量一般都很難與建新地塊占用的耕地質量對等。特別是一些廢棄居民點用地由于地質災害的影響，農民早已搬離，原址周圍基本覆被茂密的林地，為了實現(xiàn)占補平衡而將原農村建設用地復墾為耕地，出現(xiàn)林中“孤島”的現(xiàn)象，由于位置偏遠長期無人耕種后又拋荒，嚴重影響糧食安全問題。

3.3 農民權益得不到有效保障 到目前為止，各地從增減掛鉤項目前期規(guī)劃設計、項目實施到掛鉤指標周轉中均未能把作為集體建設用地所有權者的村集體納入主體地位，致使增減掛鉤政策中關于“以切實維護農民權益為出發(fā)點和落腳點” 和“其土地增值收益必須及時全部返還農村” 之規(guī)定難以落到實處。這或許就是各地屢屢侵犯農民和集體經濟組織權益的根本制度缺陷。

4 結論與建議

在人地矛盾日益突出的情況下，現(xiàn)階段增減掛鉤政策中出現(xiàn)的諸多缺漏問題可能會被利用，有的學者因為如此對增減掛鉤政策持否定態(tài)度，認為應該取消實施。筆者認為，不應該因為在試點階段出現(xiàn)一些小的問題就對增減掛鉤全盤否定，而是應該謹慎地對待增減掛鉤，在未形成規(guī)范的體系之前，建議增減掛鉤工作還是保持在小范圍內試點開展。任何一個制度的良性運行，不僅僅取決于制度本身，更重要的是制度運行的環(huán)境，尤其是制度運行過程中有無完善的規(guī)范與有效監(jiān)督[8]，這就需要在試點中不斷的總結經驗，使增減掛鉤逐步規(guī)范和完善。

基于以上分析，提出幾點建議：

第一，建立增減掛鉤制度評價的體系，從而協(xié)調上級政府及地方政府之間的目標差別，實現(xiàn)目標統(tǒng)一，解決地方政府片面追求建設用地指標的問題。

第二，需嚴格進行耕地質量等級評定工作，并建立監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)耕地質量和數(shù)量的雙重保護，防止片面追求拆舊地塊復墾耕地數(shù)量增加占補平衡指標的問題，

第三，將拆舊、建新解除硬性“捆綁”，靈活“捆綁”、統(tǒng)籌安排行政轄區(qū)內的拆舊建新區(qū)域，采取先拆舊的方式，根據(jù)拆舊地塊的適宜性評價及周圍植被覆被情況因地制宜地進行拆舊復墾規(guī)劃。

第四，將農民和集體經濟組織作為參與項目關鍵環(huán)節(jié)的客觀主體之一。政府作為項目的引導，客觀主體全程參與項目的實施及監(jiān)管，并完善增減掛鉤的公眾參與環(huán)節(jié)，提高政策實施的透明度。

參考文獻

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